CC BY
40УДК 342.4
ЭКОНОМИКА В КОНСТИТУЦИОННОМ ВЫРАЖЕНИИ В СТРАНАХ СНГ И БАЛТИИ
К.М.Худолей,
кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры конституционного и финансового права
юридического факультета
ФГБОУ ВО «Пермский государственный национальный исследовательский университет» 614990, Россия, г. Пермь, ул. Букирева, 15 Е-mail: kostya-hudoley@yandex.ru
Аннотация: рассматриваются вопросы регулирования экономических отношений в странах СНГ и Балтии на конституционном уровне. Изучены вопросы закрепления основ экономической сферы общества в преамбулах и в основах конституционного строя, а также в главах, посвященных правам и свободам человека и гражданина в конституциях стран СНГ и Балтии. Особе внимание уделено полномочиям органов государственной власти по регулированию экономической сферы общества.
Ключевые слова: конституция, экономика, права и свободы граждан, основы конституционного строя, преамбула.
ECONOMY IN THE CONSTITUTIONAL EXPRESSION IN CIS AND BALTIC COUNTRIES
K.M. Khudoley
Perm State University
15, Bukireva st., Russia, Perm, 614990
Е-mail: kostya-hudoley@yandex.ru
Annotation: Questions of regulation of the economic relations in CIS and Baltic countries at the constitutional level are considered. Questions of fixing of bases of the economic sphere of society in preambles and in bases of the constitutional system, and also in the heads devoted to the rights and freedoms of the person and citizen in constitutions of CIS and Baltic countries are studied. The person the attention is paid to powers of public authorities on regulation by the economic sphere of society.
Keywords: constitution, economy, rights and freedoms of citizens, bases of the constitutional system, preamble.
Под консгитуционализацией экономики в отечественной и зарубежной юридической и экономической науке обычно понимают основы экономических отношений, закрепленных в конституциях и наиболее важных законах государства (гражданский кодекс, налоговый кодекс, земельный кодекс). Становлению конституционной экономики в современном виде мировая наука обязана нобелевскому лауреату Бьюкенену. По мнению последнего, в структуре конституционной экономики выделяется два основных раздела. Первый раздел заключается в способах принятия решений в рамках общественного выбора (принятие законов, бюджета). Вторая часть включает в себя практическую деятельность органов государства по достижению поставленных задач в сфере экономики. Таким образом, Бьюкенен определил первичность политических институтов при решении экономических вопросов вопреки устоявшимся представлениям сторонников научного материализма об обратном. Данный вывод основывается и при анализе положений конституций большинства зарубежных стран, в которых политическим вопросам уделяется неизмеримо большее внимание, чем экономическим и социальным.
Конституционализация экономики возможна как в странах с рыночной системой хозяйствования, так и в странах с административно-командной системой. В конституциях советских республик содержались достаточно обширные по содержанию нормы, регулирующие экономическую сферу общества, пусть и в ключе отрицания права частной собственности и свободы экономической деятельности. В подавляющем большинстве стран в современный период экономическая система хотя и основана на рыночном либерализме, но подкреплена гарантиями социальной справедливости и партнерства в первую очередь ради целей построения социального государства и welfare state, а также общества всеобщего благоденствия.
Конституционализация экономики в текстах основных законов стран СНГ и Балтии происходит посредством закрепления соответствующих ценностей в преамбуле и основах конституционного строя, а также закрепления соответствующих экономических и социальных прав в главах, посвященных правам и свободам личности.
В преамбулах конституций стран СНГ и Балтии положения, затрагивающие экономическую сферу общества, встречаются нечасто. Только в преамбуле Конституции Грузии в качестве конституционных ценностей упоминаются экономические свободы.
Значимость экономических основ конституционного строя, которые в материальном выражении образуют основной правопорядок страны в юридическом смысле1, обусловлена тем, что в настоящее время страны СНГ и Балтии перешли от административного руководства экономикой к рыночной форме хозяйствования. Так, согласно ст. 9 Конституции Республики Молдова рынок, свободная экономическая инициатива и свободная конкуренция являются основными принципами экономики.
В конституциях зарубежных стран СНГ и Балтии установлены следующие экономические основы конституционного строя.
1. Единое экономическое пространство и финансовая система. Например, в ст. 11 Конституции Кыргызской Республики закрепляется единая бюджетная и налоговая система.
2. Поддержка конкуренции. Так, в Конституции Азербайджанской Республики в ст. 15 установлено, что государство создает условия для развития экономики социальной направленности, гарантирует свободу предпринимательства, не допускает монополизма и недобросовестной конкуренции в экономических отношениях.
3. Свобода экономической деятельности. Например, ст. 13 Конституции Республики Беларусь гласит: «Государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности. Государство способствует развитию кооперации».
4. Многообразие форм собственности. Так, в ст. 15 Конституции Азербайджанской Республики закреплено, что целью государства является развитие экономики, основанной на различных формах собственности. Однако природные ресурсы, как правило, находятся в собственности государства. Например, в ст. 13 Конституции Украины закреплено: «Земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа, исключительной (морской) экономической зоны являются объектами права собственности украинского народа. От имени украинского народа права собственника осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления. Каждый гражданин имеет право пользоваться природными объектами права собственности народа в соответствии с законом».
Но правовое закрепление устоев общества предполагает, что для этого используются главным образом не нормы-правила, а нормы,
1 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: Юрид. лит., 1982. С. 18.
отличающиеся высокой степенью обобщенности и нормативной кон-центрированности: нормы-принципы, нормы-цели, нормы-дефини-ции1. Включение в конституции большого числа таких норм усиливает их идеологические свойства, но ослабляет юридические свойства. Такие нормы остаются в ряде случаев пожеланиями или лозунгами, лишенными механизма их реализации.
Однако наибольшее выражение в тексте конституций стран СНГ и Балтии конституционная экономика находит в главах, посвященных правам и свободам (экономическим и некоторым социальным, например, право на труд2), а также обязанностям граждан.
Собственность является неприкосновенной и находится под защитой государства. Например, государство поощряет и охраняет сбережения граждан, создает гарантии возврата вкладов (ст. 44 Конституции Республики Беларусь), а также гарантирует тайну вкладов в банках (ст. 18 Конституции Республики Казахстан).
Конституционная защита права собственности на недвижимое имущество выражается помимо прочего в том, что в некоторых странах СНГ и Балтии органы конституционного правосудия наделены специальными полномочиями по проверке конституционности актов, затрагивающих данное право, а саму регистрацию права собственности осуществляют не исполнительные, а судебные органы власти. Например, в Латвии правом обратиться с обращением в Конституционный суд наделены судьи отдела земельных книг, осуществляющих регистрацию прав на недвижимое имущество.
Одним из важнейших экономических прав человека и гражданина выступает свобода предпринимательства и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Но государство сохраняет за собой право ограничивать свободу предпринимательской деятельности в интересах общества или экономически незащищенных лиц (потребителей). Так, согласно ст. 42 Конституции Украины государство защищает права потребителей, осуществляет контроль за качеством и безопасностью продукции и всех видов услуг и работ, содействует деятельности общественных организаций потребителей. Государство обеспечивает защиту конкуренции в предпринимательской деятельности. Не допускаются злоупотребление монопольным положением на рынке, неправомерное ограничение конкуренции и недобросовестная конкуренция. Виды и пределы монополии определяются законом.
1 Конституционное право развивающихся стран. Общество. Власть. Личность. М.: Наука, 1990. С. 40.
2 Худолей Д.М. Конституционализация права на труд в зарубежных государствах // Вестник Пермск. ун-та. Юрид. науки. 2010. № 1(7). С. 169.
В конституциях установлены ограничения по субъектному составу для осуществления свободы предпринимательства. Так, предпринимательская деятельность депутатов, должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления ограничивается законом (ст. 42 Конституции Украины, ст. 31 Конституции Эстонской Республики).
Одной из важных конституционных обязанностей в странах СНГ и Балтии является обязанность человека платить налоги и сборы. Никто не может быть принужден выплачивать налоги и сборы при отсутствии предусмотренных в законе оснований и сверх объема, указанного в законе (ст. 73 Конституции Азербайджанской Республики), а законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщика, обратной силы не имеют (ст. 45 Конституции Республики Таджикистан).
«Власть кошелька» — так издревле в конституционном праве понимали власть законодательного (представительного) органа заниматься регулированием финансовой сферы страны. Все первые парламенты в зарубежных странах выросли из сословно-представительных органов, для которых наиболее важными были вопросы налогообложения (без согласия налога король не мог взыскивать с него никакие подати). Именно появление парламентской легислатуры в финансовой сфере ознаменует ограничение абсолютной власти монархии и внедрение принципов парламентаризма в деятельность государственного механизма. Регулирование конституционной экономики с тех пор исключительная прерогатива парламента, при этом использование институтов непосредственной демократии в данной сфере является редким исключением в силу аксиомы, что народ никогда не будет сам давать согласие на увеличение налогов, уменьшение пенсий и социальных выплат и т.п. В силу этого согласно законодательству на референдум в зарубежных странах СНГ и Балтии не могут выноситься следующие вопросы бюджета и налогов (Латвия, Азербайджан, Таджикистан, Казахстан, Молдова, Украина, Кыргызстан, Узбекистан, Беларусь, Эстония), изменение финансовых обязательств государства (Эстония), законы о займах (Латвия) и тарифах (Латвия, Кыргызстан). Единственным исключением в этом плане выглядит Грузия, в которой во время правления Саакашвили в Конституцию была внесена норма, запрещающая изменение налоговой системы иначе как на всенародном референдуме. Важность финансовых полномочий подчеркивают нормы конституций, устанавливающие основы бюджетного процесса страны. В бюджетно-финансовой сфере парламент имеет исключительное право утверждать бюджет и отчет о его исполнении, законы о налогах. На Украине парламент также определяет перечень объектов
собственности, не подлежащих приватизации (ст. 85 Конституции Украины). Парламент принимает решение о предоставлении займов и экономической помощи иностранным государствам и международным организациям, а также о получении таких займов. Неутверждение бюджета парламентом в Эстонии по истечении двух месяцев после начала нового финансового года также влечет его роспуск.
Бюджет — роспись всех доходов и расходов государства на бюджетный год (с 1 января по 31 декабря). Бюджет принимается в отличном от иных законов порядке. Так, в Таджикистане законы о государственном бюджете принимаются только нижней палатой и не утверждаются верхней (ст. 60 Конституции Республики Таджикистан). Согласно законодательству стран СНГ и Балтии прерогативой по разработке проекта бюджета обладает правительство. При этом проекты законов, уменьшающие доходы или увеличивающие расходы государственного бюджета, вносятся в парламент только после положительного заключения правительства (большинство зарубежных стран СНГ и Балтии) или президента и правительства по поручению главы государства (Беларусь).
Проект государственного бюджета должен быть рассмотрен и принят парламентом до начала бюджетного года. В Грузии проект бюджета вносится за три месяца до конца финансового года вместе отчетом об исполнении бюджета. В ряде случаев парламент по представлению правительства может принять дополнительный бюджет (Эстония, Литва). Все изменения в бюджет принимаются в том же порядке, что и государственный бюджет. К предложению об изменении государственного бюджета или его проекта, обусловливающему уменьшение предусмотренных им доходов, увеличение расходов или перераспределение расходов, инициатор обязан приобщить финансовые расчеты, указывающие источники доходов, необходимые для покрытия расходов. В связи с внесением в парламент проекта закона о бюджете или налогового кодекса правительство может поставить вопрос о доверии (Грузия). Изменения в бюджет, касающиеся расходов на деятельность главы государства в Грузии, согласовывается правительством с президентом. В связи с рассмотрением закона о бюджете правительство отдельных стран может поставить вопрос о доверии, при этом отказ в доверии правительству влечет его отставку (Армения). Если бюджет не был принят в установленный конституцией срок, президент распускает парламент (Эстония).
В случае неутверждения бюджета до начала бюджетного года государственные расходы производятся из расчета 1/12 за каждый месяц исходя из показателей предыдущего бюджета (Армения, Грузия, Эстония, Литва). В зарубежных странах Содружества и Балтии контроль
за исполнением бюджета осуществляет парламент или нижняя палата парламента (Таджикистан, Беларусь) либо обе палаты парламента на совместных заседаниях (Казахстан, Узбекистан). Особую роль играют специальные органы парламентского контроля (контрольные или счетные палаты). Так, отчет об исполнении бюджета в Национальном Собрании Республики Армения рассматривается только при наличии заключения Контрольной палаты (ст. 77 Конституции Республики Армения).
Парламент формирует также органы парламентского контроля в бюджетно-финансовой сфере. Название таких органов различно в зарубежных странах СНГ: контрольная палата (Армения), счетная палата (Украина, Узбекистан, Молдова, Азербайджан, Кыргызстан), палата контроля (Грузия). В прибалтийских республиках подобными органами являются палаты государственного контроля.
Как правило, органы бюджетно-финансового контроля в зарубежных странах СНГ и Балтии осуществляют контроль за использованием бюджетных средств, государственной и муниципальной собственности, а также проводят аудит исполнения республиканского и местного бюджетов, внебюджетных средств. В ряде других стран эти органы также осуществляют и иные полномочия. Так, в Эстонии в процессе государственного контроля проверяются использование и распоряжение государственным имуществом, переданным во владение местным самоуправлениям, а также хозяйственная деятельность тех предприятий, в которых государство имеет более половины голосов, определенных паями и акциями, либо тех, кредиты или выполнение договорных обязательств которых гарантируются государством. В Грузии Палата контроля проверяет деятельность других государственных органов финансово-хозяйственного контроля и представляет Парламенту предложения по совершенствованию налогового законодательства. Программа деятельности органов бюджетно-финансового контроля утверждается парламентом (ст. 83.4 Конституции Республики Армения).
Контрольные (счетные) палаты не реже чем раз в год представляют парламенту отчет о результатах контрольной работы (Грузия, Армения, Молдова, Эстония). В Грузии Палата контроля два раза в год (при обсуждении предварительного и окончательного отчетов об исполнении бюджета) представляет Парламенту доклад в связи с отчетом правительства (ст. 97 Конституции Грузии). В Эстонии Государственный контролер представляет Государственному Собранию обзор использования и сохранности государственного имущества за предыдущий бюджетный год одновременно с обсуждением в Государственном Собрании отчета об исполнении государственного бюджета (ст. 135 Конституции Эстонской Республики).
Председатель контрольной (счетной) палаты в зарубежных странах СНГ и Балтии назначается парламентом по предложению президента (Армения, Эстония, Литва) или председателя парламента (Грузия, Молдова) либо президентом (Кыргызстан). Председателем контрольной (счетной) палаты может быть назначено лицо, соответствующее предъявляемым депутату требованиям (Армения). Срок полномочий председателя органа бюджетно-финансового контроля обычно составляет 5 лет (Молдова, Литва, Эстония, Грузия) или 6 лет (Армения). В Армении одно и то же лицо не может быть назначено председателем Контрольной палаты более чем два раза подряд (ст. 83.4 Конституции Республики Армения). Члены контрольных (счетных) палат назначаются парламентом по предложению председателя счетной или контрольной палаты (Молдова). В Кыргызстане одну треть членов контрольной палаты назначает президент, вторую треть — правящая партия или коалиция, а последнюю треть — оппозиция.
Определенные вопросы в финансовой сфере принадлежат и главе государства. В финансовой сфере в некоторых государствах президент определяет денежную систему и распоряжается резервным фондом страны (ст. 69 Конституции Республики Таджикистан), имеет право приостановить проведение забастовки (ст. 84 Конституции Республики Беларусь). В ряде стран президент утверждает государственные экономические и социальные программы и представляет проект бюджета в парламент на утверждение (ст. 109 Конституции Азербайджанской Республики). Президент также создает контролирующие органы. Так, президент Беларуси образует Комитет государственного контроля и назначает его Председателя. К полномочиям этого Комитета относится государственный контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов президента, парламента, правительства и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения. Причем нередко в странах с парламентской и смешанной формой правления в отношении актов главы государства в финансовой сфере используется институт контрассигнатуры. Указы президента Украины по управлению государственным имуществом и антимонопольной деятельности скрепляются подписями премьер-министра. В Беларуси не допускается передача главе государства в обход парламента принимать декреты по утверждению республиканского бюджета и отчета о его исполнении. При этом непосредственно вопросы проведения единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, а также действия от имени собственника в отношении имущества, являющегося собственностью государства, управления
государственной собственностью осуществляет правительство либо самостоятельно, либо под контролем главы государства исходя из существующей формы правления.
Становление конституционной экономики в странах СНГ и Балтии за последние десятилетия прошло длительный этап. Помимо конституционно-правового регулирования в текстах конституций, отраслевых законов (в первую очередь в гражданских и налоговых кодексах), большое значение в формировании рыночной свободной экономики в странах бывших советских республик сыграли конституционные суды. Во многом благодаря правовым позициям органов конституционного контроля в странах молодой демократии возникли новые институты гражданского и финансового права, были существенно уточнены основания привлечения физических лиц и организаций к налоговой ответственности, а также скорректированы основания для привлечения субъектов экономической деятельности к уголовной ответственности.
Библиографический список
1. Конституционное право развивающихся стран. Общество. Власть. Личность. М.: Наука, 1990. 295 с.
2. ХессеК. Основы конституционного права ФРГ. М.: Юрид. лит., 1982. 368 с.
3. Худолей Д. М. Конституционализация права на труд в зарубежных государствах // Вестник Пермск. ун-та. Юрид. науки. 2010. № 1(7). С. 168-170.
