CC BY
145
Худолей К. М. Форма государства зарубежных стран СНГ и Балтии // Вестник Прикамского социального института. 2020. № 1 (85). С. 58-64.
Khudoley K. M. Forms of the states of the foreign countries of the CIS and Baltic. Bulletin of Pri-kamsky Social Institute. 2020. No. 1 (85). Pp. 58-64. (In Russ.)
УДК 342.3
К. М. Худолей
Пермский государственный национальный исследовательский университет,
Пермь, Россия
ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН СНГ И БАЛТИИ
Худолей Константин Михайлович — кандидат юридических наук, доцент кафедры «Административное и конституционное право».
E-mail: kostya-hudoley@yandex. ru
В статье рассматриваются основные черты, особенности форм государства зарубежных стран СНГ и Балтии. Отмечается, что эволюция формы государства в данных странах определяется как влиянием иностранного опыта, так и тенденциями восстановления национальной государственности. Делается вывод, что изменение ключевых характеристик форм государства в странах ближнего зарубежья обусловлено политическими процессами и стремлением правящей элиты сохранить свое положение.
Ключевые слова: форма правления, форма государственного устройства, политический режим, конституция, президент.
K. M. Khudoley
Perm State National Research University, Perm, Russia
FORMS OF THE STATES OF THE FOREIGN COUNTRIES OF THE CIS AND BALTIC
Khudoley Konstantin M. — Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor at the Department of Administrative and Constitutional Law.
E-mail: kostya-hudoley@yandex. ru
In article the form of state of the foreign countries of the CIS and Baltic is considered. It is noted that the evolution of the form of the state in these countries is determined both by the influence of foreign experience, and by the trends in the restoration of national statehood. The conclusion is drawn that change of the form of the state in neighboring countries is caused by political processes and aspiration of ruling elite to keep the situation.
Keywords: form of government, form of a state system, political regime, constitution, president.
Форма государства — одно из ключевых понятий современной науки конституционного права, а также политической науки. Форма государства представляет собой систему норм, регулирующих структуру и взаимоотношения высших органов государства, территориально-политическое устройство, главные методы деятельности государственного аппарата и формы его обратной связи с населением. В науке конституционного права элементами формы государства являются форма правления, форма государственного устройства, государственный режим.
В государствоведческой литературе существуют два подхода к понятию формы правления: узкий (исходя из статуса только главы государства [3, с. 130]) и широкий (исходя из отношений между всеми высшими органами государства [1, с. 194]). С последней точкой зрения следует согласиться. Таким образом, форма правления — установленный порядок взаимодействия высших органов государственной власти между собой и населением, выражающийся в порядке образования и ответственности.
В зарубежных странах СНГ и Балтии монархий нет, хотя попытки восстановить монархическую форму правления предпринимались в некоторых государствах. Например, в 2007 году парламент Грузии отклонил проект поправок к Конституции Грузии, предусматривающих реставрацию монархии в стране. Республики в науке конституционного права принято подразделять на президентские, парламентские, смешанные (полупрезидентские, полупарламентские) и суперпрезидентские.
В парламентских республиках, как правило, президент не избирается непосредственно народом. В парламентских республиках президент может быть отрешен от должности парламентом. Акты президента по наиболее важным вопросам обычно требуют контра-сигнатуры премьер-министра или другого ответственного министра. Президент Грузии согласно новой редакции Конституции должен избираться избирательной коллегией из числа депутатов парламента и местных депутатов. Также будет избираться глава Республики Армении. Президент Эстонии избирается парламентом или коллегией из числа парламентариев всех уровней, если парламент оказался не в силах избрать главу государства. В редких случаях президенты в парламентских республиках избираются населением. Так, глава Республики Молдова избирается на всеобщих выборах. Хотя ранее конституция Республики Молдова предусматривала парламентский способ избрания главы государства, но конституционные поправки, установившие такой порядок избрания президента, были признаны Конституционным судом Республики Молдова не соответствующими основному закону страны.
В парламентских республиках президент лишен властных полномочий в сфере исполнительной власти, поскольку ее осуществляет правительство, возглавляемое премьер-министром. Правительство в парламентских республиках формируется парламентом по результатам парламентских выборов, поэтому президент на пост премьер-министра обязан внести в парламент кандидатуру лидера победившей партии (партийной коалиции). Как правило, для начала работы правительство должно получить вотум доверия парламента. Поскольку деятельность правительства подотчетна парламенту, постольку правительство несет ответственность только перед законодательным органом, а не перед президентом. В парламентских республиках правительство обязано уйти в отставку в случае вынесения вотума недоверия. Но вместо того чтобы уйти в отставку, премьер-министр может попросить президента распустить парламент. Таким образом, президент может распустить парламент только в условиях политического кризиса. В зарубежных странах СНГ и Балтии парламентскими республиками являются Молдова, Армения, Грузия, Латвия и Эстония.
В президентской республике президент, избираемый народом, одновременно является главой государства и главой исполнительной власти, поэтому должность премьер-министра, как правило, не вводится. Но в ряде президентских республик должность премьер-министра может создаваться, однако осуществление исполнительной власти возлагается именно на президента (Азербайджан, Таджикистан). В президентских республиках правительство формируется президентом, однако во всех зарубежных странах СНГ парламент принимает определенное участие в формировании правительства. Правительство в президентских республиках ответственно только перед президентом. Однако в Азербайджане Милли Меджлис имеет право выразить вотум недоверия кабинету министров, но
вопрос о его отставке всё равно решает президент. В президентских республиках президент, как правило, не вправе распустить парламент, однако президент Туркменистана обладает такими полномочиями. При этом парламент в президентских республиках может отрешить президента от должности. В зарубежных странах СНГ президентскими республиками являются Таджикистан, Азербайджан и Туркменистан.
В смешанной (полупрезидентской, полупарламентской) республике президент, которого избирает народ, не является главой исполнительной власти, которую осуществляет правительство во главе с премьер-министром. Однако в ряде стран президент, а не премьер-министр возглавляет ряд министерств силового блока (Кыргызстан, Казахстан). Президент также может председательствовать на заседаниях правительства. В смешанных республиках президент может распустить парламент в случае возникновения неразрешимых противоречий, препятствующих функционированию высших органов власти.
В смешанных республиках премьер-министр назначается парламентом, но кандидатуру на этот пост предлагает президент. Поскольку премьер-министр назначается парламентом, постольку президент обязан представить парламенту в качестве кандидатуры на пост премьер-министра представителя партии или партийной коалиции, имеющей большинство мест в парламенте. В смешанных республиках правительство ответственно перед парламентом и президентом. Однако в Литве и Кыргызстане правительство несет ответственность только перед парламентом. Как правило, парламент в смешанных республиках вправе выразить вотум недоверия правительству, а правительство может поставить вопрос о доверии перед парламентом. При этом выражение недоверия правительству влечет его отставку. Однако в Литве и Кыргызстане в случае выражения вотума недоверия правительству президент либо отправляет его в отставку, либо по просьбе последнего распускает парламент. В Беларуси президент в случае выражения вотума недоверия правительству вправе распустить палату представителей Национального собрания. В Казахстане президент даже в случае неоднократного выражения вотума недоверия правительству имеет право не отправлять его в отставку. Такие конституционные формулировки практически исключают ответственность правительства перед парламентом. В зарубежных странах СНГ и Балтии смешанными республиками являются Узбекистан, Беларусь, Кыргызстан, Казахстан, Украина и Литва.
Кроме того, в науке конституционного права выделяют государства с суперпрезидентской формой правления. В таких государствах президент является главой исполнительной власти и обладает значительными полномочиями в законодательной и судебной ветви власти (абсолютное или «сильное» право вето в отношении принятых законов, право роспуска парламента, право издавать акты делегированного законодательства, право единоличного назначения судей, право отменять решения органа конституционного контроля). Президент в суперпрезидентских республиках имеет право переизбираться неограниченное число раз или занимает свой пост пожизненно. Формально в зарубежных странах СНГ и Балтии республик с суперпрезидентской формой правления нет. Однако отдельные положения конституций ряда зарубежных стран СНГ характерны именно для суперпрезидентских республик (Туркменистан, Азербайджан, Казахстан, Беларусь).
В каждом государстве форма правления имеет свои особенности. Так, в ст. 2 Конституции Республики Казахстан закреплено, что Казахстан является президентской республикой. В ст. 1 Конституции Туркменистана также закрепляется президентская форма правления в этой республике. Но, как представляется, после конституционной реформы 2007 года Казахстан является смешанной республикой с сильной президентской властью, приближающейся к суперпрезидентской республике. Фактически такую же форму правления имеет и Беларусь. Полномочия президентов Туркменистана и Азербайджана являются бо-
лее широкими, чем это предусмотрено классической моделью президентской формы правления, что тоже фактически превращают эти государства в суперпрезидентские республики. Классическая модель взаимодействия высших органов власти среди стран со смешанной формой правления соблюдается в Литве. Но во многих странах со смешанной формой правления полномочия главы государства усилены по сравнению с классической моделью, что приближает их к суперпрезидентским республикам (Казахстан, Беларусь, Узбекистан). Украина и Кыргызстан очень близки к парламентским республикам, но исходя из статуса глав государств всё же можно отнести их к числу смешанных республик. В Казахстане и Таджикистане только у предыдущих глав государств были расширенные полномочия. После смены этих глав государств (в Казахстане это уже произошло) значительные их полномочия будут переданы правительству.
Формы правления отдельных стран неоднократно претерпевали изменения. Конституционные реформы в Беларуси в 2004 году и в Казахстане в 2007 году еще больше укрепили власть глав государств. Конституционные реформы в Азербайджане и Туркменистане в 2008 году также свидетельствуют об усилении роли глав государств в этих республиках. В то же время конституционные поправки в Молдове в 2000 году и на Украине в 2004 году трансформировали эти смешанные республики в парламентские. После отмены Конституционным судом Украины актов конституционной реформы «оранжевой революции» в 2010 году эта республика вновь стала смешанной. Узбекистан после конституционной реформы в 2007 году и Грузия в 2004 году из президентских республик стали республиками смешанного типа. Конституционные реформы в Грузии в 2011 году и в Кыргызстане в 2010 году только усилили власть парламентов в этих странах и перераспределили полномочия от глав государства к правительству. В дальнейшем парламентскими республиками стали Грузия и Армения.
В науке конституционного права используется термин «форма государственного устройства», под которым понимают внутреннее устройство государства, порядок взаимодействия составных территориальных частей государства между собой и государством в целом.
Федерация — это сложное государство, составными частями которого являются государственные образования (субъекты федерации), самостоятельно осуществляющие государственную власть. Среди стран СНГ и Балтии единственной федерацией является Россия. Унитарное государство — это единое государство, состоящее не из государственных образований, а из административно-территориальных единиц. По степени территориально-структурной децентрализации принято разделять унитарные государства на централизованные, децентрализованные и относительно децентрализованные.
В централизованном унитарном государстве на все уровни власти назначаются государственные чиновники (Узбекистан, Таджикистан).
В относительно децентрализованном государстве местные органы власти первого уровня (поселений) избираются населением непосредственно. Однако руководителем исполнительного органа власти второго уровня (областей, районов) является назначаемый высшими государственными органами чиновник. Относительно децентрализованными государствами являются, например, Украина, Литва, Грузия, Кыргызстан.
Среди зарубежных стран СНГ и Балтии есть децентрализованные государства, в которых государственные чиновники не назначаются из центра на места, а соответствующие органы местной власти избираются только населением. Например, в Молдове в общинах созданы только избираемые населением органы местного самоуправления (местные советы и прима-ры). Координацию органов местного самоуправления первого уровня осуществляют избираемые населением районные советы, которые возглавляют районные председатели.
Унитарные государства могут быть простыми и сложными, в состав которых входят автономные образования. Автономия — форма самоопределения национальных меньшинств, проживающих на определенной территории, выражающаяся в предоставлении определенной самостоятельности в решении вопросов культурного, местного и (или) политического значения.
В науке конституционного права принято выделять персональные, корпоративные и территориальные автономии. Однако персональные автономии (национально-культурные автономии) являются общественными объединениями, а не политико-территориальными образованиями. Корпоративные автономии в зарубежных странах СНГ и Балтии не созданы. В зарубежных странах СНГ созданы только территориальные автономии — политические автономии на Украине, в Азербайджане, Грузии, Узбекистане и Молдове, а также административно-территориальная автономия в Таджикистане. При этом в 1990-1991 годах были ликвидированы административно-территориальные автономии в Грузии (Юго-Осетинская автономная область) и Азербайджане (Нагорно-Карабахская автономная область). В странах Балтии территориальные автономии не созданы, существуют только национально-культурные автономии, хотя попытки создания территориальных автономий русскоязычного населения в этих республиках имели место. Так, парламент Эстонии отказался предоставить автономию городам Нарве и Силламяэ, населенным в основном русскоязычными, несмотря на результаты проведенного там в 1992 году референдума.
Политические автономии характеризуются следующими признаками: наличие самостоятельной системы законодательства, собственные высшие органы государственной власти и элементы государственности (государственный язык, гражданство, право на внешнее самоопределение). Административная автономия такими признаками не обладает, хотя органы власти таких автономий вправе принимать правовые акты по вопросам местного значения (культура, образование, социально-экономическое развитие), но они могут быть отменены вышестоящими органами государственной власти.
В составе Молдовы, Грузии, Азербайджана более 15 лет существуют фактически независимые государства — Республика Абхазия (Апсны), Республика Южная Осетия, Приднестровская Молдавская Республика, Нагорно-Карабахская Республика (Арцах). Причем независимость Абхазии и Южной Осетии признана Россией и рядом латиноамериканских государств, а Нагорно-Карабахской Республики — Арменией. Но независимость самопровозглашенных республик отказываются признавать центральные органы власти государств, в состав которых они входят, а также мировое сообщество (ООН, ОБСЕ). Между непризнанными республиками наблюдается тесное взаимодействие, одной формой которого стало создание Содружества Непризнанных Государств, ассоциированным членом которого также является Гагаузия. С 2014 года Автономная Республика Крым и город Севастополь вошли в состав России. Также с 2014 года на территории юго-востока Украины существуют непризнанные никем ДНР и ЛНР (в международно-правовых актах они имеются как отдельные районы Донецкой и Луганской областей).
Как таковые самопровозглашенные республики не имели опыта самостоятельной государственности, а в советское время являлись автономными образованиями. Так, Абхазская АССР и Юго-Осетинская АО входили в состав Грузинской ССР, Нагорно-Карабахская АО — в состав Азербайджанской ССР, Молдавская АССР входила в состав Украинской ССР до 1940 года. Но в 1990 году была ликвидирована Нагорно-Карабахская автономная область, а в 1991 году — Юго-Осетинская автономная область.
Термин «государственный режим» не употребляется в конституциях зарубежных стран СНГ и Балтии. Вместе с тем во всех конституциях есть нормы, относящиеся к тем или иным сторонам государственного режима. Государственный режим — это обобщенная
характеристика форм и методов осуществления государственной власти. Большинство исследователей различают три разновидности государственного режима: демократический, авторитарный и тоталитарный. Разграничение видов государственного режима осуществляется в зависимости от реальности закрепления в конституции прав человека, осуществления законодательной деятельности исключительно представительным органом, наличия демократических процедур (выборы, референдум, местное самоуправление) и политического плюрализма.
Формально во всех странах СНГ и Балтии действуют демократические политические режимы. Так, согласно ст. 5 Конституции Республики Молдова демократия в Республике Молдова осуществляется в условиях политического плюрализма, не совместимого с диктатурой и тоталитаризмом. Однако в ряде зарубежных стран СНГ выборы и референдумы используются как ширма авторитаризма, потому что реальный выбор избирателей ограничен. Зачастую решение о передаче власти принимается сверху, а всенародные выборы только легитимируют передачу власти преемнику. Неудивительно, что некоторые авторы выборы президентов в ряде зарубежных стран СНГ образно именуют «всенародным помазанием царя на престол» [2, с. 46-48]. Выборы президентов в таких странах подчинены харизматическому принципу или организуются таким образом, что президент становится, по существу, бессрочным. Глава государства нередко именуется вождем, отцом народа и т. д. В декабре 1999 года конституционным законом Туркменистана С. Ниязову было предоставлено исключительное право осуществлять полномочия главы государства без ограничения срока. Нередко вопрос о продлении срока полномочий глав государств решается посредством проведения референдума. Так, на референдумах в Беларуси в 2004 году, в Казахстане в 2007 году и Азербайджане в 2009 году соответственно А. Лукашенко, Н. Назарбаеву и И. Алиеву было предоставлено право переизбираться на посту президентов этих республик неограниченное число раз. Полномочия президентов Узбекистана в 2002 году, Таджикистана в 1999 году и Кыргызстана и Туркменистана в 1994 году также продлялись референдумом без проведения выборов. В Таджикистане в 2003 году на референдуме было принято решение, разрешающее переизбрание главы государства на второй срок, хотя положения Конституции Республики Таджикистан на тот момент такой возможности не предусматривали. Причем во всех рассмотренных случаях явка избирателей превышала 90 %, а за принятое решение проголосовали практически все явившиеся. Решения, принятые на таких референдумах, легитимировали осуществление действующими главами государств своих полномочий фактически до 2020 года, то есть практически пожизненно, учитывая средний возраст президентов. Но даже после смерти президента власть фактически «переходит по наследству» к его близким родственникам. Например, президентом Азербайджанской Республики после смерти Гейдара Алиева был избран его сын Ильхам, который возглавлял правительство и исполнял обязанности президента после смерти отца.
Судебная деятельность в некоторых зарубежных странах СНГ находится под контролем исполнительной власти. Так, в Казахстане решения Конституционного совета могут быть отменены указом президента, а в Туркменистане создание специализированного органа конституционного контроля не предусмотрено. Право граждан на местное самоуправление в ряде зарубежных стран СНГ не реализуется, поскольку органами местного самоуправления являются местные органы государственной власти (Беларусь, Казахстан). Во многих странах законодательная деятельность парламента находится под контролем главы государства и правительства, которые вправе осуществлять делегированное законодательство. Политический плюрализм также практически повсеместно ограничивается. В Туркменистане признается только государственная идеология («Рухнама»). Помимо ска-
занного, в странах Балтии и некоторых зарубежных странах СНГ наблюдается скрытая и явная дискриминация русскоязычного населения. Поэтому, несмотря на то что формально среди зарубежных стран СНГ и Балтии нет тоталитарных и авторитарных государств, черты авторитаризма можно обнаружить в Туркменистане, Беларуси, Казахстане, Азербайджане, Кыргызстане, Грузии, Узбекистане и Таджикистане.
Таким образом, изучение формы государств стран ближнего зарубежья показывает, что она характеризуется постоянной динамикой. При этом зачастую данные страны используют иностранный опыт в проведении конституционных реформ. Очень часто в качестве источника рецепирования выступает Россия. Однако для стран Балтии и Грузии решающей оказалась тенденция восстановления национальной государственности, что вылилось в возрождение конституций досоветского периода этих стран. На конституционное развитие Казахстана и Армении оказала большое влияние теория рационализированного парламентаризма, зародившаяся во Франции, а Молдовы — конституционное законодательство сопредельной Румынии. Это обусловлено схожими национальными и культурными факторами.
Библиографический список
1. Благож Й. Формы правления и права человека в буржуазных государствах. М., 1985. 219 с.
2. Ветютнев Ю. Ю., Кулков М. О. Рецензия на кн.: Грачев Н. И., Гаджи-Заде Э. А. Формы правления и институт президентства в зарубежных странах СНГ: монография // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 2. С. 46-48.
3. Мишин А. А. Государственное право буржуазных и развивающихся стран. М., 1989. 389 с.
