CC BY
127
Научная дискуссия
Экономическое, социальное, региональное, внешнесредовое измерения государственного управления и национальной безопасности
О.А. Бельков
«Теоретик не может сделать больше, нежели сохранение понятий и называние вещей своими именами» Карл Шмитт «Теория партизана»
Безопасность относится к базовым потребностям индивидов, образуемых ими групп и создаваемых ими институтов — от малого предприятия до естественной монополии, от семьи или туристической группы до государства и коалиции государств. Она выступает условием реализации всех других интересов личности, общества и государства, и потому забота о ее обеспечении относится к числу первостепенных мотивов деятельности людей и сообществ. При этом о безопасности говорят применительно ко всем сферам жизни общества, всем видам человеческой деятельности в нем.
Многие государства свою политику в этой области, ее цели, содержание, направленность определяют в специальных политико-правовых актах. Есть такие документы и у Российской Федерации, в которой начиная с 1991 г. создавалась законодательная основа обеспечения национальной безопасности. Это прежде всего закон 1992 г. «О безопасности» и «Концепция национальной безопасности», утвержденная Указом Президента РФ № 24 от 10 января 2000 г. Однако эти документы фактически устарели, и в стране уже давно предпринимаются меры по их обновлению.
Так, 29 октября 2002 г., после трагедии «Норд-Оста», президент В.В. Путин поручил ряду министерств и ведомств подготовить редакцию концепции наци* В рубрику вошли материалы научного семинара «Проблемы современного государственного управления в России», который ежемесячно проходит по инициативе Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.
ональной безопасности, в которой одной из составных частей будут планы применения Вооруженных сил1. В 2004 г., уже после Беслана, В. Путин дал указание Совбезу разработать новую концепцию национальной безопасности России, т. к. старая безнадежно устарела. Тогдашний секретарь Совета Безопасности И. Иванов сообщил, что эту работу планируется завершить к середине 2005 г.2. Не получилось. И в июне 2006 г. он как о новой задаче говорит о необходимости изменений в концепции национальной безопасности3 для преодоления технологического отставания, демографического кризиса и укрепления национальной безопасности. Новый приступ к разработке документа, теперь уже Стратегии национальной безопасности, рассчитанной до 2020 г., был предпринят в 2008 г. Секретарь Совета Безопасности РФ Н. Патрушев заявил, что она будет принята в феврале 2009 г.
Все эти перипетии — следствие не только, а может быть, не столько вопиющей неисполнительности чиновничьего аппарата, сколько сложности поставленной задачи — в отсутствие четкого и однозначного видения безопасности, содержания политики безопасности, механизмов ее обеспечения. Вот такой парадокс.
В декабре 2004 г. Совет безопасности для более широкого привлечения общественности к разработке Концепции развернул интернет-конференцию. Она, по словам помощника секретаря СБ РФ К. Рощиной, в основном вылилась в разъяснительную работу среди граждан, которые весьма расплывчато представляют себе, что именно означает само понятие «национальная безопасность». Например, заметила она, в течение всей акции чиновников Совбеза осаждал некий гражданин, занимающийся установкой домофонов, который упорно не мог понять, почему его продукция не имеет отношения к национальной безопасности4.
Но давайте вникнем в суть дела. Закон «О безопасности», Концепция национальной безопасности к основным объектам безопасности относят государство, общество и личность. Интересы последней, говорится в этих документах, состоят в реализации конституционных прав и свобод, в обеспечении личной безопасности, в повышении качества и уровня жизни, в физическом, духовном и интеллектуальном развитии человека и гражданина5. В соответствии с этим труд и продукция гражданина, занимающегося установкой домофонов, имеет самое непосредственное отношение к обеспечению нацио-
1 http://www.ln.mid.ru/ns-osndoc.nsf/0e9272befa34209743256c630042d1aa/432569fa003a249c43256c62 00301353?OpenDocument.
2 http://www.newsru.com/russia/03nov2004/national.html.
3 http://stra.teg.ru/lenta/innovation/2491.
4 «Новые известия», 2005, 25 января.
5 Закон «О безопасности» к основным объектам безопасности относит: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Концепция национальной безопасности Российской Федерации, декларируется в этом документе, - это система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. Обращает на себя внимание содержащаяся в этой фразе ошибка, называемая в логике подменой тезиса, поскольку в ней отождествляются безопасность России и безопасность в России.
нальной безопасности. И ведь то же самое можно сказать о враче, адвокате, частном телохранителе и множестве других профессий, доведя до абсурда понятие «национальная безопасность». Чтобы уйти от абсурда, следует признать некорректность исходной формулы, заложенной и в Законе, и в Концепции национальной безопасности.
Некорректность эта связана с тем, что национальная безопасность не есть совокупность безопасностей отдельно взятых — личности, общества и государства. Заметим, что этот перечень объектов безопасности неполон. Помимо них, относительно самостоятельными объектами безопасности выступают составляющие общество и государство социальные, в том числе этнические группы, включая семью, а также организации и предприятия, разного политикоправового статуса и форм собственности, социально-территориальные образования — субъекты Федерации и муниципии. К тому же заявленная в Концепции национальной безопасности сбалансированная совокупность их интересов выступает не как идиллическая гармония, а как результат доминирования одних над другими. Достаточно напомнить отнюдь не сугубо кабинетные споры о гражданском контроле над государством или о том, что является приоритетным — интересы личности или интересы государства. Какова бы ни была точка зрения в этих спорах, она исходит из того, что интересы личности, общества и государства находятся в сложном и противоречивом взаимодействии, которое может приобретать и конфликтный характер.
По моему убеждению, категория «национальная безопасность» должна относиться к государству, понимаемому как органическое единство территории, населения и власти, и толковаться в духе холизма, исходящего из качественного своеобразия целого по отношению к ее частям. Безопасность Российской Федерации и отдельных образований внутри нее — взаимосвязанные, но не тождественные понятия. Они представляют собой две стороны одной медали. Если нет первой, не может быть второй. В то же время если вторая приобретает широкое распространение, значительный масштаб, под вопросом может оказаться первая. При этом нужно видеть, что интересы разноплановых объектов безопасности далеко не всегда и не во всем совпадают, они могут противоречить друг другу. Например, расходы на оборону служат благу всего народа, поскольку без них его «самостояние» (И. Солоневич), т. е. существование как единого целого, как уникального единства поколений и групп людей, становится проблематичным. Но с ними связано ограничение средств, выделяемых на социальные программы и развитие конкретных территорий, что выявляет отнюдь не абсолютную однозначность идеологемы «благо всех есть благо каждого».
Обеспечение национальной безопасности представляет собой многоуровневую, многогранную и многофункциональную систему. Ее образуют: 1) объекты безопасности и их ценности6, 2) вызовы и угрозы им, 3) субъекты обеспечения безопасности, 4) цели и мотивы, а также 5) правовые и другие нормы, которы-
6 Ценности - материальные и духовные явления окружающего мира, которые необходимы человеку и обществу для комфортного бытия и которые составляют предмет их вожделения; многообразные блага, которые служат удовлетворению различных потребностей человека.
ми они руководствуются, 6) используемые силы и средства7, 7) практические меры и действия, 8) достигаемый ими результат. Множество разноплановых характеристик и параметров анализируемой системы объясняет возможность и необходимость их раздельного рассмотрения в аналитических, методических, организационных целях. Оно, с одной стороны, дает углубленное познание тех проблем и противоречий, которые способны нарушить нормальный ход жизни социума или его структур, а с другой стороны, позволяет четко распределить роли и ответственность между различными структурами, добиться лучшей координации их деятельности по обеспечению безопасности.
Выявление и отслеживание тех или иных видов опасностей, реагирование на них требует применения разных инструментов и средств, использования разных знаний и опыта, участия разных структур и лиц. Скажем, оценивать и оптимизировать сейсмическую, санитарно-эпидемиологическую, военнополитическую, криминогенную и т. д. обстановку не может одна и та же служба. В то же время обеспечение безопасности различных объектов (личность, группа, общество и государство; предприятие, отрасль, ведомство; муниципалитет, регион), развертывающееся по многим направлениям, достигается разными силами, средствами, методами. Так, например, энергетическая безопасность России или отдельного города, безопасность полетов или безопасность конкретного аэропорта, безопасность субъекта Федерации или фирмы, чьи предприятия размещены во многих регионах страны и мира, и т. д. представляют собой, безусловно, взаимосвязанные, но не тождественные величины.
Состояние безопасности, проблемы, задачи и пути ее укрепления могут дифференцироваться по отраслевому, территориальному, функциональному, видовому основаниям. В Концепции национальной безопасности РФ найден разумный компромисс между интегративным и сегментированным подходом к безопасности. Там говорится об интересах, угрозах и противодействии им в экономической, международной, внутриполитической, социальной (духовная опущена), информационной, военной, пограничной, экологической, а также в других (неназванных) сферах. Правда, в литературе П.Г. Белов, В.Г. Шевченко, М.И. Дзлиев и А.Д. Урсул и другие авторы — высказывают и возражения по поводу обоснованности и целесообразности дифференциации безопасностей.
Существует еще одно определение предмета обсуждения — «измерение национальной безопасности». Такая операционализация этого понятия давно уже применима в теории. Так, польские теоретики указывают на пять ее измерений: политическое, экономическое, социальное, военное, экологическое8. В Концепции внешней политики РФ (2009 г.) говорится о «безопасности каждого члена
7 Силы обеспечения безопасности включают в себя: Вооруженные Силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы; службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; пограничные войска, внутренние войска; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; службы обеспечения безопасности средств связи и информации, таможни, природоохранные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы обеспечения безопасности, действующие на основании законодательства. (О безопасности: Закон Российской Федерации. Ст. 12.)
8 http://evolutio.info/index.php?option=com_content&task=view&id=414&Itemid=52.
мирового сообщества в политической, военной, экономической, гуманитарной и иных областях».
У нас в повестку дня вынесены четыре измерения: экономическое, социальное, региональное, внешнесредовое. Это сужает круг рассматриваемых проблем, оставляя за рамками разговора, во-первых, безопасность как систему и систему обеспечения безопасности и, во-вторых, многие другие их измерения (правовое, информационное, силовое и т. д.). Впрочем, это ограничение вполне оправданно: имея в виду чрезвычайно многоплановую проблематику национальной безопасности, следует согласиться с тем, что есть большой смысл в специальном рассмотрении ее отдельных сторон и граней. Такое ограничение позволяет детально и всесторонне рассмотреть избранные сюжеты.
Однако хотелось бы уточнить несколько методологических положений, в соответствии с которыми построено мое сообщение.
Первое замечание. Национальная безопасность есть состояние и условия жизнедеятельности социума, его структур, институтов и установлений, при которых обеспечивается сохранение их качественной определенности с объективно обусловленными инновациями в ней, и свободное, соответствующее собственной природе и ею определяемое функционирование.
Следует решительно возразить против расхожей формулировки безопасности в целом и ее отдельных видов, любых ее измерений как «состояния защищенности». Ее содержание значительно шире. Обеспечение безопасности подразумевает не только сохранение определенного существующего положения (или его совершенствование в той или иной степени), но и создание возможностей для выхода на новый, качественно более высокий уровень развития. Другими словами, безопасность — не столько неизменное состояние объекта, сколько его способность развиваться и процветать в условиях конфликтов, неопределенности и риска. Безопасность находится в органической взаимосвязи с развитием объекта.
Понятия «безопасность», «развитие» и «устойчивость» тесно переплетены друг с другом. Развитие является компонентом безопасности, и в то же время безопасность является характеристикой развития. Устойчивость, будучи, как и безопасность, характеристикой развития, отражает в том числе и способность объекта противостоять воздействию угроз безопасности. Столь тесная взаимосвязь этих трех фундаментальных понятий отнюдь не случайна и показывает сложность и многозначительность взаимосвязей различных аспектов деятельности того или иного субъекта.
Огромное значение для безопасности имеет позитивная работа и государства, и гражданского общества, и бизнеса по организации, развитию и совершенствованию правовых механизмов и ресурсных возможностей для повышения уровня и качества жизни людей. Ее обеспечение достигается целенаправленной политикой органов государственной власти и управления по подъему производительных сил, повышению эффективности и конкурентоспособности экономики, укреплению демократии, улучшению качества жизни населения.
Следовательно, безопасность обеспечивается отнюдь не только оборонными, охранными, в том числе правоохранительными, правозащитными, приро-
доохранными и т.п. органами или подразделениями, функционально предназначенными для нейтрализации и противодействия угрозам.
Другое замечание. Заявленные — как, впрочем, и все другие — измерения безопасности не являются самодостаточными: каждое из них зависит от других и само оказывает на них серьезное влияние. В силу этого анализ каждого измерения предполагает выявление не только его внутренней структуры, но и связи с другими измерениями безопасности. Поэтому возможен самый различный ракурс рассмотрения проблем безопасности, в том числе в контексте их пересечения или наложения друг на друга. Так, Т.Г. Пархалина пишет об экономическом измерении российской внешней политики; Н.А. Проданова и Е.И. Зацаринная предметом своего анализа избрали социальный аспект продовольственной безопасности региона (по материалам Ростовской области); Д.Л. Галиуллин исследует социологическое измерение региональной экономической безопасности; да и в издании Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования — уникальном пятитомнике — есть специальная глава, посвященная социальному измерению экономической политики9.
Третье замечание. Рассматриваемые измерения являются не объектами безопасности (таковыми выступают люди, образуемые ими группы и институты), а ее важными характеристиками. В каждом измерении следует видеть четыре направления: оно выступает как свойство объекта безопасности, как ресурс и средство обеспечения безопасности, как основа и условие обеспечения других видов безопасности и как источник опасности.
Четвертое замечание. «Измерение» означает не только и даже не столько количественное определение тех или иных параметров безопасности с помощью какой бы то ни было системы мер, а ее качественную характеристику, которую далеко не всегда можно описать реально измеримыми величинами. Думается, что строгая и обоснованная квантификация уровня опасности — дело малопродуктивное. Границу здесь определить достаточно трудно. В этом смысле показательны алармистские сообщения о том, что по очень многим (некоторые критики современной России говорят — по всем) основным показателям безопасности Россия перешла критически допустимые величины. Но, как известно, она продолжает быть.
Квантификация не всегда уместна, а зачастую и невозможна. Так, например, совершенно искусственным и практически бесполезным является предложение измерять безопасность по степени способности противодействовать опасностям и угрозам от 1 до 0: 1-я степень — 100%; 2-я степень — 75; 3-я степень — 50; 4-я степень — 25; 5-я степень — 10%10. Стопроцентной безопасности не может быть по определению. Очевидно, что и нулевая безопасность — теоретическая абстракция: на деле она означала бы разрушение и гибель объекта. Но и определить рубеж, четко обозначить, чем отличается
9 См.: http://www.inion.ru/product/eurosec/st1vp7.htm; Научный электронный журнал КубГАУ. № 01(17), 2006; Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России: К умной и нравственной экономике. В 5 тт. - М.: Научный эксперт, 2008. Гл. XII.; Галиуллин Д.Л. Социологическое измерение региональной экономической безопасности: Дисс. ... канд. социол. н.: 22.05.04. Хабаровск, 2006.
10 Там же.
его состояние, например, при 45 и 55% и тем более при 49 и 51% безопасности, — вряд ли возможно.
Если уж нужны цифры, то они должны характеризовать степень вероятности наступления тех или иных нежелательных явлений, возможный ущерб от них в абсолютных или относительных величинах и размер неприемлемого ущерба, а также объем затрат, необходимых для урегулирования ситуации. Критерием эффективности различных мер обеспечения безопасности будут те уровни опасности, которые соответствуют минимуму соответствующих издержек, а оптимальными мерами — мероприятия, влекущие максимальный для заданных затрат прирост показателей безопасности либо минимальные для приемлемого ее уровня затраты11.
В соответствии с этими положениями, содержание вынесенных на обсуждение проблем видится следующим образом.
Экономическое измерение национальной безопасности
Его значение лаконично сформулировано в действующей Концепции национальной безопасности: «Обеспечение национальной безопасности и защита интересов России в экономической сфере являются приоритетными направлениями политики государства». Безопасность в этой сфере имеет троякий характер.
Безопасность в экономике означает, что люди и их объединения свободны в выборе сферы и формы своей трудовой деятельности, их экономическая активность позволяет получать адекватный, последовательно растущий доход, который всецело принадлежит им и которым они имеют возможность свободно распоряжаться по своему усмотрению. Занятие хозяйственной деятельностью не сопряжено с вызовами и угрозами, и сама хозяйственная деятельность не вызывает негативных следствий для экономического актора.
Безопасность для экономики означает наличие таких условий (внутри- и внешнеполитических, социальных, правовых, организационных, научнотехнических и т. д.), при которых хозяйственный комплекс страны (региона, отрасли) способен функционировать в режиме расширенного воспроизводства. В этом отношении критериальными слагаемыми безопасности экономической сферы (термин В.М. Захарова12) выступают следующие: материальная обеспеченность жизнедеятельности общества и государства; ресурсный потенциал и возможности его наращивания; целостность территории и единство экономического пространства; приемлемый уровень жизни всех категорий населения; экономическая самостоятельность и независимость; конкурентоспособность; устойчивость экономики; развитой оборонно-промышленный комплекс. Эти критерии, взятые в совокупности, характеризуют состояние национального хозяйства, обеспечивающее экономический суверенитет, увеличение экономической силы и повышение качества жизни народа. Если же учитывать факторы, виды и результаты экономической деятельности, следует говорить о финансо-
11 Дзлиев М.И., Урсул А.Д. Основы обеспечения безопасности России. - М.: Экономика, 2003. С. 14.
12 Экономическая и национальная безопасность: Учебник / Под ред. Л.П. Гончаренко. - М.: Экономика, 2008. С. 230.
вой, сырьевой, энергетической, технологической, продовольственной и других видах безопасности, каждый из которых, в свою очередь, может быть операцио-нализирован.
Безопасность от экономики. Ни одно общество существовать без экономики не может. Это трюизм. Парадокс, однако, в том, что в экономической сфере возможно возникновение деструктивных сил и факторов. Как говорится в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, состояние отечественной экономики (наряду с другими факторами) создает широкий спектр угроз национальной безопасности страны. Строительство финансовых пирамид, недобросовестная конкуренция, теневая экономика, коррупция, коммерциализация и криминализация хозяйственной и всей общественной жизни, снижение качества окружающей среды — отнюдь не исчерпывают список этих угроз.
Самостоятельной темой экономического измерения национальной безопасности является экономика безопасности как определенная система экономических отношений и совокупность экономических структур, обслуживающих функционирование различных систем безопасности. Она имеет сложную структуру, каждый элемент которой характеризуется определенным эффектом и затратами. Обеспечение национальной безопасности и всех ее отдельных видов требует финансовых и материальных вложений. Характерно, что в структуре государственного бюджета появляются статьи и «отдельные строки», призванные экономически обеспечить конкретные виды безопасности. Кроме того, организация и функционирование видовых систем национальной безопасности предполагают организацию собственной производственной и шире — хозяйственной деятельности в соответствующих сферах деятельности.
Социальное измерение13 национальной безопасности раскрывает характер и уровень социального развития общества, степень внутреннего единства составляющих его групп и слоев, его способность обеспечить человеку достойную жизнь в благоприятной среде существования, удовлетворение интересов личности и общества, сохранение и умножение нравственных и духовных ценностей. Здесь в поле зрения находятся содержательные характеристики социальной системы, в том числе социальная структура общества (демографическая, классовая, этнонациональная, конфессиональная, территориальная, профессиональная и др.), статус и самочувствие составляющих его групп, содержание и формы социальных связей, социальная инфраструктура, системы жизнеобеспечения, социальной защиты и социализации людей, уровень и качество жизни, в том числе оцениваемый по индексу развития человеческого потенциала, права и свободы человека, социальная активность и социальная ответственность граждан, интеллектуальный и нравственный потенциал общества и другие.
Именно в этом смысле в Концепции национальной безопасности говорится: интересы общества состоят в упрочении демократии, в создании правового,
13 В данном материале социальное рассматривается не в широком смысле слова как синоним общественного (в этом смысле национальная безопасность в целом и в любом ее аспекте - явление и категория социальные), а в узком смысле, как относящееся к сфере производства и воспроизводства непосредственной человеческой жизни и человека, являющегося по известной максиме продуктом и творцом всех общественных отношений.
социального государства, в достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России. В законе о безопасности сообщается еще лаконичнее: объектом безопасности является общество — его материальные и духовные ценности.
Американский исследователь С. Дойл отмечает, что государство находится в социальной безопасности, если оно имеет возможность «осуществлять меры по развитию социальной сферы, образования и экономики без внешнего воздействия, обеспечить своих граждан жильем, продовольствием, работой, защищать их гражданские права и личные свободы»14. По мнению другого американского ученого — Д. Фишера, социальная безопасность есть «возможность для государства свободно добиваться национального развития и прогресса, а также удовлетворения основных потребностей и прав человека»15.
Общество объективно заинтересовано в том, чтобы состояние и развитие социальной системы служило возвышению личности, утверждению социального партнерства, межнационального согласия и гражданского мира. «Именно это национальное богатство, — скажу словами В.В. Путина, — является базой для укрепления единства и суверенитета страны. Служит основой нашей повседневной жизни, фундаментом экономических и политических отношений»16.
Между тем в современной России многие показатели названных позиций существенно отклоняются от оптимальной модели. Целостность, стабильность и — простите вынужденную тавтологию — социальность17 социальной системы взламывают, негативно влияя на жизнь человека и общества, многие явления. К их числу относятся: физическое сокращение численности населения, деформация демографического состава общества; неконтролируемая миграция; социальная и имущественная поляризация населения и бедность его значительных слоев; безработица; кризис систем образования, здравоохранения, социальной защиты; преступность, наркомания, алкоголизм, проституция; деятельность экстремистских националистических, религиозных, сепаратистских и террористических движений, организаций и структур; гендерные проблемы; правовой нигилизм, отчуждение между властью и народом и т. д. Следует специально подчеркнуть, что все это — не «угрозы безопасности», т. е. возможность возникновения негативных явлений и процессов, причинения вреда, ущерба социуму, а фактические свидетельства его если не загнивания и умирания, то крайнего ослабления.
14 Дойл С. Гражданские космические системы. Их влияние на международную безопасность. - М.: ИНИОН, 1995. С. 5.
15 Фишер Д. Невоенные аспекты безопасности: системный доклад. - М.: ИНИОН, 1994. С. 14.
16 Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // «Парламентская газета», 2007, 27 апреля.
17 «Социальность - характеристика общественной жизни как воплощения совместной и потому проникнутой взаимосвязью, взаимозависимостью (а не состоящей из действий независимых друг от друга индивидов) жизнедеятельности людей, ее проявления, а также характеристика различных общественных феноменов, указывающая на их происхождение и функционирование на основе такой совместной жизнедеятельности и взаимозависимости индивидов друг с другом и их взаимосвязи с человеческим сообществом разных масштабов» (Социальная политика: Энциклопедия. - М.: Альфа-Пресс, 2006. С. 332).
Критический уровень социальной безопасности, нерешенность социальных проблем, оскорбительных для человеческого достоинства, являются фактором социальной дезинтеграции, негативно сказывающейся на всех других видах и направлениях национальной безопасности. Уместно напомнить, что угрозы и вызовы современной России имеют троякую основу: их источниками, наряду с природными и техногенными, являются и антропогенные или социальные факторы.
Так, в Концепции национальной безопасности говорится, что социальная дифференциация и социально-политическая поляризация российского общества, кризис системы социальной защиты населения находятся в числе факторов, несущих угрозу федеративному устройству и социально-экономическому укладу Российской Федерации, способствуют усилению напряженности во взаимоотношениях регионов и центра, создают широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны; углубление кризиса в социальной сфере может привести к утрате демократических завоеваний.
Социальное измерение национальной безопасности связано и с тем, что ее деятельностное обеспечение является — прежде всего и главным образом — результатом человеческой активности, формирующейся в определенной социальной среде, которую составляют живые, действующие люди. Как утверждает теория рационального выбора, структуры и группы никогда ничего не делают; в реальных ситуациях действуют только отдельные индивиды. Это относится к государству как гаранту благополучного национального развития. Это подтверждается тем, что государство привлекает граждан, общественные объединения и организации к оказанию содействия в решении проблем национальной безопасности. Это выражается, наконец, в том, что наряду с государственной существует общественная система национальной безопасности.
Роль негосударственных механизмов обеспечения безопасности определяется их способностью выполнять следующие функции: предупреждения о возникновении источников социальной опасности и назревании угроз; раннего предупреждения кризисных ситуаций, конфликтов, противоречий; защиты прав и свобод граждан, интересов гражданского общества; формирования общественного мнения и воздействия на него; общественного контроля за деятельностью органов власти и управления, за исполнением их решений; привлечения граждан к практической деятельности по обеспечению общественной безопасности, достижению общегражданского мира и согласия; борьбы с социальными и моральными пороками, коррупцией, служебной безответственностью и некомпетентностью чиновников; развития гражданского самосознания и др.
Региональное измерение национальной безопасности
Его необходимость обусловлена большими пространственными масштабами и достаточно сложным территориально-государственным устройством Российской Федерации. Составляющие Россию регионы (субъекты Федерации) заметно различаются между собой по многим и многим параметрам, что не может не влиять на состояние их безопасности и содержание политики по
ее обеспечению. Так, в рамках общей национальной безопасности всей страны во многом не совпадают частные проблемы безопасности регионов-доноров и регионов-реципиентов. Имеет свою специфику, например, ядерная и радиационная безопасность в Воронежской области, где функционирует атомная электростанция; Калужской области, в которой дислоцирована дивизия РВСН, и в области, свободной от ядерных объектов. Есть немало других позиций (природно-климатические условия, демографическая ситуация, трудовая занятость населения, межэтническая напряженность и т. д.), в силу которых политика безопасности, ее направления, приоритеты, механизмы обретают региональные особенности.
Для современной России характерен заметный рост экономической и политической самостоятельности отдельных территорий и административных единиц. К ним переходят различные функции, раньше безраздельно принадлежавшие центру. Этот процесс, означающий повышение роли регионов в жизни страны, развитии общества и государства и получивший название «регионализация», сказывается на всех сторонах всех областей государственного строительства, в том числе на системе и политике обеспечения национальной безопасности.
Правда, эта реальность еще не нашла должного отражения в отечественной теории и практике. Скажем, в Концепции национальной безопасности Российской Федерации регион не позиционируется как объект национальной безопасности, а его роль в формировании и реализации политики обеспечения национальной безопасности ограничена взаимодействием с федеральными органами исполнительной власти по вопросам исполнения законодательства Российской Федерации, решений Президента и Правительства в этой области, а также федеральных программ, планов и директив в области военной безопасности Российской Федерации. В подготовленной в Министерстве регионального развития Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации18 даже слово «безопасность» в соотнесении с регионом отсутствует. Да и сами регионы далеко не всегда позиционируют себя в координатах национальной безопасности — смотрите, например, стратегии развития Иркутской, Калининградской или Пензенской областей19. В специальном докладе Совета Федерации, где, как в нем говорится, обобщены результаты деятельности практически всех органов государственной власти субъектов Российской Федерации по законодательному обеспечению основных направлений государственной региональной политики, в результате чего появилась потребность подготовки самостоятельного комплексного документа о региональном законодательстве, — проблема безопасности также не рассматривается.
Принципиальное значение в контексте национальной безопасности имеют декларированные в Конституции исторически сложившееся государственное единство, единство системы государственной власти и экономического пространства. О стратегических рисках и угрозах России, таящихся в ее региональном многообразии, говорит наше недавнее прошлое, когда, по словам В. Путина,
18 http://www.i-stroy.ru/docu/chronicle/kontseptsiya_strategii_sotsialno_ekonomicheskogo/4914.html.
19 http://www.csr-nw.ru/content/projects/print.asp?ids=23&ida=1414; http://www.dpr.ru/journal/journal_29_12.htm.
Россия представляла собой «лоскутную» территорию. В большинстве субъектов Федерации действовали законы, противоречащие Конституции России. Статус отдельных территорий определялся как «суверенное государство, ассоциированное с Российской Федерацией». Подводилась база под территориальные претензии одних субъектов Российской Федерации к другим. Таких спорных территорий, по сути, у нас более двух тысяч. Если мы хоть когда-нибудь в будущем позволим себе втянуться в этот дележ, он будет бесконечным и разрушит
страну20.
Другой аспект этой проблемы связан с неравномерным развитием регионов. В настоящее время не могут не вызывать озабоченность существенные социальноэкономические различия между субъектами Российской Федерации. Сохранение дифференциации экономического и социального пространства России (а по ряду показателей она усиливается), увеличение дотационности региональных бюджетов, означающей перераспределение средств между благополучными и проблемными регионами, может повлечь за собой рост социальной напряженности, что, в свою очередь, ослабит национальную безопасность России.
Нельзя не видеть политического конфликта между действующими в регионах представителями федеральных структур и местной элитой, стремящейся не допустить какого-либо контроля над своей деятельностью. Такой дискурс выступает на сегодняшний день одной из наиболее опасных угроз экономической безопасности, поскольку ориентирован на блокирование институциональных реформ под видом обеспечения региональной самостоятельности. Федеральная власть неоднократно сталкивалась с подобными проявлениями и в результате непоследовательной политики достижения заявленных целей становилась заложником конформизма региональных элит21.
Косвенной иллюстрацией сложившегося положения может служить структура российского чиновничества. По данным Росстата за 2006 г., федеральные органы исполнительной власти на федеральном уровне насчитывали 33,1 тыс. человек, в то же время в их структуры на региональном уровне входило 616,1 тыс. человек, а органы государственной власти на уровне субъекта Федерации составляли 241,5 тыс. человек (еще 507,2 тыс. чиновников составляли органы местного самоуправления)22.
Видимо, в контексте национальной безопасности следует рассматривать нередкие тяжбы между регионами и Центром по поводу распределения полномочий, бюджетный федерализм, трения между регионами-донорами и реципиентами, межрегиональные территориальные споры, региональный сепаратизм.
В целом в системе национальной безопасности регион выступает как сфера, пространство реализации общей политики безопасности государства и объект его специальных усилий, как субъект обеспечения собственной безопасности и
20 О стратегии развития России до 2020 года: Выступление Владимира Путина на расширенном заседании Государственного совета // Россия 2020. Главные задачи развития страны. - М.: Европа, 2008.
21 Анисимов В.П. Политические механизмы обеспечения экономической безопасности на региональном уровне современной России. Автореферат дис. ... к. п. н. Ростов-на-Дону, 2007. С. 20.
22 «Комсомольская правда», 2009, 10 марта.
как участник (актор) общегосударственной политики обеспечения безопасности, а также, при определенных обстоятельствах, - как источник опасности для Российской Федерации.
Внешнесредовое измерение национальной безопасности
Внешней средой для национальной безопасности является зарубежный мир. В этом смысле, казалось бы, «внешняя среда» — вполне ясная величина. Однако в условиях нарастающей глобализации она во многом утрачивает свою определенность. «Стираются различия между внутренними и внешними средствами обеспечения национальных интересов и безопасности», — говорится в Концепции внешней политики Российской Федерации. В наш лексикон уверенно входит относительно новое понятие — «трансграничные угрозы». Размывание, а то и исчезновение границ для перемещения людей, вещей и капиталов придает новое содержание экономическому пространству. В соответствии с предложенной методологией можно выделить несколько направлений в связи между национальной безопасностью и внешней средой.
Во-первых, внешняя среда, которая характеризуется интенсивными, зачастую неблагоприятными и малопредсказуемыми изменениями, остается источником вызовов и угроз благополучию России. Ее безопасность зависит от: а) процессов, развертывающихся на планете (мировой финансовый кризис; усиление конкуренции за дефицитные ресурсы; завоевание иностранными фирмами внутреннего рынка России и вытеснение отечественной продукции с внешнего рынка; военно-политическое соперничество региональных держав; рост сепаратизма, этнонационального и религиозного экстремизма; локальные войны и вооруженные конфликты — если даже они развертываются вдали от российских границ — и т. д.); б) «стратегии односторонних действий некоторых государств, которая дестабилизирует международную обстановку, провоцирует напряженность и гонку вооружений, усугубляет межгосударственные противоречия, разжигает национальную и религиозную рознь, создает угрозу безопасности других государств, ведет к росту напряженности в межцивилизационных отношениях»; в) целенаправленных усилий по реализации «инерции политикопсихологической установки на «сдерживание» России» (закавыченные формулировки взяты из Концепции внешней политики РФ).
Во-вторых, в результате углубления целостности и взаимозависимости современного мира обеспечение национальной безопасности, которая всегда воспринималась как внутренняя основа государственного суверенитета, выходит за рамки национальной территории. Именно в интересах собственной безопасности Россия выступает за формирование такой архитектуры международных отношений, которая основывалась бы на признании международным сообществом принципов неделимости безопасности в современном мире и отражала бы его многоликость. Она всецело осознает свою ответственность за поддержание безопасности в мире как на глобальном, так и на региональном уровне и оказывает существенное влияние на формирование новой архитектуры международных отношений (встраивание в систему международного разделения труда, расширение и укрепление мер доверия, миротворческая деятельность и др.).
В качестве главных факторов влияния государств на международную политику, наряду с военной мощью, выдвигаются экономические, научно-технические, экологические, демографические и информационные.
В-третьих, никакое государство не в силах в одиночку бороться и справиться с терроризмом, наркоманией, СПИДом, распространением оружия массового уничтожения, организованной преступностью или загрязнением окружающей среды. В этом плане безопасность России обеспечивается как ее собственными усилиями, так и коллективными мерами, принимаемыми в соответствии с Уставом ООН на локальном, региональном, глобальном уровнях. Россия готова к совместным действиям со всеми другими заинтересованными государствами в целях решения общих задач. И только, говорится в Концепции внешней политики РФ, если партнеры не будут готовы к совместным действиям, Россия для защиты своих национальных интересов будет вынуждена действовать самостоятельно, но всегда на основе международного права.
В-четвертых, Россия не может существовать и развиваться изолированно от мира. Изоляционизм непродуктивен, но и безоглядное открытие всех рынков, принятие правил, которые устанавливают несколько мировых экономических центров, — это способ не взять от глобализации ее достижения, а отдать свои возможности. Включение в процессы глобализации имеет целью не служение абстрактным общечеловеческим целям и ценностям, а обеспечение на основе развертывания транснационального взаимодействия устойчивого безопасного развития мира и собственной страны в нем. В таком контексте надо признать, во-первых, верховенство внутренних целей над внешними и, во-вторых, неприемлемость для страны моделей глобализации, отводящих России так называемую догоняющую роль.
Анализ национальной безопасности и системы ее обеспечения не может остановиться лишь на рассмотрении их отдельных измерений. Безопасность — явление комплексное: потеря или ослабление безопасности в одном измерении ставит под вопрос безопасность во всех остальных. Например, если страна находится в состоянии кризиса, переживает падение производства, она не сможет ни содержать армию, отвечающую требованиям дня, ни противостоять сепаратистским устремлениям отдельных регионов, ни поддерживать на должном уровне систему здравоохранения и, следовательно, обеспечить военную, политическую, социальную безопасность. В то же время, ни на каком направлении безопасность не может быть достигнута, если ее обеспечение представляется в качестве изолированной, самодостаточной задачи. Так, в последнее время появилось немало работ, посвященных продовольственной безопасности. Однако во многих из них заметна слабость исходных теоретических позиций, которая проявляется прежде всего в отсутствии постановки вопроса о продовольственной безопасности как о сложном социально-экономическом явлении, находящемся под воздействием законов социального развития и безопасности; о подчиняющихся тем же законам взаимодействия процессах достижения продовольственной безопасности и обеспечения развития продовольственной сферы. Без выявления тех сил, которые движут процессами развития продовольственной сферы или, наоборот, препятствуют этому развитию, без установления и осмысления мотивов деятельности этих сил всякие попытки ис-
следовать проблематику продовольственной безопасности будут напоминать блуждание в лабиринте23.
Национальная безопасность обеспечивается осуществлением скоординированных мер политического, административного, экономического, правового, педагогического, охранного, оборонного и т. д. характера. При этом большое значение имеет согласование усилий не только органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления, но и их взаимодействие со структурами гражданского общества и бизнеса.
В современных условиях есть возможность и необходимость придать этому взаимодействию большую институционализацию. В постановочном плане хотелось бы обратить внимание на такие ее направления, как кодификация, принятие единого свода законов, регулирующего вопросы национальной безопасности; уточнение состава и структуры сил, средств и органов, обеспечивающих национальную безопасность; учреждение специализированного федерального государственного органа, в компетенцию которого входила бы проблематика обеспечения безопасности в стране; внедрение в практику обеспечения безопасности стратегического планирования; определение приоритетов безопасности, их иерархическое построение.
А.С. Панарин считал, что проблема России может быть позитивно решена только в том случае, если на место спорного понятия самобытности поставить понятие самоценности. Самоценность России, разъяснял он, в методологическом отношении означает, что ее историческую судьбу нельзя просто дедуцировать из неких «более общих» понятий, в том числе и таких, как «прогресс» и «демократия», а в аксиологическом отношении — что нет таких целей и ценностей, во имя которых можно пожертвовать Россией24. В контексте безопасности к этому следует добавить, что самобытность — не есть константа: она изменяется во времени — в том числе, в результате прогрессивного развития страны. Ориентация же на сохранение самобытности служит консервации идеалов и свойств, время которых уже прошло.
Большая институционализация политики национальной безопасности, в том числе в рассматриваемых измерениях, облегчит и ускорит заявленный Советом Безопасности переход к новой государственной политике в области национальной безопасности.
23 См.: Оболенцев И.А., Корнилов М.Я., Синюков М.И. Продовольственная безопасность России: еще один взгляд на проблему. - М.: РАГС, 2006. С. 14.
24 Панарин А.С. Философия политики. М., 1996. С. 106.
