Научная статья на тему 'Экономические реформы в Аргентине в 1990-е годы'

Экономические реформы в Аргентине в 1990-е годы Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
1461
236
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Мунгалов А. В.

Economic reforms in Argentina in 1990-th are considered. The main attention take to the Currency Board Arrangement. The lessons of Argentina's reforms are analyzed.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Экономические реформы в Аргентине в 1990-е годы»

Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2008. № 2. С. 98-107.

© А.В. Мунгалов, 2008 УДК 330.1

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ В АРГЕНТИНЕ В 1990-е ГОДЫ

А.В. Мунгалов

Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского

Economic reforms in Argentina in 1990-th are considered. The main attention take to the Currency Board Arrangement. The lessons of Argentina’s reforms are analyzed.

Политики и экономисты рассматривают 1980-е гг. как «потерянное десятилетие» для аргентинской экономики. Аргентина потеряла свое место среди развитых стран мира, которое она имела до Второй мировой войны. С 1981 по 1990 г. ВВП Аргентины сократился на 11 %, инвестиции - на 55 %, промышленное производство - на 19 %. В течение одного десятилетия экономика потеряла около 400 тыс. рабочих мест. Зависимость от иностранных заимствований и переоцененный валютный курс стали причиной массового бегства капитала и серьезного противодействия экономических агентов инфляционному налогообложению. Уровень бюджетного дефицита в 1984-1990 гг. составлял в среднем

3,1 % ВВП. Эмиссионное финансирование дефицита Центральным банком вело к хронической высокой инфляции с периодическими всплесками гиперинфляции (за тот же период среднегодовые показатели инфляции составляли 581 %). Бюджетный дисбаланс усугублялся отсутствием доступа к внешним источникам финансирования. Государство играло ключевую роль в процессе распределения ресурсов. В руках низкоэффективных государственных монополий находились железнодорожный транспорт, электроэнергетическая и нефтегазовая промышленность, телефонная связь. По имеющимся оценкам, для покрытия операционного дефицита этих отраслей и осуществления инвестиций государство в конце 1980-х гг. должно было ежегодно выдавать субсидий на 8 млрд дол. Экспортно-импортные операции жестко регулировались государством, и размеры внешней торговли были незначительны. В 1987 г. доля аргентинского экспорта в общем объеме мировой торговли составляла всего 0,27 %. Ограничения в отношении иностранных инвестиций и операций на валютном рынке, по существу, блокировали приток капитала из-за рубежа.

Экономическая политика отвечала интересам прежде всего властных политических группировок. Рабочие, объединенные в профсоюзы, добились высокой заработной платы, гарантированной занятости, жестких правил найма и увольнения. Промышленность и финансовый

сектор были защищены протекционистскими мерами от иностранной конкуренции, используя налоговые освобождения, государственные субсидии и высокие закупочные цены, установленные для государственных предприятий. Местные администрации получали беспроцентные или льготные кредиты от региональных банков, которые переучитывали свои требования у Центрального банка. Слабая система сбора налогов и действие эффекта Танци-Оливера сокращали реальные налоговые поступления как на региональном, так и на федеральном уровне. Доходы провинций в большей степени страдали от инфляции, поскольку налоги были номинированы в национальной валюте и собирались с более длительным временным лагом по сравнению с валютными налогами, которые целиком получало федеральное правительство.

Предлагавшиеся в течение 1980-х гг. программы стабилизации экономики не затрагивали фундаментальных причин макроэкономического дисбаланса. Они были нацелены главным образом на перераспределение сокращавшегося национального дохода среди различных властных группировок, постоянно увеличивавших свои запросы. В 1985 г. президент Альфосин ввел в действие план «Аустрал», который основывался на проведении девальвации, сокращении тарифов и частичной деиндексации заработной платы. На начальном его этапе произошло сокращение бюджетного дефицита и инфляции, однако после падения реальной заработной платы политическая поддержка плана ослабела. В 1987 г. партия радикалов потеряла контроль в палате представителей и проиграла губернаторские выборы в большинстве провинций. Основным претендентом на пост президента стал представитель оппозиционной партии Карлос Менем. Не имея поддержки от традиционной партийной структуры, Менем выступал с популистскими лозунгами, ратуя за перераспределение доходов в пользу малообеспеченных слоев населения и введение моратория на выплаты по внешнему долгу. В 1988 г. Альфосин предложил новый план, известный как план «Весна» (Spring Plan), который достаточно быстро провалился. На ва-

лютном рынке возобновились спекуляции, в преддверии выборов произошло очередное падение реальной заработной платы, за одну неделю инфляция составила 17 %, и уже нельзя было избежать банковского кризиса. Действующее правительство являлось фактическим банкротом из-за своей неспособности собирать налоги. В

1989 г. ВВП упал на 7 % и инфляция превысила 5000 %.

Острый экономический кризис, переживавшийся Аргентиной на протяжении всех 1980-х гг., привел к смене власти в стране и вынудил вновь избранного президента К. Менема начать радикальные экономические реформы. Основные направления реформ предполагали:

- макроэкономическую стабилизацию;

- налоговую реформу;

- учреждение Валютного совета (Currency Board);

- законодательное обеспечение независимости Центрального банка;

- реформу системы межбюджетных отношений;

- проведение широкомасштабной приватизации;

- реформу системы государственного управления и налогового администрирования;

- либерализацию режима в сфере иностранных инвестиций и счетов капитала;

- дерегулирование рынков и открытие экономики;

- создание MERCOSUR (общего рынка 4-х стран Латинской Америки);

- реформу системы социального обеспечения.

Реформы позволили решить ряд насущных экономических и социальных проблем, определить роль государства в развитии экономики, провести либерализацию торговой и инвестиционной политики. Вместе с тем опыт Аргентины позволяет сделать ряд важных выводов:

1) план Менема, предполагавший радикальные реформы, в определенном смысле был шагом отчаяния, предпринятым в условиях тяжелейшего кризиса и гиперинфляции, растущего внешнего долга;

2) план Менема содержал в основном традиционные для переходного периода меры. Основное отличие Аргентины от большинства переходных стран состояло в использовании Валютного совета в целях стабилизации экономической ситуации и подавления инфляции;

3) в странах с развивающейся экономикой, к числу которых относится Россия, реформы не являются панацеей от новых кризисов, что доказывают экономические события в Аргентине в 1995 и 1999 г.;

4) экономическая политика, несмотря на использование ряда общих реформаторских принципов, должна учитывать специфику страны. Для Аргентины наиболее наглядным примером является функционирование Валютного совета, создание которого в России натолкнулось бы на значительные препятствия.

После победы Менема партия, которую он представлял, получила большинство в обеих палатах конгресса, что облегчало принятие законодательных решений, предлагаемых правительством. Восстановление аргентинской экономики связывают с реформами, проводившимися в стране за время правления Менема с

1989 по 1999 г. Целью экономической политики в этот период являлось создание предпосылок для экономического роста, подавление инфляции, стабилизация курса национальной валюты, снижение бюджетного дефицита на региональном и федеральном уровнях, создание устойчивой системы социального обеспечения, привлечение иностранных инвестиций. Характер реформ и приоритетность направлений политики правительства менялись в зависимости от экономической ситуации в стране, которая определяла скорость проведения преобразований. Основные преобразования были осуществлены в период с 1989 по 1994 г. и включали 3 этапа проведения реформ.

На первом этапе (1989-1990 гг.) были приняты основные законы о приватизации государственной собственности и дерегулировании товарных рынков, проведена либерализация валютного рынка, начато преобразование налоговой системы и либерализация режима иностранных инвестиций. Первый этап заложил основы для привлечения в страну иностранных вложений и возврата ранее бежавшего капитала. Улучшение внешнеэкономической ситуации отразили показатели платежного баланса, который по итогам

1990 г. был сведен практически с нулевым дефицитом, по сравнению с дефицитом в 9,5 млрд дол. в 1989 г.

Второй этап (1991 г.) ознаменовал начало решительных преобразований экономики Аргентины, которые привели к достижению макроэкономической стабильности, восстановлению доверия инвесторов и экономическому подъему. На данном этапе было принято ключевое решение для всей стабилизационной программы -введен Валютный совет, что определило характер дальнейшей политики государства. Значительное улучшение состояния государственных финансов было достигнуто после реформирования налоговой администрации. По итогам 1991 г. впервые за много лет был отмечен существен-

ный рост ВВП (10 %), произошла стабилизация валютного курса и инфляционных ожиданий, бюджетные доходы возросли на 3,5 % ВВП, при этом основное улучшение было отмечено в области сбора социальных налогов и налогов, разделявшихся между федеральным и региональными правительствами. Приватизация, доверие инвесторов к новой политике правительства и достаточно высокие в долларовом выражении процентные ставки выразились в притоке иностранного капитала, который превысил 3 млрд дол. Создание общего рынка MERCOSUR (включает Аргентину, Бразилию, Парагвай и Уругвай) определило направление развития внешнеторговых отношений и способствовало стремительному развитию торговли с Бразилией. Правительство приступило к реформе системы государственного администрирования и урегулированию отношений между федеральным центром и регионами.

На третьем этапе (1992-1994 гг.) в условиях мощного экономического подъема дальнейшее развитие получила реформа бюджетной системы, завершилась либерализация режима в отношении иностранных инвестиций и начались преобразования в социальной сфере. В этот период инфляция постепенно снизилась до миро-

вого уровня, экономический рост составил в среднем 8,4 % в год, бюджет исполнялся без дефицита. Повышение реального валютного курса привело к росту ВВП на душу населения с 4500 дол. в 1990 г. до 8250 дол. в 1994 г. (по текущему курсу). Возросло доверие населения к экономике и произошел массовый возврат капиталов, ушедших из Аргентины за границу в конце 1970-х гг. Однако экономическое оживление имело негативные стороны: уровень внутренних сбережений снизился с 21,1 % в 1990 г. до до

18.2 % в 1993-1994 гг. Укрепление национальной валюты при фиксированном курсе привело к ухудшению торгового баланса и росту зависимости экономики от притока иностранного капитала. Если в 1989 г. положительное внешнеторговое сальдо составляло 4,5 млрд дол., то уже в 1994 г. дефицит торгового баланса достиг

4,1 млрд дол. Эти тенденции предопределили стремительный рост внешних заимствований с

65.2 до 82,3 млрд дол. за тот же период, однако относительное бремя обслуживания внешнего долга не возросло. Снижение численности государственных служащих и приватизация привели к двукратному росту безработицы по сравнению с показателями 1991 г. (см. таблицу).

Основные показатели развития экономики Аргентины в 1990-е гг.

Показатели 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Валютный курс, за 1 $ 0,559 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Инфляция, индекс потребительских цен 2 314 172 24,6 10,6 4,3 3,3 0,2 0,5 0,9 0,7

Динамика ВВП, % 0,1 10,5 10,3 6,3 8,5 -4,6 4,3 8,6 4,2 -2,3

Индекс промышленного производства, % (1990=100) 100,0 109,6 122,8 127,1 132,6 123,4 130,5 141,5 143,3 136,4

Уровень безработицы, % 6,3 6,0 7,0 9,3 12,2 16,6 17,4 13,7 12,8 15,0

Государственный долг, % ВВП 38,0 29,6 26,3 26,2 24,4 29,7 31,9 29,0 29,3 31,2

Внешний долг, млрд дол. 71,2 75,7 86,4 98,6 106,9 120,8 132,9 143,5

Внешний долг, % ВВП - - 31,1 29,4 30,7 35,3 36,0 37,3 38,9 41,0

Консолидированные правительственные расходы, % ВВП 31,0 29,4 29,0 28,7 28,2 28,6 27,0 26,5 25,7 -

Дефицит бюджета, % ВВП -0,3 -0,5 0,6 1,1 -0,1 -0,5 -1,9 -1,4 -1,2 -2,6

Торговый баланс, млн дол. 8 628 4 419 -1 396 -2 363 -4 139 2 358 1 761 -2 287 -4 960 -2 210

Счет текущих операций, % ВВП - -0,3 -2,4 -2,9 -3,3 -0,9 -1,4 -3,2 -3,5 -4,2

Прямые инвестиции, млн дол. 1 836 2 439 4 013 2 515 3 117 4 783 5 090 6 645 7 200 7 000

Первые шаги нового правительства. Предложения правительства президента Ме-нема, официально приступившего к выполнению своих обязанностей 8 июля 1989 г., первоначально включали следующий набор мер:

повышение налога на бензин, сокращение налоговых уступок для экспорта и координацию налогов между различными уровнями государственной власти;

отмену большинства ограничений на рост цен в частном секторе и заключение правительством соглашения с ведущими компаниями о темпах роста цен и заработной платы;

девальвацию национальной валюты на 85 % до уровня, который считался достаточным для его фиксации в качестве номинального якоря;

обнародование среднесрочной стратегии развития, в основе которой лежали реформирование налоговой системы и системы государственного налогового регулирования, реформа торговых отношений, сокращение занятости в государственном секторе и проведение приватизации.

Задержка с проведением налоговой реформы и эмиссионное финансирование системы социального обеспечения и банков провинций (для поддержки местных администраций) стали катализатором новой волны экономического кризиса в конце 1989 г. Пытаясь бороться с давлением на валютный курс в декабре 1989 г., власти сняли все валютные ограничения и перешли к системе свободного обмена валют, когда курс определялся спросом и предложением. После 4-кратной девальвации, набега вкладчиков на коммерческие банки и 40%-го роста цен 1 января

1990 г. власти объявили о принудительной конвертации правительственных облигаций и долгосрочных депозитов в национальной валюте в долгосрочные правительственные облигации, номинированные в долларах США (БОКЕХ 89). Несмотря на столь решительные действия, за последующие 2 месяца валюта девальвировалась еще в 2,5 раза и инфляция достигла 70 % в месяц. Рост цен в период с марта 1989 г. по март

1990 г. составил 20,260 %.

Обострение экономической ситуации вынудило правительство пойти на повышение цен на продукцию государственных предприятий, замораживание размера заработной платы госслужащих и налоговые реформы, включавшие: приостановку действия или отмену различных налоговых субсидий и освобождений;

повышение ставки налога на чистую стоимость корпораций;

введение нового налога на финансовые активы;

повышение ставки налога на добавленную стоимость и расширение базы его исчисления с включением большинства услуг;

отмену ряда временных налогов, имевших скорее разрушительный эффект.

К концу 1990 г. стало очевидно, что первоначальная программа мер нового правительства провалилась. Власти не удержали валютный курс от падения и не смогли предотвратить банковский кризис. При чрезвычайно высоких процентных ставках правительство не могло непрерывно рефинансировать свой долг и было вынуждено увеличивать бюджетный дефицит за счет эмиссионной накачки. Негативную роль сыграла несбалансированность системы социального обеспечения и ухудшение финансового состояния региональных банков, которые заставили правительство вновь прибегнуть к денежной эмиссии.

В январе 1991 г. Менем назначил министром экономики Доминго Кавальо, который немедленно предпринял ряд радикальных мер по выходу из кризиса. В стране был введен плавающий валютный курс, определявшийся рыночными условиями. Следующим шагом стало введение валютного коридора, проведение денежной эмиссии для выкупа иностранной валюты и принудительная конвертация внутреннего государственного долга в 10-летние долларовые облигации. Они способствовали сокращению первоочередных правительственных обязательств по обслуживанию долга и объема долга в реальном выражении. В то же время они подорвали доверие к правительству на финансовых рынках, практически заморозив доступ к получению новых кредитов.

Гиперинфляция помогла подтолкнуть население к мысли, что невозможно будет достичь экономического роста и стабильности в условиях сверхрегулируемой закрытой экономики и государственной политики, основанной на бюджетом дефиците. Люди оказались готовы к введению жестких политических мер, а Менем и Кавалло смогли получить поддержку на политическом уровне для проведения радикальных реформ. Учреждение Валютного совета. Важнейшее значение в политике реформ Менема имел план ковертируемости национальной валюты, принятый конгрессом в марте

1991 г. В соответствии с ним в Аргентине был введен режим валютного управления.

Режим валютного управления (Currency Board Arrangement) является особым типом денежно-кредитной политики, которая базируется на жестких правилах и предусматривает добровольный отказ от активного монетарного воздействия на экономику. В Аргентине, в отличие

от ряда других стран, роль Валютного совета (далее - ВС) играл Центральный банк, обычные функции которого были ограничены. Основным отличием ВС от политики фиксированного курса является законодательное закрепление ограничений на изменения установленного курса и проведение денежной эмиссии.

Закон о конвертируемости гарантировал возможность свободного обмена национальной валюты в доллары США по верхней границе установленного валютного коридора. Денежная база должна была полностью обеспечиваться международными резервами и запрещалась любая индексация цен, долга или оценочной стоимости в национальной валюте. Выбор доллара США в качестве резервной валюты в Аргентине был обусловлен высоким уровнем долларизации экономики. В состав резервных активов, помимо золота и иностранной валюты, были включены государственные ценные бумаги, номинированные в долларах США. Для сохранения доверия к ВС был введен лимит на долю государственных ценных бумаг в резервах на уровне 33 %. Доля госбумаг в портфеле Центрального банка не могла увеличиваться более, чем на 10 % в год. В дальнейшем возможность покрытия государственными бумагами была ограничена 20 % резервного фонда, за исключением случаев «особой необходимости». Требование большинства голосов для внесения поправок в закон делало вероятность его изменения достаточно малой, особенно в условиях федеральной президентской системы.

Основными целями учреждения ВС в Аргентине являлись:

- стабилизация курса национальной валюты и возвращение доверия к ней со стороны населения. ВС планировалось использовать в качестве основного орудия борьбы с долларизацией экономики;

- подавление или предотвращение инфляции. Ограничение возможности необеспеченной эмиссии как одного из основных катализаторов роста цен должно было привести к снижению инфляции при условии проведения дальнейших рыночных преобразований;

- реформирование структуры государственных органов регулирования. В кризисные годы политика государства, в частности Центрального банка, полностью себя дискредитировала;

- облегчение либерализации торговли и внутреннего финансового рынка. ВС формально упрощал процесс открытия и интернационализации экономики.

Согласно закону конгресс получил полномочия по девальвации национальной валюты,

которые ранее находились у Министерства экономики. Центральный банк прекратил переучетные операции и другие операции на открытом рынке, за исключением краткосрочных операций СВОП для сглаживания внутримесячных колебаний в денежном спросе. Одновременно было объявлено о снижении на 6 процентных пунктов требований резервирования по депозитам до востребования.

Учреждение ВС потребовало строгой координации фискальной и денежной политики. Жесткая бюджетная дисциплина на практике означала свертывание государственных социальных программ, ведя к росту безработицы при отсутствии социальной защиты населения (см. таблицу). Отсутствие индексации бюджетных расходов после учреждения ВС привело к сокращению реальных доходов госслужащих и пенсионеров. Реформа системы социального обеспечения в условиях подъема на финансовых рынках позволила снять часть социальной нагрузки с государства. К концу 1997 г. частные пенсионные фонды управляли активами на сумму 8,8 млрд дол. Среднегодовая доходность их операций составляла 19,6 %, привлекая в накопительную систему новых вкладчиков.

Независимость Центрального банка.

В 1992 г. в пересмотренном уставе Центрального банка была закреплена его независимость от других органов государственной власти. Члены совета директоров Центрального банка стали назначаться на фиксированный срок и утверждаться конгрессом. Основная задача Центрального банка состояла в сохранении установленного валютного курса. Банк не имел права приобретать любые новые активы в национальной валюте, что не позволяло местным администрациям получать его кредиты через региональные банки. Тем самым был перекрыт их доступ к сеньоражу и доходам от инфляционного налога. Новый устав запретил Центральному банку гарантировать банковские депозиты, что также оказало серьезное воздействие на региональные банки и бюджеты местных администраций. Ухудшения состояния региональных бюджетов не произошло из-за резкого роста налоговых поступлений в результате постинфляцион-ного бума.

Приватизация.

Новый импульс развитию государственного и частного сектора дали изменения в законе о государстве. В соответствии с законом правительство получило право управлять национальными активами государства, обеспечивая свободную конкуренцию, регулирование монополий и осуществление инвестиций в социальную ин-

фраструктуру, не соответствующую целям приватизации. Все социальные и другие местные виды услуг были переданы в ведение региональных администраций. Закон предусматривал 7-летний план приватизации, в результате которого должно было быть продано и передано на условиях концессии более 200 государственных предприятий. К числу инструментов проведения реформы государственной системы относились полная или частичная приватизация, концессия, передача федерального имущества провинциям или муниципалитетам, программа разделения прав собственности с рабочим коллективом и предоставление лицензий. Альтернативными процедурами, перечисленными в законе, являлись продажа активов, долей участия и лизинг. Закон позволял также проводить передачу активов с оказанием помощи, списание обязательств, дисконтирование цен и капитализацию кредитов.

Программа приватизации, реализация которой началась в 1990 г. с продажи двух государственных предприятий - телефонной компании ЕКТЕЬ и государственной аэрокомпании Аего-1теа8 А^епйпа8, с 1990 по 1997 гг. принесла государству доход в 21 млрд дол., включая 10,7 млрд дол. в виде денежных средств, 3,5 млрд дол. в виде долговых обязательств (по рыночному курсу) и 6,8 млрд дол. в виде погашаемых облигаций. В 1999 г., уже по завершении основной части программы приватизации, доходы от приватизационных сделок превысили 2,6 млрд дол. Основная часть прибыли была получена за счет приватизации нефтяных и нефтеперерабатывающих компаний, газовых и электрических монополий, системы телекоммуникаций и воздушного транспорта. За указанный период было приватизировано 104 компании, 128 переданы в частную собственность на условиях концессии (из них - 86 нефтяных месторождений), 9 - на условиях ассоциативного участия, в 5 компаниях была проведена продажа акций на рынке.

Реформа системы межбюджетных отношений.

В 1991 г. федеральное правительство провело реструктуризацию взаимной задолженности с региональными администрациями. Каждая сторона имела просроченные требования к другой. Местные администрации были в дефолте по долгосрочным кредитам федерального правительства. В свою очередь, федеральное правительство находилось в дефолте по текущим платежам местным администрациям. Точный размер взаимных обязательств являлся предметом переговоров, поскольку гиперинфляция 1989 г. обесценила их значение в реальном выражении. В результате переговоров федеральное правитель-

ство осталось чистым дебитором и долг провинций федеральному правительству оказался равным нулю. Такой результат оказался выгодным не только для провинций, но и для федерального правительства, поскольку теперь США не могли объявить дефолт по долгам, а через предоставление трансфертов центр мог оказывать давление на регионы в случае необходимости реагирования на недопоступление налогов.

Используя преимущество быстрого и для многих неожиданного роста налоговых доходов региональных администраций, федеральное правительство в 1992-94 гг. согласовало ряд бюджетных соглашений. В соответствии с Pacto Fiscal I, принятым в августе 1992 г., провинции согласились на выделение 15 % от общей суммы определенных налогов для финансирования реформы системы социального обеспечения на переходном этапе. Со своей стороны федеральное правительство гарантировало ежегодное финансирование на уровне 8,7 млрд дол. Для того чтобы гарантировать выполнение условий соглашения, федеральное правительство держало пари, что доходы будут расти и трансферты превысят гарантированные суммы. В течение последующих трех лет федеральное правительство выигрывало пари, а в 1995 г. и начале 1996 г. оно было вынуждено выплатить определенные суммы компенсации региональным администрациям за проигрыш.

Результатом Pacto Fiscal I стала передача региональным администрациям федеральных программ здравоохранения и начального обучения, которые обеспечивали рабочими местами 284 тыс. государственных служащих. В обмен федеральное правительство гарантировало платежи, равные понесенным затратам каждой провинции в 1992 г. Данные платежи финансировались за счет доли провинций в разделяемых налогах, что позволило федеральному правительству избавиться от значительной части своих расходов без увеличения трансфертов региональным администрациям.

В августе 1993 г. между федеральным и местными правительствами был согласован Pacto Fiscal II, в соответствии с которым реформировались региональные пенсионные фонды. До реформы каждая провинция обладала собственным пенсионным фондом для своих служащих, в которых пенсионные выплаты финансировались за счет текущих поступлений, состоящих из социальных налогов на доходы и субсидий казначейства. Актуарные расчеты доказывали финансовую несостоятельность большинства региональных пенсионных схем. Министерство экономики опасалось, что в результате

банкротства этих схем основная часть убытков ляжет на плечи федерального правительства. В соответствии с соглашением федеральное правительство согласилось принять на себя обязательства по обслуживанию пенсионной системы любой провинции, которая примет соответствующий закон. Необходимо отметить, что провинции неохотно шли на такие соглашения, поскольку при их реализации могли сокращаться доходы занятых служащих.

Реформа системы государственного управления и налогового администрирования.

В середине 1991 г. налоговый офис (001) получил полномочия закрывать компании, не соответствующие налоговому законодательству. Был принят также закон, согласно которому заключение аудита, выявившего несоответствие политики компании налоговому законодательству, давало основания предполагать подобное несоответствие в предыдущие годы, если компания не докажет противного. Б01 стал ежемесячно публиковать статистику платежей крупнейших налогоплательщиков. Была принята программа мониторинга крупнейших налогоплательщиков (первоначально она включала 1000 налогоплательщиков, позднее их количество было увеличено до 2200), и расширена система мониторинга средних и мелких налогоплательщиков. Это позволило контролировать 85 % внутренних налоговых поступлений. Аналогичные меры были приняты в системе социального обеспечения, улучшение финансирования которой было достигнуто за счет перераспределения ряда старых и введения новых социальных налогов.

В ноябре 1990 г. была принята трехлетняя программа сокращения численности служащих государственной администрации на 122 тыс. мест (20 %). Существенный прогресс в сокращении численности государственных служащих был достигнут в 1991 г., когда за год число служащих центральной администрации и других правительственных агентств снизилось на 78 тыс. человек, или почти на 1/4 по сравнению с началом года. При увольнении правительство выплачивало выходное пособие и оплачивало вместо работодателей налоги по социальному страхованию за рабочих с низким уровнем дохода в течение 1 года с момента увольнения, что создавало определенные стимулы для найма бывших государственных служащих частными компаниями.

Либерализация режима иностранных инвестиций и счетов капитала.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Либерализации политики в отношении иностранных инвестиций началась в 1989 г., когда иностранным инвесторам были предоставлены равные права и обязательства по сравнению с

национальными инвесторами. В соответствии с законодательством исключалась любая дискриминация как в отношениях иностранных и национальных инвесторов, так и между различными группами иностранных инвесторов.

Принятый в 1993 г. закон об иностранных инвестициях наряду с Конституцией Аргентины завершил создание правовой базы для привлечения иностранного капитала. В соответствии с Конституцией, право собственности является неприкосновенным и может быть нарушено лишь по решению суда. Конституция гарантировала иностранцам право на труд и ведение бизнеса, право покупать, продавать и владеть имуществом. В свою очередь, закон об иностранных инвестициях обеспечил:

свободный перевод прибыли от инвестиций за границу;

доступ ко всем секторам экономики; возможность свободной репатриации инвестиций в любое время, без предварительного уведомления;

доступ к кредитам в местной валюте на тех же условиях, что и для местных компаний;

одинаковый порядок налогообложения иностранных и национальных инвесторов;

отсутствие необходимости предварительного уведомления при осуществлении инвестиций; свободный доступ на валютный рынок.

Не менее важный вклад в повышение привлекательности вложений в аргентинские активы для иностранных инвесторов внесла либерализация валютных операций и движение капитала. Ее результатом явилось полное снятие ограничений по капитальным операциям. Частные лица и компании-резиденты получили возможность владеть активами, осуществлять операции, собирать доход, вести текущие счета и все виды депозитов в иностранной валюте.

Дерегулирование рынков и открытие экономики.

С принятия в 1989 г. закона об экономическом развитии начался переход Аргентины к свободным рыночным отношениям. Закон отменил режим директивного стимулирования промышленности и добывающих отраслей и положил начало широкомасштабной программе преобразований, которая затрагивала рынки капитала, внутренний рынок товаров и услуг, деятельность государственных компаний. Последовавшее дерегулирование рынка заключалось в отмене правил, которые ограничивали свободную конкуренцию и затрудняли развитие рынка. Основные меры касались снятия ограничений на процентные ставки, уровень цен и заработной платы, комиссию фондовых брокеров.

Параллельно шел процесс отмены ограничений на экспорт и импорт товаров и услуг и сокращение таможенных пошлин. В области внешней торговли было снято более 100 количественных ограничений, требований предварительного уведомления, получения разрешений и иных предварительных процедур для осуществления экспортных операций. Данные меры полностью дерегулировали предложение на рынке экспортных товаров. Оставшиеся ограничения касались вооружения, радиационных материалов, экспорта животных и растений, которые охранялись в соответствии с международными соглашениями. Также были отменены все количественные ограничения на импорт, за исключением импорта товаров, связанных с автомобильной промышленностью, для которого применялся специальный режим регулирования, и импорта медицинских товаров, требовавших предварительной проверки.

Создание MERCOSUR.

В марте 1991 г. президенты и министры иностранных дел Аргентины, Бразилии, Парагвая и Уругвая подписали соглашение в г. Асунь-сьоне, образовав общий рынок MERCOSUR. Целями создания общего рынка являлись формирование предсказуемой торговой политики, повышение уровня национальной конкурентоспособности на внешнем рынке, экономия расходов, развитие межрегиональных стратегий производства, привлечение прямых иностранных инвестиций. Создание общего рынка предполагало торговую либерализацию, общие внешние тарифы, обеспечение свободы перемещения капитала и частных лиц, координацию макроэкономической политики и принятие соглашений по отдельным отраслям промышленности. В период с 1991 по 1994 г. между участниками MERCOSUR была достигнута полная либерализация торговых тарифов. Официальное открытие общего рынка состоялось 1 января 1995 г. на основе принятия соглашения о единых внешних тарифах и ряда мер общей торговой политики в отношении нетарифных барьеров, таможенного регулирования и межграничного контроля за движением товаров. Снижение средних ставок импортных тарифов до 10 % позволило Аргентине выйти на мировой рынок и отказаться от политики протекционизма, господствовавшей в предыдущие десятилетия.

Объем внешнеторговых операций с 1990 по 1997 г. возрос с 16,4 до 56,6 млрд дол., или на 244,5 %. Экспорт вырос на 112 %, а рост импорта составил 773 % - с 3,7 до 28,6 млрд дол. Столь значительный успех в развитии внешней торговли являлся прямым следствием кардиналь-

но изменившейся политики государства. Впервые за последние 50 лет Аргентине удалось пройти семилетний цикл без девальвации национальной валюты, которая ранее использовалась, в частности, для увеличения экспорта и сокращения импорта. Аргентина смогла в полной мере воспользоваться ростом цен на международных товарных рынках сельскохозяйственной продукции (пшеница, кукуруза, соя, подсолнечник, растительное масло). Важным изменением на региональном уровне стал тот факт, что практически у всех провинций наблюдалось увеличение экспортной активности, которая ранее была сконцентрирована в трех ведущих провинциях (Буэнос Айрес, Кордоба и Санта Фе). После создания MERCOSUR основным торговым партнером Аргентины стала Бразилия, на которую в 1997 г. приходилось 31 % аргентинского экспорта и 23 % импорта по сравнению с 12 и 18 % соответственно в 1990 г.

Реформа системы социального обеспечения.

Критическое состояние государственной распределительной пенсионной системы заставило правительство приступить к ее реформированию. Принятый в октябре 1993 г. закон создал Интегрированную систему пенсионных выплат (SIJP), которая вступила в действие в июле 1994 г. Новая пенсионная система состояла из двух уровней: государственной распредели-

тельной системы социального страхования и частных накопительных пенсионных фондов. В период перехода к новой системе все вкладчики получили возможность выбора между двумя уровнями, имея возможность в любой момент перейти из государственного уровня в частный. Возможность обратного перехода была доступна лишь в течение 2 лет с момента начала действия новой пенсионной системы. Участие в новой системе было обязательным для всех занятых старше 18 лет с отдельными исключениями, которые затрагивали военных, полицию, силы безопасности, самозанятых профессоров университетов и служащих местных администраций, не участвовавших в новой системе. Распределительный компонент системы финансировался за счет личных взносов вкладчиков, взносов работодателей, ряда налогов и других видов ресурсов, ежегодно утверждаемых конгрессом в законе о бюджете. Накопительный компонент финансировался за счет обязательных и добровольных взносов вкладчиков.

Основные уроки аргентинского опыта.

Программа реформ в Аргентине была ограничена по времени и нацелена на решение специфических проблем национальной экономики. Опыт 1995 и 1999 г. показал, что проведенные в

стране реформы и ВС не гарантировали Аргентину от воздействия финансовых кризисов и ухудшения экономической ситуации в стране. Слабости экономической ситуации вызвали недовольство значительной части населения, что предопределило поражение правительственного кандидата-сторонника Менема на президентских выборах в октябре 1999 г.

Кризис 1995 г.

Первая проверка реформ на прочность состоялась в 1995 г., когда Аргентина попала под воздействие финансового кризиса в Мексике («текиловый кризис»). Аргентинская экономика оказалась особенно уязвимой к воздействию кризиса из-за высокой зависимости от притока иностранного капитала, негибкости установленного валютного режима и слабостей финансовой системы. В 1995 г. ВВП сократился на 4 % в реальных ценах, а доходы региональных администраций - на 8 %. В условиях ограниченного доступа к международным финансовым рынкам в 1995 г. для достижения профицита бюджета правительство было вынуждено принимать жесткие налоговые меры. На 3 % была увеличена ставка НДС (до 21 %), повышены импортные пошлины, расширена база налогообложения, проведена реформа налогообложения собственности и отчислений на социальное страхование. Государственные расходы, особенно те, которые требовали немедленных выплат, были сокращены до минимально возможного уровня. Следствием кризиса стал набег вкладчиков на большинство региональных банков, когда за 6 недель вкладчики изъяли около 20 % всех депозитов. Ввиду ограниченных возможностей Центрального банка по исполнению функций кредитора в последней инстанции провинции были вынуждены использовать собственные средства для поддержания региональных банков и их рекапитализации. При поддержке Всемирного банка и Межамериканского банка развития федеральное правительство рефинансировало обязательства региональных банков перед местными администрациями на условиях последующей приватизации банков. В то же время среди участников рынка постоянно возникали опасения об отмене режима ВС или возможном нарушении правительством и Центральным банком условия обеспечения денежной эмиссии валютными резервами.

Быстрое восстановление показателей экономического роста в 1996 г. подтвердило эффективность проводившейся государственной политики. За период подъема экономика смогла набрать необходимый запас прочности. В период кризиса не произошло сокращения притока

прямых иностранных инвестиций. Властям удалось предотвратить развитие системного банковского кризиса. Существенный прогресс был достигнут в области регулирования банковской системы. Принятые меры включали ужесточение требований к достаточности собственного капитала, рационализацию требований резервирования и поддержания ликвидности, повышение транспарентности финансовых институтов через введение требования публикации месячных балансов и периодического получения рейтингов уполномоченных рейтинговых агентств. Доверие к финансовой системе было усилено за счет закрытия ряда недокапитализированных частных финансовых институтов, приватизации 2/3 государственных региональных банков и повышения роли крупных иностранных банков на рынке финансовых услуг. Доля иностранных банков на рынке кредитования превысила долю местных банков. В рамках банковской системы была введена схема страхования депозитов, финансировавшаяся за счет отчислений коммерческих банков.

Кризис 1999 г.

Особенно сильное давление на аргентинскую экономику оказал мировой финансовый кризис 1997-1999 гг., который показал ее уязвимость и сильную зависимость от внешних источников финансирования. Темпы роста ВВП упали, и, по имеющимся оценкам, в 1999 г. вообще произошло сокращение ВВП. Падение промышленного производства в 1999 г. составило 6,9 %. В январе 2000 г. уровень месячной инфляции достиг 0,85 % - максимального значения с января 1995 г., когда показатели инфляции составляли 1,25 %. Падение цен на товарных рынках и массовая девальвация национальных валют, в первую очередь бразильского реала, снизили конкурентоспособность аргентинских товаров на внешнем рынке. В 1998 г. дефицит торгового баланса составил 5 млрд дол., в 1999 г. -

2,2 млрд дол. В 1990-х гг. внешний долг вырос вдвое, превысив 140 млрд дол. Проблема обслуживания внешнего долга усугубилась общим недоверием международных инвесторов к странам с развивающейся экономикой. В 1999 г. бюджет Аргентины был сведен с дефицитом 7,3 млрд дол., или 2,6 % ВВП, что явилось самым высоким показателем за все время существования ВС.

Существенное значение для Аргентины имеет поддержка со стороны международных финансовых организаций. Аргентина сумела согласовать с МВФ новое трехлетнее соглашение о финансовой помощи на сумму 7,4 млрд дол., что в 2,5 раза превышает размер предыдущего кредита МВФ в 2,8 млрд дол. К этому следует

добавить 1,5 млрд дол., полученных от Всемирного банка и Межамериканского банка развития. Таким образом, общий пакет помощи составил примерно 9 млрд дол. По имеющимся оценкам, для финансирования расходов и обслуживания долга федеральному правительству в 2000 г. необходимо привлечь 19 млрд дол. Около 1/3 этой суммы Аргентина уже смогла привлечь на международных финансовых рынках. Однако для Аргентины проблема усугубляется тем, что на ближайшие годы приходится пик платежей по внешнему долгу. В 1999 г. они уже превысили 8,7 млрд дол., а в 2000-2002 гг. их ежегодный размер составит 9,6-10,2 млрд дол.

До настоящего времени ВС остается ключевым звеном в аргентинской экономической системе. Аргентина находится в пограничной ситуации по сравнению с другими развивающимися странами. Имея значительный внешний долг и особую систему валютного регулирования, она сильно зависит от притока иностранного капитала и вынуждена использовать поддержку международных организаций. Задержка в восстановлении экономического роста усиливает давление на правительство и снижает доверие международных инвесторов. Дальнейшее развитие страны в решающей степени зависит от эффективности функционирования ВС. Любые атаки на ВС, попытки отказаться от него могут привести к кризису доверия к экономической политике в целом.

Масштабные реформы, проведенные президентом Менемом, способствовали увеличению притока иностранного капитала и росту производительности труда. Средний прирост реального ВВП в 1990-1995 гг. составил 51,4 % в год, несмотря на влияние «текилового кризиса». Успех экономической программы позволил снизить и стабилизировать показатели инфляции. Повышение доверия инвесторов к новой политике правительства привело к возврату капитала из-за границы и заложило основы экономического роста.

Использование ВС предлагалось рядом экономистов в качестве метода укрепления денежной политики для России. В этой связи следует

подчеркнуть, что необходимые условия успешного функционирования ВС включают в себя доверие к правительству и политическую стабильность; наличие достаточного объема ликвидных внешних резервов; устойчивость платежного баланса; сбалансированность бюджета; жизнеспособность частной финансовой системы. Модель ВС основана на одном фундаментальном критерии - равенстве денежной массы объему валютных резервов, выполнение которого облегчает создание специального механизма управления экономикой и препятствует принятию неверных решений в области денежного регулирования.

Выполнение перечисленных условий может быть достигнуто непосредственно перед учреждением ВС или одновременно с ним, но само по себе оно не гарантирует успех новой политики. ВС применяется как способ выхода из экономического кризиса, но является лишь частью программы реформ, направленных на либерализацию внутреннего рынка и повышение эффективности финансовой деятельности государства. Состояние России в настоящее время не соответствует большинству из необходимых условий успешного функционирования ВС. Его введение потребует ужесточения внутренней политики. При сохраняющейся экономической нестабильности и ограниченных возможностях внешней поддержки учреждение ВС вряд ли приведет к быстрым положительным результатам.

Реформы в Аргентине проводились в конкретных экономических условиях. Задачи и цели программы реформирования экономики менялись на протяжении всего периода преобразований, отражая изменение экономической и политической ситуации в стране. Опыт Аргентины еще раз подтверждает, что не существует универсальных методов восстановления экономики и успех во многом зависит от умения правительства разобраться в особенностях текущей экономической ситуации, возможности проведения решительных преобразований и готовности бизнеса и населения поддержать радикальные реформы.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.