CC BY
94
Экономические основы повышения эффективности функционирования
системы социальной защиты населения Российской Федерации Economic bases of increase of efficiency of functioning of system of social protection of the population of the Russian Federation
Цечоев Алихан Израилович
Аспирант
Кисловодский институт экономики и права Tsechoev Alihan Izrailovich The post-graduate student of Kislovodsky institute of economy and the low
Аннотация
Существующее с недавнего времени разграничение полномочий и обязательств между федеральными, региональными и муниципальными органами власти предусматривает, что значительный объем обязательств по финансовому обеспечению многих социальных выплат переложен на региональные и местные бюджеты, внебюджетные фонды. Это требует поиска экономических основ повышения эффективности функционирования системы социальной защиты населения.
Abstract
Differentiation of powers existing from recent time and obligations between federal, regional and municipal authorities provides that the considerable volume of obligations on financial maintenance of many social payments is shifted on regional and local budgets, off-budget funds. It demands search of economic bases of increase of efficiency of functioning of system of social protection of the population.
Ключевые слова: социальная защита населения, социальные выплаты, социальный контракт, пассивные и активные формы социальной защиты
Keywords: population social protection, social payments, the social contract, passive and active forms of social protection
Введение
Современная система социальной защиты населения представляет собой совокупность мероприятий реализуемых обществом и его различными структурами с целью обеспечения минимальных и достаточных условий жизнедеятельности индивида. Между тем полнота данного определения зависит от смысла, который закладывается в каждую из категорий термина «система социальной защиты», а именно:
- в значение и содержание понятий «система» и «совокупность мероприятий», реализуемых системой и ее элементами;
- в определение субъектов и объектов реализации функций «системы социальной защиты»;
- в восприятие обществом «минимальных и достаточных условий жизнедеятельности».
Таким образом, именно вариация значений перечисленных выше параметров во многом и определяет окончательную суть содержания категории «социальная защита населения». В свою очередь вариация значений перечисленных параметров зависит от характерных особенностей того или иного общества (этапов его развития, принятой конфигурации государственного устройства, уровнем социально-экономического развития и т.д.), в рамках которого раскрывается суть рассматриваемой системы. Например, в государствах социалистического лагеря содержание системы социальной защиты в основном базировалось на принципах социального обеспечения всего населения, подразумевавших под собой реализацию мероприятий по обеспечению полной занятости граждан, жесткому регулированию цен и уровня заработной платы, предоставлению дотаций на социально-значимые товары, а также наличие государственного монополизма в решении вопросов социального обеспечения граждан. В свою очередь, в государствах с рыночной экономикой функционирование системы социальной защиты населения происходит несколько в иной плоскости. Так, основной отличительной чертой здесь является объект реализации функций системы, а именно, не все население, а лишь его часть - наиболее незащищенные слои (временно не занятое по объективным причинам, нетрудоспособное, имеющее ограниченные возможности здоровья и т.д. население), чей уровень доходов не позволяет самостоятельно обеспечить себя жизненно необходимыми благами. В этом случае можно утверждать, что система социальной защиты имеет высокое значение в вопросах стабилизации среднего уровня жизни населения, сокращения масштабов бедности, уменьшения разрывов в уровне жизни между различными категориями населения [1]. Очевидно, что подобное содержание не свойственно системе социальной защиты населения в государствах с социалистическим укладом.
Трансформация принципов социальной защиты Функционирование отечественной системы социальной защиты граждан за историю своего существования базировалось как на принципах, свойственных системах социалистических государств, так и на принципах, свойственных государствам с капиталистическим укладом. Вплоть до реформ 1990-х - начала 2000-х годов в СССР государственными органами официально не признавалась проблема существования бедности, и поэтому меры по борьбе с ней носили макрорегулятивный характер. Низкий уровень заработной платы сглаживался невысокими потребительскими ценами, доступностью социокультурных и социобытовых услуг. Индивидуальным
характером обладали те меры социальной защиты, которые в основном касались инвалидов, детей-сирот, беременных женщин и женщин-матерей. При этом социальная поддержка семьи своими адресатами имела только женщин и детей, а отцам не предусматривалось никакой помощи. В свою очередь социальная поддержка матерей была объемна по количеству преференций (к моменту начала реформирования системы социальных гарантий в конце 90-х и начале 2000-х годов им предусматривалось до 50 видов различных льгот и выплат), однако размер этих преференций не пересматривался на протяжении нескольких десятилетий и, в результате, не оказывал серьезного влияния на общий уровень доходов. Помимо этого, государство через систему социальной защиты населения обеспечивало выплату пенсий пенсионерам и инвалидам, стипендий студентам, социальных пособий при рождении, воспитании детей и прочие виды помощи [8,7].
В целом же реализация функций системы социальной защиты населения СССР базировалось на оказании помощи в натуральной форме: предоставление жилья, путевок в санатории, бесплатный проезд на транспорте и т.п., что реализовывалось непосредственно через предприятия, на которых работали граждане.
Подобная конфигурация системы социальной защиты привела к широкому распространению среди населения иждивенческих настроений. Снизилась доля экономически активного населения, рассчитывавшего в вопросах достижения социального благополучия в основном на свои силы, и, соответственно, расширилась доля того населения, которое в первую очередь пыталось решить проблемы своего социального благополучия за счет преференций системы социальной защиты. Очевидно, что подобная «уравнительная» политика вела к дальнейшему снижению экономической активности основных агентов экономической деятельности - трудовых ресурсов, что в целом негативно сказывалось на темпах экономического роста.
Переход России к политической демократии и рыночной экономике в 90-е годы затронул многие аспекты функционирования государства. В том числе подверглись изменениям и принципы функционирования системы социальной защиты населения, основным объектом деятельности которой теперь стал не средний класс, как во время социализма, а слой бедного населения. В связи с этим была введена система выплат пособий по безработице, а также разработана программа предоставления субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг в зависимости от уровня доходов домохозяйств, чтобы снизить нагрузку, создаваемую высокими темпами роста стоимости жилищно-коммунальных услуг, с самых необеспеченных
слоев населения. В это же время Министерством труда России были приняты нормативные акты, устанавливающие принципы определения уровня бедности и параметры расчета потребительской корзины [4].
Во многом особенности трансформации принципов функционирования отечественной системы социальной защиты связаны с признанием государством проблемы бедности и расширением ее границ в конце 80-х и начале 90-х годов. Именно в этот период росла безработица, падали доходы, быстро увеличивались социальное неравенство и темпы роста числа бедных. В результате очевидным стал факт, что патерналистская основа системы социальной защиты, опиравшаяся на предприятия и их непрофильные «социальные» активы, не справлялась с задачами нового времени.
В настоящее время отечественная система социальной защиты населения имеет сложную структуру, включающую в себя такие элементы, как регулирование доходов граждан, социальное страхование, социальные услуги, целевые социальные программы, льготы и пособия.
Таблица 1 - Охват населения Российской Федерации мерами социальной защиты - объем и структура государственных расходов на выплату пособий
и социальную помощь в 2009 году*
Категории расходов на выплату пособий и социальную помощь: Млн., руб %
- всего 1167913 100
- в том числе:
- пособия по временной нетрудоспособности 151430 13,0
- семейные и материнские пособия 225475 19,3
- денежные выплаты отдельным категориям граждан за счет средств федерального бюджета 258489 22,1
- денежные выплаты отдельным категориям граждан за счет средств субъектов Российской Федерации 221785 19,0
- субсидии и льготы гражданам на оплату 131427 11,3
жилья и коммунальных услуг
- социальная помощь гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастроф на АЭС и других аварий 16458 1,4
- пособия и материальная помощь безработным 49124 4,2
- возмещение стоимости гарантированного перечня услуг и социальных пособий на погребение 6585 0,6
- другие виды пособий и социальной помощи 107140 9,2
* таблица рассчитана и составлена автором на основе источника данных: Социальное положение и уровень жизни населения России. 2010: статистический сборник. - М.: Росстат. - С. 177-179.
В таблице 1 представлены данные об объеме и структуре государственных расходов на выплату пособий и социальную помощь, отражающие охват населения Российской Федерации мерами социальной защиты в 2009 году. Из таблицы видно, что денежные выплаты отдельным категориям граждан в 2009 году достигли 41,1% из общей суммы расходов на выплату пособий и социальную помощь (22,1% из федерального бюджета и 19,0% из субфедеральных бюджетов). В то же время размер семейных и материнских пособий составил 19,3% в общей структуре, пособий по временной нетрудоспособности - 13,0%, субсидий и льгот на оплату жилья и коммунальных услуг - 11,3%.
Данные из таблицы 1 также косвенно указывают и на то, что реформирование отечественной системы социальной защиты не способствовало кардинальному изменению ситуации с ее социальноэкономической эффективностью. Охват населения услугами системы социальной защиты существенно не сократился и по-прежнему более половины граждан пользуются различными льготами и выплатами. Кроме того, практика предоставления натуральных льгот (по оплате жилищнокоммунальных услуг, проезду на различных видах транспорта, обеспечению лекарствами и т.п.) привела к тому, что получатели стали воспринимать их
как должное, а не как проявление социальной ответственности государства, что приводит к ситуациям, когда большое число граждан, получающих льготные услуги, не сопоставляют их со своими реальными доходами и не воспринимают реальное воздействие государственной системы защиты населения.
С принятием в 2004 году федерального закона, разграничившего полномочия и обязательства между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, значительный объем обязательств по финансовому обеспечению многих социальных выплат был переложен на региональные и местные бюджеты и внебюджетные фонды [5]. Данный шаг позволил избавить систему социальной защиты от декларативных обязательств, необеспеченных финансированием, что, в отличие от 19902000-х годов позволило своевременно и в полном объеме реализовать перед населением социальные обязательства, предусмотренные государственной системой социальной защиты.
Развитие активных форм социальной защиты В таблице 2 представлены данные об изменении объемов и структуры расходов на социальное обеспечение и социальную защиту населения, отражающие охват населения Российской Федерации мерами социальной защиты в период с 2004 по 2009 годы включительно. Видно, что за рассматриваемый период удельный вес социальных выплат в отношении объемов валового внутреннего продукта страны увеличился на 2,6 процентных пункта - с 8,3% до 10,9%. Во многом данные изменения произошли на фоне увеличения объемов выплачиваемых пособий в системе социальной защиты населения. Тем не менее, несмотря на существенную долю совокупности социальных выплат в ВВП страны, индивидуальный размер пособий по-прежнему существенно ниже своих аналогов в развитых странах Европы. Это свидетельствует о низкой эффективности функционирования системы социальной защиты и нерациональном использовании средств, что не позволяет должным образом обеспечивать права малоимущих граждан.
Таблица 2 - Охват населения Российской Федерации мерами социальной защиты - изменение объемов и структуры расходов на социальное обеспечение и социальную защиту населения*
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Социальные выплаты, млрд. руб.
- всего 1407,4 1755,6 2080,4 2477,7 3333,3 4247,7
- из них:
- пенсии 1059,4 1254,6 1438,3 1669,7 2282,3 2825,8
- пособия 141,0 314,9 467,5 639,5 830,0 1167,9
- стипендии 9,4 10,0 11,3 26,4 35,7 39,8
Удельный вес социальных выплат, %:
в ВВП 8,3 8,1 7,7 7,5 8,0 10,9
в т.ч.:
- пенсии 7,3 6,4 5,8 5,4 5,8 7,6
- пособия 1,0 1,6 1,9 2,1 2,1 3,2
- стипендии 0,06 0,05 0,05 0,08 0,09 0,11
в объеме денежных доходов населения 12,8 12,7 12,0 11,6 13,2 14,9
Изменение социальных выплат, в % к
предыдущему году 101,3 110,7 108,0 109,3 117,9 114,1
* таблица рассчитана и составлена автором на основе источника данных: Социальной положение и уровень жизни населения России. 2010: статистический сборник. - М.: Росстат. - С.177.
Помимо указанного следует отметить и тот факт, что современная отечественная система социальной защиты обладает еще одним «перекосом», проявляющимся в вопросе определения реальной нуждаемости той или иной категории граждан. Так, важную роль в данном вопросе играют субъективные (политические) факторы, склоняющие систему социальной защиты населения в сторону демографических и профессиональных характеристик, при этом, чаще всего пособия предоставляются в натуральной форме или в виде субсидий, нежели в форме денежных выплат.
В результате дополнительную социальную поддержку получают те кто в ней не испытывает нужды - граждане, доходы которых без социальной поддержки государства находятся на уровне выше прожиточного минимума. То есть, процесс предоставления большей части льгот мало коррелирует с уровнем дохода конкретного индивида и в большей степени отталкивается от таких параметров, как продолжительность трудовой деятельности, наличие государственных заслуг и наград, того или иного заболевания, статуса
пенсионера, вида трудовой деятельности. Все это противоречит основным принципам функционирования системы социальной защиты граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.
Для решения обозначенных проблем считаем необходимым разделить реализацию механизма социальной защиты населения на две составляющие, а именно на пассивные и активные формы ее реализации. Здесь важно отметить, что данный тренд был задан планом антикризисных действий и политики модернизации российской экономики, утвержденной Председателем правительства Российской Федерации В.В.Путиным в 2010 году, в связи с которым в системе социальной защиты граждан появился механизм оказания помощи малоимущим семьям на основе социального контракта [2]. Основная черта данного механизма проявляется в использовании адаптивных ресурсов семьи, нуждающейся в социальной помощи. Суть социального контракта заключается в оказании семье со стороны государства социальной помощи, реализуемой в форме денежных выплат, предоставлении социальных услуг или натуральной помощи, взамен чего семья обязуется выполнить мероприятия, преследующие цель адаптации данной семьи в современном общества (активный поиск работы, общественный труд, ведение личного подсобного хозяйства, уход за детьми и
пр).
Механизм оказания помощи на основе социального контракта является примером активных форм поддержки населения. Реализация активных форм социальной защиты направлена на стимулирование активной экономической деятельности объекта системы социальной защиты -малоимущего населения. По этому поводу в настоящее время существует множество научных трудов. Например, отметим работу О.А.Хасбулатовой и
И.Г.Эрмиша «Модернизационные аспекты системы социальной защиты населения», в ней указано, что «меры активной социальной помощи предназначены для стимулирования творческой и трудовой активности, инициативы личности и направлены на ее самообеспечение и саморазвитие. Эти меры охватывают широкий круг проблем: усовершенствование системы профессиональной подготовки и переподготовки кадров; составление программ по содействию занятости населения, в том числе выпускников учебных заведений, женщин, возвращающихся в трудовую деятельность после перерыва, связанного с уходом за ребенком; развитие предпринимательства; квотирование рабочих мест для граждан с ограниченными возможностями здоровья и ряд других» [6].
К методам активной формы социальной защиты населения также можно отнести действующую антикризисную федеральную целевую программу содействия занятости населения, реализация которой преследует интеграцию безработных граждан в активную экономическую деятельность путем оказания финансовой поддержки тем из них, которые находятся на учете в центре занятости и представляют бизнес планы по реализации своего трудового капитала в обеспечении развития малого предпринимательства и самозанятости [3].
В данном контексте для повышения социально-экономической эффективности активных форм социальной защиты населения считаем необходимым организовать систему, обеспечивающую комплексное решение проблемы занятости населения путем отбора наиболее перспективных, инновационных и конкурентоспособных бизнес планов в рамках реализации федеральной целевой программы содействия занятости населения. В этом случае особое внимание необходимо уделять тем проектам, которые
планируется реализовывать в сфере услуг. Полагаем, что данное направление наиболее перспективно в настоящее время, т.к. не требует больших объемов финансовых инвестиций, требовательно к качеству трудовых ресурсов и имеет высокий уровень добавленной стоимости. Кроме того, по существующим на сегодняшний день оценкам развитие отечественной сферы услуг и уровень вовлечения в нее малого предпринимательства существенно уступают подобным характеристикам в развитых странах, что косвенно определяет потенциал данного направления в решении обозначенных проблем.
К пассивным формам реализации механизма социальной защиты должны относиться прямые расходы, осуществляемые в пользу наиболее социально незащищенных слоев населения, жизнедеятельность которых может находиться под угрозой в силу ряда причин (инвалиды, пенсионеры, дети и др.). Данные меры носят патерналистский характер, в связи с этим они должны применяться лишь к ограниченному числу людей, чья жизнедеятельность находится под угрозой в наибольшей степени. И здесь основной вопрос заключается в определении тех категорий граждан, в чьем отношении будут реализованы меры пассивной социальной защиты - те граждане, которым невозможно помочь кроме как путем социального патернализма. Следовательно, в этом случае возникает задача определения параметров нуждаемости конкретного индивида в социальной помощи.
Заключение
Подводя итог, следует подчеркнуть, что разделение мер социальной защиты населения на пассивные и активные формы ее реализации способствует снижению иждивенческих настроений у малообеспеченных слоев населения. Органы социальной защиты будут способствовать
стимулированию предпосылок к активной экономической деятельности населения. Подобные меры позволят снизить нагрузку на систему социальной защиты теми слоями населения, которые являются «необъективными иждивенцами». Вместе со снижением нагрузки необоснованно непроизводительными слоями населения, система социальной защиты в большем объеме сможет выполнять свои обязательства перед объективно нуждающимися членами общества, которые в силу объективных причин не имеют возможности активно реализовывать себя в общественном экономическом процессе. Именно это, в конечном итоге и является
источником формирования принципов системы социальной защиты.
Библиографический список
1. Казибекова Н.А., Атаева В.Х Субъекты, объекты и механизмы социальной защиты населения в современной России // Транспортное дело России. - 2009. - №2. - С. 17-19.
2. План по реализации основных направлений антикризисных действий
и политики модернизации российской экономики Правительства Российской Федерации на 2010 год. - Режим
доступа:http://premier.gov.ra/media/2010/3/17/28738/füe/anticrisis.doc.
3. Программа антикризисных мер Правительства Российской
Федерации на 2009 год. - Режим
доступа: http://www.rg.ru/2009/03/20/programma-antikrisis-dok.html.
4. Федеральный закон от 24 октября 1997г. №134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (с изменениями от 27 мая 2000г., 22 августа 2004г., 24 июля 2009г.).
5. Федеральный закон от 22.08.2004г. №122-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О
внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 21.10.2011г.).
6. Хасбулатова О.А., Эрмиш И.Г. Модернизационные аспекты системы социальной защиты населения // Женщина в российском обществе. - 2010. -№3. - С.3-8.
7. Braithwaite J.D. “The Old and New Poor in Russia” in Jeni Klugman, ed., Poverty in Russia: Public Policy and Private Responses. - Washington, D.C.: The World Bank, 1997.
8. McAuley A. Social Welfare In Transition: What Happened in Russia. Research Paper Series, № 6. Transition Economics Division Policy Research Department. - Washington, DC: The World Bank, 1994.
References
1. Kazibekova N.A., Ataeva V.H. Subjects, objects and mechanisms of social protection of the population in modern Russia // Transport business of Russia. - 2009. - №2. - P. 17-19.
2. The plan on realization of the basic directions of anti-recessionary actions
and a policy of modernization of the Russian economy of the Government of the Russian Federation for 2010. - An access
mode:http://premier.gov.ru/media/2010/3/17/28738/file/anticrisis.doc.
3. The program of anti-recessionary measures of the Government of the
Russian Federation for 2009. - An access mode: http://
www.rg.ru/2009/03/20/programma-antikrisis-dok.html.
4. The federal law from October, 24th 1997 №134-FZ «About a living wage in the Russian Federation» (with changes from May, 27th 2000, on August, 22nd 2004, on July, 24th 2009).
5. The federal law from 22.08.2004г. №122-FZ (from 7/19/2011) «About modification of acts of the Russian Federation and a recognition become invalid for some acts of the Russian Federation in connection with acceptance of Federal laws« About modification and additions in the Federal law «About the general principles of the organization legislative (representative) and executive powers of the government of subjects of the Russian Federation» and «About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation» (with changes and additions, coming into force with 21.10.2011г.).
6. Hasbulatova O.A, Ermish I.G. Modernization aspects of system of social protection of the population // The Woman in the Russian society. - 2010. - №3. -P.3-8.
7. Braithwaite J.D. “The Old and New Poor in Russia” in Jeni Klugman, ed., Poverty in Russia: Public Policy and Private Responses. - Washington, D.C.: The World Bank, 1997.
8. McAuley A. Social Welfare In Transition: What Happened in Russia. Research Paper Series, № 6. Transition Economics Division Policy Research Department. - Washington, DC: The World Bank, 1994.
