CC BY
46
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ВЕДЕНИЯ ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА В ГОРОДСКИХ ЛЕСАХ
В.Н. ПЕТРОВ, профессор СПбЛТА, д.э.н.
Лесное хозяйство как отрасль материального производства имеет свои особенности, обусловленные прежде всего длительностью процесса воспроизводства лесов. Именно длительность процесса воспроизводства лесов определяет специфику экономической организации лесного хозяйства в целом. Эта объективная особенность, порожденная не действием человека, а силами природы, оказывает влияние на процесс лесохозяйственного производства и не признает ни категорий лесов (городские и сельские леса; леса, расположенные на землях обороны и др.) ни ведомственной принадлежности субъектов хозяйственной деятельности в этих лесах (лесхозы федерального органа управления лесным хозяйством, парклесхозы, сельские лесхозы и пр.).
С учетом этой особенности каждая страна, имеющая лесные ресурсы, принимает свое лесное законодательство, которое формирует модель поведения (деятельности) основных субъектов лесных отношений - лесхозов (в том числе и парклесхозов), лесопользователей, муниципальных образований, органов управления лесным хозяйством и других субъектов. К сожалению, отечественное лесное законодательство последних более чем восьмидесяти лет имеет ведомственный характер, обслуживает интересы федерального органа управления лесного хозяйства и мало уделяет внимания специфики ведения лесного хозяйства в городских и сельских лесах, лесах, закрепленных за учебно-опытными лесхозами образовательных учреждений высшего профессионального образования, в лесах Минобороны. Вместе с тем удельный вес лесов, находящихся в ведении вышеперечисленных ведомств, составляет 49136 тыс.га или 4,2% от площади земель лесного фонда Российской Федерации. Указанная площадь почти в пять раз превышает площадь
лесов Германии и в более чем в два раза площадь лесов Финляндии.
Бытующее по сей день мнение о неограниченности в России земельного фонда и огромных запасах лесных ресурсов оставляет без должного внимания те особо ценные для общества городские леса, благотворное влияние которых на здоровье граждан и окружающую среду не нуждается в доказательстве.
В статье рассматриваются экономические и правовые проблемы городских лесов, при этом уделяется особое внимание городским лесам Санкт-Петербурга.
Городские леса, как природный комплекс, представляют собой единство функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных между собой по различным признакам: географическим, социальным, экономическим и иным признакам.
Между тем, на сегодняшний день правовой статус этих лесов по сравнению с другими категориями лесов остается наиболее неопределенным.
С юридической точки зрения остаются «размытыми» границы между лесами зеленых зон городов и городскими лесами, не определены вопросы лесопользования, распоряжения и владения этими лесами. Принятый в 2001 году Земельный кодекс Российской Федерации не внес ясности по этому вопросу.
Закон об охране окружающей среды (2002 г.) предусматривает создание зеленых зон, включающих в себя лесопарковые зоны, а также защитных, охранных зон с ограниченным режимом природопользования при размещении, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений. Также этот закон регулирует отношения в области охраны зеленого фонда городских и сельских поселе-
ний. Но по содержанию это регулирование носит декларативный характер, нуждается в конкретизации в законах субъектов федерации в области охраны фонда зеленых насаждений с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей субъектов Российской Федерации.
По ГОСТ 17.6.3.01-78, введенному с 01.01.1979 г. до 01.01.1989 г., предусматривалось деление зеленых зон городов на лесопарковую и лесохозяйственную части по ГОСТ 17.5.3.01-78; выделение мест отдыха населения и охраняемых территорий, обеспечивающих сохранность экологического равновесия природного комплекса и размещение районов развития лесохозяйственного производства.
Лесовосстановительные мероприятия в зеленых зонах должны были включать систему рубок и лесовосстановительные работы. При этом система рубок предусматривала: в лесопарковой части - рубки, направленные на формирование ландшафта, и санитарные рубки; в лесохозяйственной части - рубки ухода за лесом, санитарные рубки, лесовосстановительные рубки, рубки реконструкции малоценных насаждений, а в частях, предназначенных для расширения лесопарковой части, -рубки, направленные на формирование ландшафта.
Федеральный лесной закон специально не выделяет зеленых зон городов, косвенное упоминание о лесопарковых частях зеленых зон можно найти в особенной части Лесного кодекса, посвященной особенностям использования лесов, не входящих в лесной фонд. В частности в ст. 114 указано, что в лесопарковых частях зеленых зон «допускаются только рубки промежуточного пользования и только прочие рубки».
Регулированию вопросов лесопользования в лесах, расположенных на землях городских поселений посвящена ст. 133 Лесного кодекса, где сказано, что в городских лесах допускается проведение рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, прочих рубок.
Специфика ведения лесного хозяйства в городских лесах определяется, прежде всего, неоднородностью их территориальной орга-
низации, набором работ, носящих многоотраслевой характер: лесохозяйственная деятельность, строительная, садово-парковое хозяйство, рыбоводство и другие виды деятельности.
Деятельность парклесхозов в большей степени содержит черты лесного и садово-паркового хозяйства и имеет двойственный характер. Часть работ и мероприятий имеет явно выраженный производственный характер. Результатом этих функций является, как правило, материальный продукт. Это создание малых архитектурных форм, цветников и газонов с подсевом трав, оформление входов, создание различного рода сооружений в лесу, препятствующих распространению пожаров (пожароустойчивые опушки и пр.), способствующих своевременному тушению лесных пожаров и борьбе с вредителями и болезнями лесов. Наряду с этими работами в деятельности парклесхозов имеются такие работы, которые не носят производственного характера. К ним относятся организация дозорносторожевой службы, разъяснительная работа среди организаций и населения, выполнение части функций по управлению городскими лесами в рамках предоставленных им полномочий лесным законодательством и законодательством Санкт-Петербурга регулирующим отношения в области управления городским недвижимым имуществом. К сожалению, последний вид деятельности, связанный с выполнением функций по управлению городским недвижимым имуществом — городскими лесами не имеет четкого разграничения функций между Комитетом по управлению городским имуществом и государственным унитарным предприятием - «Лесопарковая зона Санкт-Петербурга». На практике, например, решение вопроса о создании временных сооружений в виде торговых точек и пунктов общественного питания на территории городских лесов принимает не парклесхоз, а Комитет по управлению городским имуществом.
Отношения, возникающие в области использования, охраны, защиты и воспроизводства городских лесов регулируются как гражданским законодательством, так и законодательством Российской Федерации о рас-
тительном мире, земельным, водным, экологическим законодательством Российской Федерации, а также соответствующими статьями Лесного кодекса.
Пробельность в современном лесном законодательстве, разночтения и его противоречивость создают трудности при осуществлении хозяйственной деятельности в городских лесах. Специфичное назначение этих лесов требует особой экономической организации и правового регулирования лесных отношений в области их использования, охраны, защиты, содержания и воспроизводства.
В дореволюционный период в специальной лесоэкономической литературе можно было встретить короткие упоминания о городских лесах. И.И. Сурож в 1908 г. в своей работе «Леса, хозяйство в них и лесная промышленность» писал, что «в литературе имеется мало данных о лесах, принадлежащих городам, хотя большинство владеет таковыми. Насколько известно, хозяйство в них поставлено малоудовлетворительно, чаще не превосходя требований упрощенных планов хозяйства».
Его современник Н.В. Пономарев также указывает на отсутствие сведений о городских лесах: «о городском лесном хозяйстве не имеется достаточных данных для установления общих выводов; между тем, организация лесного хозяйства в некоторых городских лесах представляет значительный теоретический и практический интерес. В виду этого надлежало бы центральному лесному управлению собирать и публиковать по сему предмету сведения» (1901 г.).
Несмотря на длительный период существования этой категории лесов (первые попытки правового регулирования ведения лесного хозяйства в городских лесах относятся к тридцатым годам прошлого столетия) экономическая организация ведения лесного хозяйства и юридический статус городских лесов на сегодняшний день по-прежнему остаются наименее разработанными.
Проблема заключается в том, что при наличии большого спроса на рекреационные услуги со стороны населения, отсутствует адекватная экономическая оценка этих услуг и как следствие несовершенная экономическая
организация ведения лесного хозяйства в городских лесах.
Проблема оценки «невесомых» полезностей леса поднималась на страницах специальной литературы уже в конце XIX в. В 1879 г. в Лесном журнале (№ 10, с. 539-555) вышла его статья под названием «Аффектированные ценности леса», в которой автор, пожалуй, впервые в истории лесоэкономической науки, предпринял попытку обоснования необходимое™ оценки рекреационных функций лесов. Приводимые им расчеты стоимости аффектированных ценностей связаны с вычислением упущенной выгоды лесовладельца, в следствии отказа от заготовки древесины на данном участке в пользу рекреационных (аффектированных) целей.
Относительно нетрудно подсчитать затраты, связанные с деятельностью парклесхо-зов. Значительно труднее оценить результаты их деятельности, т.е. дать экономическую оценку той части их работы, которая связана с производством рекреационных услуг, занимающих доминирующее положение в общей деятельности парклесхозов. С одной стороны, без такой оценки невозможно определить вклад данных субъектов экономических отношений (парклесхозов) в совокупные результаты общественного производства, следовательно, определить целесообразный уровень бюджетного финансирования их деятельности. С другой стороны, подобная оценка в условиях рыночной экономики необходима для более полного и всестороннего отражения потенциального дохода, который может приносить недвижимое имущество - городские леса.
В конечном счете, нельзя признать нормальным сложившееся положение, когда городские леса, предназначенные для массового от дыха населения не имеют экономической оценки и остаются вне сферы действия механизма экономического стимулирования хозяйственной деятельности в этих лесах.
Усложнение проблемы происходит в результате неопределенности правового статуса городских лесов. Согласно Лесному кодексу они не входят в состав лесного фонда, но ведение лесного хозяйства, а также использование, охрана, защита и воспроизводство их должно
осуществляться в соответствии с Лесным ко- площадь земель городских лесов в Российской
дексом, т.е. аналогично ведению лесного хо- Федерации составляет 1341,2 тыс. га (Лесной
зяйства в лесах, отнесенных к лесному фонду. фонд России, 1998). По отдельным субъектам По данным государственного учета площади земель городских лесов распределя-
лесного фонда по состоянию на 1998 г. общая ются следующим образом (табл. 1).
Таблица 1
Распределение площади земель городских лесов по субъектам Российской Федерации
(тыс. га)
Субъект федерации Площадь земель городских лесов
общая в том числе по группам лесов лесные земли покрытые лесной растительностью
I II III
1 2 3 4 5 6 7
Калининград, обл. 2,6 2,6 - - 2,6 2,6
Архангельская обл. 27,2 19,0 - 8,2 19,1 16,6
Мурманская обл. 6,7 6,7 - - 3,7 3,7
Респ. Карелия 3,5 3,5 - - 2,8 2,7
Респ. Коми 5,5 5,5 - - 5,4 5,4
Ленинградская обл. 135,2 135,2 - - 115,0 111,5
Новгородская обл. 0,4 0,4 - - 0,4 0,4
Псковская обл. 1,4 1,4 - - 1,2 1,2
Брянская обл. 3,6 3,6 - - 3,2 3,0
Ивановская обл. 3,2 3,2 - - 3,2 3,2
Тверская обл. 4,0 4,0 - - 4,0 3,9
Калужская обл. 1,9 1,9 - - 1,9 1,8
Костромская обл. 0,9 0,9 - - 0,9 0,9
Московская обл. 5,2 5,2 - - 5,0 4,8
Орловская обл. 6,0 6,0 - - 6,0 5,9
Рязанская обл. 0,4 0,4 - - 0,3 0,3
Смоленская обл. 3,7 3,7 - - 3,4 1,8
Тульская обл. 0,4 0,4 - - 0,4 0,3
Нижегородская обл. 11,6 11,6 - - 9,5 9,3
Кировская обл. 5,3 5,1 - 0,2 5,3 5,2
Респ. Марий Эл 1,6 1,6 - - 1,3 1,0
Респ. Мордовия 0,4 0,4 - - 0,4 0,4
Белгородская обл. 9,9 9,9 - - 9,5 9,1
Воронежская обл. 0,3 0,3 - - 0,3 0,3
Курская обл., 5,1 5,1 - - 4,4 4,3
Липецкая обл. 3,1 3,1 - - 2,5 2,2
Тамбовская обл. 0,4 0,4 - - 0,4 0,3
Астраханская обл. 1,7 1,7 — - 1,7 1,3
Волгоградская обл. 0,6 0,6 - - 0,6 0,5
Самарская обл. 20,4 20,4 - - 17,1 15,9
Пензенская обл. 12,3 12,3 - - 10,0 9,7
Саратовская обл. 7,7 7,7 - - 7,4 6,4
Ульяновская обл. з,з 3,3 - - 2,1 2,1
Респ. Калмыкия 4,0 4,0 - - 2,7 1,9
Респ. Татарстан 4,8 4,8 - - 4,0 3,9
Краснодарский кр. 9,5 9,5 - - 9,5 9,5
Респ. Адыгея 0,1 0,1 - - 0,1 0,1
Продолжение табл. 1
1 2 3 4 5 6 7
Ставропольский кр. 13,7 13,7 - - 11,9 11,2
Карач.-Черк. респ. 2,4 2,4 - _ 2,3 2,3
Ростовская обл. 14,4 14,4 - - 10,7 9,0
Респ. Дагестан 0,8 0,8 - - 0,7 0,6
Курганская обл. 0,3 0,3 - - 0,2 0,2
Оренбургская обл. 9,8 9,8 - - 7,4 6,8
Пермская обл. 82,8 82,8 - - 72,2 71,0
Коми-Перм. авт.окр. 0,5 0,5 - - 0,5 0,5
Свердловская обл. 219,8 219,8 - - 146,2 136,1
Челябинская обл. 32,6 32,6 - - 21,6 20,4
Респ. Башкортостан 3,5 3,5 - - 1,0 1,0
Удмуртская респ. 15,3 15,3 - - 14,4 14,1
Алтайский край 9,4 9,4 - - 8,6 8,3
Респ. Алтай 4,4 4,4 - - 4,4 2,8
Кемеровская обл. 28,9 23,8 2,7 2,4 28,0 25,6
Новосибирская обл. 97,6 87,3 0,9 9,4 89,4 83,6
Омская обл. 12,4 12,4 - - 12,0 11,9
Томская обл. 10,0 10,0 - 6,4 6,0
Тюменская обл. 12,1 12,1 - - 12,1 12,1
Ханты-Манс. авт.окр 198,0 40,9 - 157,1 140,8 128,0
Красноярский край 20,1 20,1 - - 20,1 10,4
Респ. Хакасия 3,5 3,5 - - 1,6 1,4
Иркутская обл. 50,4 50,4 - 46,8 42,0
Читинская обл. 6,7 6,7 - - 6,5 6,5
Респ. Бурятия 23,1 23,1 - 21,9 18,6
Респ. Тыва 0,6 0,6 - - 0,5 0,5
Приморский край 39,8 39,8 - - 39,0 38,2
Хабаровский край 11,8 1,8 - - 11,7 9,0
Еврейская авт. обл. 8,9 8,9 - - 8,9 8,1
Амурская обл. 20,6 20,6 - - 14,5 10,4
Камчатская обл. 14,8 8,5 6,3 Н - 14,2 14,2
Магаданская обл. 16,9 16,9 _ 14,2 13,3
Сахалинская обл. 28,8 8,2 18,2 2,4 28,8 26,2
Респ. Саха (Якутия) 12,6 7,9 - 4,7 12,3 8,0
Итого 1341,2 .
Наибольшая площадь земель, занятая городскими лесами, приходится на Свердловскую (219,8 тыс.га), Ленинградскую (135,2 тыс.га), Новосибирскую области (97,6 тыс.га) и Ханты-Мансийский автономный округ (198 тыс.га). Для оставшихся регионов средняя площадь городских лесов составляет 10,3 тыс.га. Подавляющее большинство городских лесов представлено лесами первой группы. Лишь некоторые регионы (Архангельская, Кировская, Кемеровская, Новосибирская области и Ханты-Мансийский автономный округ) имеют городские леса, представленные лесами второй и (или) третьей групп. В Хан-
ты-Мансийском автономном округе почти 80% или 157,1 тыс.га всех городских лесов представлены лесами третьей группы. Деление городских лесов на группы лишено всякого смысла. Как известно, к лесам третьей группы лесное законодательство относит леса многолесных регионов, имеющие преимущественно эксплуатационное значение. Вместе с тем статья 133 Лесного кодекса запрещает осуществление лесопользования в городских лесах, несовместимого с назначением этих лесов. Допускается проведение в указанных лесах рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, прочих рубок.
Одна из причин столь необоснованного выделения земель городских лесов — это отсутствие учета природных, экономических условий, конфигурации населенных пунктов, численности населения, наличия промышленных производств, транспортных путей с назначением пригородных зон и функциями городских лесов.
На практике, в большинстве случаев, выделение подобных зон происходило механически, по заранее установленным радиусам от центров населенных пунктов, что привело, как видно из таблицы, к выделению больших площадей лесов второй и третьей группы в многолесных районах. В условиях исключительной собственности государства на леса не имело большого значения, на территории какого субъекта окажутся городские леса.
Таким образом, в категорию зеленых зон попали отчасти низкобонитетные насаждения, заболоченные и не отвечающие целевому назначению леса, расположенные порой на территории города и области.
Федеральный лесной закон определяет назначение городских лесов. Леса, расположенные на землях городских поселений, предназначены для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной окружающей среды.
Под благоприятной окружающей средой следует понимать такое состояние окружающей среды, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов (Закон «Об охране окружающей среды», 2002).
Использование городских лесов определяется их назначением, это значит, что основная функция городских лесов - средозащитная, а основной вид лесопользования -рекреационное лесопользование. Или выражаясь языком ст. 80 Лесного кодекса: «пользование участками лесного фонда для культурнооздоровительных, туристических и спортивных целей». Следовательно, основной задачей парклесхозов является содержание и использование городских лесов таким образом, когда сохраняется их потенциал для выполнения,
прежде всего социальных (рекреационных) и экологических функций в интересах населения мегалополисов.
Порядок ведения лесного хозяйства, использование, охрана, зашита и воспроизводство городских лесов устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 133 Лесного кодекса). Такая, на первый взгляд, безобидная запись в федеральном лесном законе, на практике порождает массу юридически трудно разрешимых сложностей, особенно в том случае, если городские леса, образующие единый природный комплекс, расположены на территории двух субъектов федерации. В этом случае, леса пригородной лесопарковой зоны Санкт-Петербурга оказываются по своему правовому статусу неоднородными. Примером могут служить городские леса, расположенные на территории Санкт-Петербурга (около 27 тыс.га) и Ленинградской области (115 тыс.га). Такое положение неминуемо ведет к конфликтам разного уровня, связанным прежде всего с реализаций правомочий распоряжения и пользования городскими лесами.
Часть территории городских лесов, расположенных в Ленинградской области (Всеволожский, Выборгский и Ломоносовские районы) относится к лесному фонду и находится в сфере действия лесного законодательства. Система лесного законодательства включает Лесной кодекс; другие федеральные законы; иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации, акты федерального органа управления лесным хозяйством и иных федеральных органов исполнительной власти); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Основной недостаток существующей системы лесного законодательства заключается в том, что в нормах лесного права отсутствует учет особенностей, присущий городским лесам. Лесной фонд, участки лесного фонда и права пользования ими рассматривается как единые объекты лесных отношений.
Большинство субъектов Российской Федерации приняли свое лесное законода-
тельство и различные нормативные акты в области лесных отношений. К сожалению, Санкт-Петербург не предпринимает сколько-нибудь существенных попыток в области законодательства, регулирующего вопросы использования, сохранения и воспроизводства фонда зеленых насаждений, к которому относятся и городские леса, расположенные на его территории.
Как известно, государственный контроль за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на землях городских поселений осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральным органом управления лесным хозяйством и специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды.
Тройной контроль, наличие структуры управления, предусматривающей подчинение городских лесов Управлению садово-паркового хозяйства Санкт-Петербурга, входящего в состав Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству Санкт-Петербурга, при неопределенности правового статуса городских лесов, расположенных на территории двух субъектов федерации, не способствует основному назначению этих лесов.
В работе парклесхозов имеется специфический вид деятельности, связанный с охраной городских лесов от пожаров и лесона-рушений. Если охрана от пожаров с юридической точки зрения не вызывает никаких замечаний, то охрана от лесонарушений (это еще и охрана права собственности субъекта федерации на городские леса) нуждается в более четком, без разночтений законодательном регулировании. Лесной кодекс (ст. 77) предоставляет право составлять протоколы об административных правонарушениях только государственной лесной охране, к которой парклесхо-зы не относятся. Получается парадоксальная картина - в городских лесах, расположенных на территории Ленинградской области протоколы об административных правонарушениях имеют право составлять не парклесхозы, фактически охраняющие леса, а лесхозы федерального органа управления лесным хозяйст-
вом. Это еще одна проблема, которая должна быть разрешена при разработке нового законодательства.
Предметами ведения Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству являются: осуществление мероприятий по
программам комплексного капитального ремонта дорог и транспортных сооружений, дорожное строительство и содержание дорог, строительство и содержание мостов, организация уборки территорий, обезвреживания и переработки промышленных и бытовых отходов, обеспечение содержания и развития садово-паркового хозяйства Санкт-Петербурга и другие функции. Таким образом, большинство функций связаны с дорожным хозяйством, являются доминирующими в деятельности Комитета, что не благоприятствует развитию, как садово-паркового хозяйства, так и парклесхозов.
Земельный кодекс Российской Федерации выделяет семь категорий земель, в числе которых входят земли поселений и земли лесного фонда. Земли городских поселений отделяются чертой от земель других категорий, например, земель лесного фонда. Таким образом, законодательно происходит деление единого природного комплекса - «городской лес» на земли различных категорий и как следствие, появление различных правовых режимов, исходя из принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонирование территорий.
С юридической точки зрения единый природный комплекс «городской лес» состоит из двух элементов: имущества главного - земли и прочно связанных с ним объектов, т.е. имущества принадлежностного - насаждений. Принцип земельного законодательства предусматривает единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ним объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков.
Такое объективное и неоспоримое правило должно быть учтено при утверждении и изменении черты городских поселений с целью сохранения целостности единых природных комплексов - «городских лесов».
Черта городских поселений утверждается и изменяется органами государственной власти субъектов федерации, а для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга федеральным законом, по согласованному представлению законодательных (представительных) органов этих городов и соответствующих областей — Московской и Ленинградской.
Основным документом, согласно которому происходит деление земель поселений на территориальные зоны и определение основ правового режима земельных участков, является градостроительный регламент. Градостроительный регламент для всех территориальных зон, в том числе и для рекреационной зоны устанавливается индивидуально с учетом ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (рекреационного, производственного и иных видов пользования). Градостроительный регламент является обязательным документом для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами независимо от их форм собственности.
В состав земель городских поселений могут входить земельные участки, отнесенные к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам (ст. 85 Земельного кодекса).
Целью использования земельных участков в составе рекреационных зон является отдых граждан и организация туризма. В состав рекреационных зон включаются земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами и водохранилищами, причем перечисленные земельные участки должны отвечать требованиям принадлежности их только к одной зоне.
Наряду с различными документами ле-со- и паркоустройства установленный градостроительный регламент для рекреационной
зоны будет определять, например, возможность расширенного воспроизводства городских лесов, реконструкцию, расширение и строительство новых объектов недвижимости прочно связанными с земельными участками. Как уже указывалось выше, к таковым, относятся древесно-кустарниковые насаждения.
В соответствии с Земельным кодексом пригородные зоны не выделяются в самостоятельную территориальную зону, поскольку в их состав могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом единую природную, хозяйственную и социальную территорию и не входящие в состав земель иных поселений. Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются законами субъектов федерации. Для Москвы и Санкт-Петербурга утверждение и изменение границ происходит в силу федерального закона.
Земельный кодекс предусматривает выделение в пригородных зонах зон отдыха населения; зеленые зоны, выполняющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и в границах которых запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую среду.
Непосредственное ведение хозяйства в городских лесах осуществляют парклесхозы. По форме собственности большинство современных парклесхозов являются государственными унитарными предприятиями, т.е. коммерческими организациями, не наделенными правами собственности на закрепленное за ними собственником имущество.
Имущество, закрепленное за унитарным предприятием включая городские леса, принадлежит таким предприятиям на правах хозяйственного ведения. Напомним, часть такого имущества (лесов) Санкт-Петербургских парклесхозов находится на территории Ленинградской области и относится к лесному фонду, на который распространяется действие норм лесного права.
Статус парклесхозов как коммерческих организаций, имеющих в качестве основной
цели своей деятельности извлечение прибыли (ст. 50 ГК РФ), вступает в некоторое противоречие с самой идеологией лесного законодательства. Так, например, Лесной кодекс говорит о несовместимости функций в области охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением коммерческой деятельности по отношению к лесхозам федерального органа управления лесным хозяйством. Такое же требование, надо полагать, должно распространяться и на парклесхозы.
Подводя итог вышеизложенному, надо отметить, что с правовой точки зрения, особенности ведения лесного хозяйства в городских лесах должны быть учтены в материалах лесо- и паркоустройства. а границы и правовой режим этих лесов устанавливаются в градостроительном регламенте, лесном и земельном кадастрах.
Экономические особенности ведения лесного хозяйства в городских лесах находят свое отражение, прежде всего в экономической организации ведения лесного хозяйства.
Под экономической организацией ведения лесного хозяйства в городских лесах понимается организация экономических отношений в процессе деятельности парклесхо-зов, определяемая системой планирования, источниками и порядком финансирования, оплаты труда, расходованием средств, реализацией продукции, стимулированием производства.
Экономическая организация лесопаркового хозяйства во многом зависит от орга-низационно-правового статуса парклесхозов, а также от производимого вида продукции.
В лесопарковом хозяйстве можно выделить два вида производства: с участием человека и биологическое, с участием сил природы, Эти два вида производства тесно связаны между собой. К первому виду можно отнести проведение рубок ухода, реконструкции, изготовление лесной мебели, строительство дорог в лесопарках и т.д. Первый вид производства находится в сфере действия экономических законов. Биологическое производство включает естественный рост деревьев и зависит от биологических законов развития. Хотя здесь надо отметить, что человек в результате
хозяйственной деятельности, может оказывать влияние на биологическое производство.
Несмотря на многоотраслевой характер протекающих производственных процессов в городских лесах, парклесхозы в большей степени тяготеют к лесохозяйственной деятельности.
Традиционно в лесном секторе выделяется две формы экономической организации производства: сметно-бюджетная - для лесхозов и хозрасчетная - для леспромхозов.
С появлением унитарных предприятий появляется смешанная форма экономической организации производства, имеющая признаки как хозрасчетной, так и сметно-бюджетной экономической организации.
Базовым элементом при экономической организации любого производства является продукция этого производства. От правильного определения продукции зависят такие экономические категории как себестоимость, цена, прибыль и др.
Ранее была отмечена схожесть отдельных видов работ, проводимых в парклесхозах как с деятельностью лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством, так и с деятельностью в других отраслях материального производства (например, дорожное строительство). Схожесть выполняемых работ и мероприятий еще не дает основания утверждать о схожести конечных видов продукции. Если з дорожном строительстве не существует проблем с определением продукции, то для лесного хозяйства эта экономическая категория по сей день остается дискуссионной. Одни авторы считают продукцией лесного хозяйства текущий прирост насаждений, другие -ежегодный лесосечный фонд или заготоЕлен-кая древесина, третьи - лес как угодье и т.д. В нашем случае ни одно определение продукции лесного хозяйства нельзя перенести автоматически для обоснования вида продукции в деятельности парклесхозов. Поскольку имеются существенные различия в конечных целях деятельности лесхозов и парклесхозов. Но подход, согласно которому продукцией лесного хозяйства является «лес как угодье со всеми его многочисленными полезностями», может служить теоретической базой для обоснования
продукции парклесхозов. Сущность такого подхода заключается в том, что в качестве продукции лесохозяйственной деятельности полагается не древесина в лесу и не другие полезности леса, а сам лес, лес как объект, удовлетворяющий разносторонние потребности общества, дающий ему и древесину и иные полезности, ради чего разводятся, охраняются и эксплуатируются наши леса (Лобо-виков Т.С., 1968).
Только с этих позиций возможно объяснить природу деятельности парклесхозов, которая имеет характер целенаправленного воздействия на устойчивое развитие лесов, расположенных на землях городских поселений, обеспечивает наилучшее исполнение ими социальных функций.
Как было отмечено ранее, основная цель деятельности парклесхозов связана главным образом с созданием и обеспечением условий для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных мероприятий. Следовательно, можно предположить, что конечным результатом и основным видом продукции парклесхозов являются рекреационные услуги, оказываемые населению.
Однако отнести парклесхозы к сфере услуг как одной из отрасли производства нельзя на том основании, что парклесхозы не продают рекреационные услуги, лишь оказывают их наряду с другими видами деятельности. Аналогичный пример можно привести относительно адвокатской или врачебной деятельности какой-либо производственной фирмы. Лиц, занимающихся адвокатской или врачебной деятельностью, в этом случае, можно рассматривать как представителей юридической и медицинской профессии, но не как участников производства юридических или лечебно-медицинских услуг. Парклесхозы будут отнесены к представителям этой отрасли только в том случае, если их затраты будут покрываться за счет выручки от производства и реализации рекреационных услуг населению, а не от выручки от реализации древесины от рубок ухода и бюджетных субсидий.
Городской лес в данном случае может рассматриваться как средство производства
рекреационных услуг и выступать материальным носителем информации об их потенциальной потребительной стоимости. Применение термина «потенциальная стоимость» объясняется тем, что в настоящее время отсутствует официальная методика оценки рекреационных услуг и возможность их купли-продажи. Тем не менее, рекреационные услуги производятся постоянно и потребляются населением, посещающим городские леса, также практически постоянно. То обстоятельство, что производимые услуги не могут стать предметом купли-продажи, не мешает применению к ним стоимостной категории, как особому виду продукции. Поддерживая городские леса в заданном состоянии, т.е. пригодном для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, парклесхозы тем самым увеличивают потребительную стоимость рекреационных услуг. Результат этих услуг может быть определен в конце года путем учета всех затрат на единицу площади городских лесов.
Услуги, не принимающие вещной формы, не являются исключением в деятельности парклесхозов. Подобное явление наблюдается в отраслях, продукция которых носит характер производственных услуг: связь, транспорт. Но, сравнивая услуги в промышленности, транспорте, связи и т.п., можно обнаружить разницу, заключающуюся в том, что рекреационные услуги выполняются ежедневно, но не реализуются в момент их производства.
Единицей измерения продукции -«рекреационные услуги» может служить стоимостной показатель, отражающий потенциальную стоимость оказанных парклесхозом рекреационных услуг (руб/га). Стоимость рекреационных услуг пропорциональна не любым затратам труда парклесхозов, а общественно необходимым затратам груда, т.е. затратам, необходимость которых признает население, пользующееся этими услугами.
Чтобы узнать признает ли население затраты парклесхозов необходимыми, можно прибегнуть к помощи опроса, изучить предпочтения населения, динамику посещения городских лесов, провести анкетирование и т.д.
■4
Но в результате этой работы можно получить только утверждения об общественной необходимости затрат парклесхозов, но не проверку истинности этих утверждений. В условиях товарного производства есть только один способ установления истинности утверждения о стоимости - это рынок. Действие рыночного закона «спроса и предложения» в данном случае ограничено федеральным лесным законом, который допускает бесплатное пребывание граждан в городских лесах. Поэтому, говорить о цене рекреационных услуг можно лишь теоретически. Хотя в ряде зарубежных стран посещение некоторых частных лесных угодий является платным. Так, в отчете немецкого Министерства экологии, сельского и лесного хозяйства приводится канадский пример, в котором говорится о том, что в этой стране разрешается частным лесовладельцам устанавливать сбор с отдыхающих в размере от 10 до 20 БМ в день или от 100 до 250 ОМ за сезон.
Для отечественных условий правильнее говорить об экономической оценке рекреационных услуг, учитывающей как затраты на поддержание, сохранение и воспроизводство городских лесов, так и эффект от рекреационного лесопользования. Экономическая оценка необходима для совершенствования внутренней экономической организации парк-
лесхозов, и является предпосылкой для повышения эффективности рекреационного лесопользования.
Городские леса по своему составу гораздо более неоднородны с точки зрения их экономической оценки, чем леса, входящие в состав лесного фонда. В этой связи следует имегь в виду, что сама территория парклесхо-за может представлять уникальный природный комплекс, на территории парклесхозов могут проживать редкие представители животного и растительного мира, социально-экономический ущерб от потери которых вообще не может бьгть компенсирован, следовательно, экономическая оценка этих видов природных объектов равна бесконечности. Поэтому такие виды природных объектов находятся вне сферы действия обычных технико-экономических расчетов, а затраты на их сохранение финансируются полностью или частично из бюджета. Отсюда следует, что по отношению к городским лесам средняя ценность 1 га не может быть автоматически перенесена на всю площадь этих лесов. Еще одна особенность ценообразования на услуги заключается в том, что ценность рекреационных услуг в течение года имеет динамический характер, поскольку зависит от степени спроса на эти услуги и может бьгть описана экономико-математической моделью.
Таблица 2
Динамика и объем финансирования парклесхозов государственного унитарного предприятия «Лесопарковая зона Санкт-Петербурга»
Год Основные источники финансирования, тыс. руб Общий объем финансирования, тыс. руб. Доля внебюджетных средств, %
Внебюджетные средства Бюджетные субсидии
1995 2240 1258 3498 64,0
1996 3081 3127 6208 49,6
1997 4029 2660 6689 60,2
1998 5352 1850 7202 74,3
1999 9556 3831 13387 71,4
2000 13465 5110 18575 72,3
2001 14175 6901 21076 67,3
Система финансирования парклесхо-зов, в общем виде, включает следующие основные три источника: бюджетные средства, внебюджетные средства от хозрасчетной деятельности и часть средств от восстановительной стоимости насаждений (не распространяется на городские леса, произрастающие на территории лесного фонда), штрафов, пеней, неустоек. Основной удельный вес в общем объеме финансирования парклесхозов занимают внебюджетные средства. Удельный вес внебюджетных средств за последние семь лет в среднем составил 65,6 %. На втором месте бюджетные средства, субсидии из бюджета Санкт-Петербурга и, наконец, поступления от штрафов, пеней, неустоек. Последний источник занимает незначительную величину - менее одного процента от общего объема финансирования. В табл. 2 представлены основные источники финансирования деятельности парклесхозов за семилетний период. Из таблицы видно, что темпы роста внебюджетного источника финансирования растут опережающими темпами по сравнению с увеличением субсидий из бюджета Санкт-Петербурга. По отношению к данному типу государственного унитарного предприятия, осуществляющего хозяйственное ведение городскими лесами, основное назначение которых - рекреационное лесопользование, складывающееся направление развития источников финансирования нельзя признать правильным. Опережающие темпы роста поступлений внебюджетных средства связаны, прежде всего, с увеличением денежных поступлений от рубок ухода. И не за счет роста цен на древесину, а за счет увеличения объема рубок ухода. Наличие лесных сервитутов, допускающих свободное (и бесплатное) пребывание граждан в городских лесах, отсутствие обоснованных пропорций между внебюджетными средствами и субсидиями, при резком сокращении последних, вынуждают парклесхозы наращивать объемы рубок ухода в городских лесах, основное назначение которых - рекреационное лесопользование.
За последние годы более половины всех расходов на ведение лесного хозяйства в парклесхозах занимают рубки ухода. В 2001 г.
удельный вес этих расходов составил 57 % от общего объема работ, очистка леса от захламленности и посадка леса - менее одного процента. Надо надеяться, что такая мера является временной и вынужденной, поскольку на сегодняшний день суммарный объем финансирования составляет лишь 17 % от общих затрат на выполнение работ и мероприятий, запланированных Генеральной схемой развития лесного хозяйства в лесопарковой зоне Санкт-Петербурга до 2005 г.
В этой связи необходимо отметить еще одну важную особенность относительно организации рубок ухода. Дело в том, что по существующему лесному законодательству парклесхозы не имеют право оформлять и выдавать лесорубочные билеты на проведение рубок ухода. Эта функция закреплена ст. 42 Лесного кодекса за лесхозами федерального органа управления лесным хозяйством. Такое положение надо признать неправильным и учесть при разработке нового федерального лесного законодательства.
Правовой основой субсидирования деятельности лесхозов является не только их организационно-правовая форма, предусматривающая поступление части средств от собственника имущества. Конституция Российской Федерации закрепляет положение, согласно которому в стране «поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуре и спорту, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию». Сказанное в полной мере относится к деятельности парклесхозов и обосновывает необходимость финансовой поддержки со стороны государственных органов. Субсидии, оказываемые лесхозам, могут рассматриваться как разновидность государственной поддержки социальной сферы.
Уровень финансирования парклесхозов со стороны государственных органов - это косвенный показатель оценки приоритетности государством данного вида деятельности по отношению к другим видам деятельности социальной сферы.
Выделение финансовых средств в виде субсидий, т.е. в виде финансовой помощи ВО-
обще, вне связи с конкретным направлением их использования с экономической точки зрения нельзя признать обоснованным. Дело в том, что парклесхозы являются коммерческими организациями и имеют право самостоятельно зарабатывать средства от хозрасчетной деятельности. Выделение бюджетных средств коммерческому предприятию в виде субсидий не совсем корректно, правильнее говорить о субвенциях, т.е. о бюджетных средствах, имеющих строго целевое назначение.
Веским основанием для выделения бюджетных средств коммерческому предприятию, работающему по сути в природоохранной сфере, является тот факт, что этот вид финансирования должен рассматриваться не как получение дополнительного дохода этим предприятием, а как практическая реализация ряда государственных функций через унитарные предприятия: охрана формы собственности на городские леса, охрана городских лесов как природного комплекса, социальные функции. Последние две функции вытекают из потребностей самого населения в рекреационных услугах и его конституционного права на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ).
Недооценке деятельности парклесхо-зов способствует распространенное мнение, согласно которому рекреационные услуги население может получать не только в городских лесах, но и за их пределами, например, в лесах второй и третьей групп. Теоретически это правильно, но на практике встречается довольно редко. Тысячи рекреантов отдают предпочтение благоустроенным местам отдыха в парках и лесопарках, с хорошо развитой дорожно-тропиночной сетью.
Несмотря на столь критическое положение, сложившееся в области финансирования парклесхозов, основной ее недостаток, тем не менее, заключается не в отсутствии бюджетных финансовых средств, а в отсутствии связи между объемом финансирования и конечным результатом деятельности парклесхозов. Объем выделяемых средств, связан лишь с операционными расходами на выполнение запроектированных работ и мероприятий в лесопарковой зоне. К таковым относят-
ся: противопожарные работы (предупредительные, ограничительные, дозорно-сторожевые и т.д.), лесозащитные работы (борьба с вредителями и болезнями), лесохозяйственные работы (производство декоративных посадок и др.) и множество других работ и мероприятий. Как известно, работа как процесс и ее конечный результат не одно и тоже. Можно выполнить много работ и не получить желаемого конечного результата - оказание рекреационных услуг населению.
Сложившаяся ситуация в деятельности леспаркхозов является далеко не единственным примером для лесного сектора в целом, где отсутствие экономического влияния на хозяйственную деятельность предприятий дает повод относиться к городским лесам (и лесному фонду) как бесплатным природным богатствам. Из-за отсутствия действенных экономических рычагов и стимулов предприятия и организации не заинтересованы в обеспечении комплексного и рационального использования предоставляемых им лесных ресурсов их охраны и защиты. Во многих случаях серьезный ущерб, который они наносят лесам, не оказывает никакого влияния на результаты их хозяйственной деятельности.
Количество посещений парков и лесопарков является основным показателем востребованности населением оказываемых парклесхозами рекреационных услуг. Единственным внешним ограничением в этом случае является величина транспортных расходов, которую вынуждены нести рекреанты, и которая косвенно переносится на стоимость рекреационных услуг.
Несовершенство системы финансирования автоматически порождает несовершенство порядка планирования, расходования бюджетных средства и экономического стимулирования.
Субсидии, поступающие из бюджета Санкт-Петербурга рассматриваются в парк-лесхозах как разовые безвозвратные ассигнования. Отсутствие соизмерения затрат с результатами деятельности парклесхозов не стимулирует работников парклесхозов. Парк-лесхоз, расходуя бюджетные субсидии на исполнение тех или иных работ, экономически
не поощряется за лучшее их использование, за конечный результат своей деятельности. Бюджетные субсидии в данном случае рассматриваются как бессрочный и безвозвратный кредит. С другой стороны, парклесхозы, как государственные унитарные предприятия, имеют право заниматься коммерческой деятельностью, т.е. самостоятельно зарабатывать средства, порядок расходования которых определяется ими самостоятельно. Такое положение дел неизбежно будет приводить к различным экономическим конфликтам между учредителем (Комитетом по управлению государственным имуществом), вышестоящим органом управления и унитарным предприятием.
Отсутствие научно обоснованных пропорций между объемом бюджетных субсидий и внебюджетными средствами, с одной стороны, порядка и направления их расходования -с другой, не служит основной цели деятельности парклесхозов и ведет к снижению потребительной стоимости рекреационных услуг.
Существующая отчетность, наличие большого количества стоимостных и натуральных показателей не дают ответа на вопрос, во что обходится производство рекреационных услуг. Иными словами, объектами учета затрат являются не рекреационные услуги, а отдельные работы и мероприятия, не говоря уже о возможности исчисления полной себестоимости рекреационных услуг.
В соответствии с действующими способами учета затрат и методами финансирования сложилась и система планирования в парклесхозах. Основные черты методики планирования сводятся в основном к подгонке затрат на те или иные работы и мероприятия к объему финансирования. Такой подход объясняется отнюдь не недостатком финансирования, подобная практика существовала практически всегда, и не только в парклесхозах, но и в лесхозах федерального органа управления лесным хозяйством.
Материальное стимулирование работников является составной частью экономиче-
ской организации деятельности парклесхозов. В действующем в настоящее время Положении о премировании руководителей, специалистов, служащих и рабочих Государственного унитарного предприятия «Лесопарковая зона Санкт-Петербурга» указано, что лесничие, помощники, мастера леса, егеря, лесники и рабочие премируются за успешную охрану лесов от лесонарушений и пожаров, защиту от вредителей и болезней. Что при этом считается «успешной» охраной из рекомендаций не ясно. Следующим пунктом премирования является выполнения задания по рубкам ухода за лесом и санитарным рубкам. Не перечисляя оставшихся пунктов необходимо заметить, что ни один из них материально не связан с конечной целью деятельности унитарного предприятия и не зависит от степени востребованности рекреационных услуг со стороны населения.
Все вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы. Происходящие в последние годы перемены в области земельного и лесного законодательства, строительство рыночных отношений между субъектами хозяйственной деятельности поставили парклесхозы в сложное экономическое положение. Сложность положения является следствием пробельное™ лесного законодательства, не учитывающего интересы городских лесов и затратного характера производства рекреационных услуг, которые не становятся предметом купли-продажи.
Выходом из создавшейся ситуации может быть принятие федерального закона, например, о фонде зеленых насаждений, который будет определять границы и правовой режим пригородных зон. На основании федерального закона каждый субъект федерации, имеющий городские леса, может принять свой закон, с учетом локальных экономических, социальных и исторических особенностей. Последующим шагом должно стать изменение существующей экономической организации парклесхозов путем соизмерения затрат и конечных результатов их деятельности.
