CC BY
8issn 2076-4715_Вестник экономической теории. 2019. № 11.
ГОНЧАРОВ Леонид Александрович,
кандидат полит. наук, доцент, заведующий кафедрой политологии, управления и регионоведения МОАУ ВО «Воронежский институт экономики и социального управления»,
e-mail: [email protected]
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЭФФЕКТИВНОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ НА ПРИМЕРЕ ТЕРНОВСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ
Среди полномочий органов местного самоуправления основное место занимают проблемы социально-экономического развития. На примере Тернов-ского муниципального района Воронежской области показано, что в муниципальных образованиях сохраняются серьезные проблемы. Они затрагивают, прежде всего, финансовый и инфраструктурный уровни. Собственный бюджет района является дефицитным и дотационным. Производственные мощности не способны переработать всю произведенную в районе продукцию. В неудовлетворительном состоянии находятся инженерные, коммунальные объекты. Велик износ линий водоснабжения (до 100 процентов в сельских поселениях).
Привлечение инвестиций в экономику района остается одной из важнейших задач, стоящих перед администрацией района. Основными возможностями для привлечения финансовых средств являются целевые программы федерального и регионального уровня. В настоящее время ограниченность собственных финансовых средств усиливает зависимость и дотационность всех муниципалитетов. Основным субъектом софинансирования является орган государственной власти, выделяющий средства на реализацию программ развития. Соответственно и ответственность органов местного самоуправления постепенно перетекает в сторону государственной власти.
Таким, образом, современное состояние местного самоуправления в России не всегда обеспечивает полноценную реализацию реформы. Функциониро-
25
issn 2076-4715_Вестник экономической теории. 2019. № 11.
вание и развитие местного самоуправления практически невозможно без тесного взаимодействия с государственной властью. Фактически даже получается так, что государственная власть является координатором, контролером и если можно так сказать - спонсором муниципальной власти.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные образования, муниципальная политика, Воронежская область, Терновский муниципальный район, социально-экономическое развитие.
GONCHAROV Leonid Aleksandrovich,
Candidate of Political Sciences, Associate Professor, Head of the Chair of Political Science, Management and Regional Studies, Voronezh Institute of Economics and Social Management
e-mail: [email protected]
ECONOMIC ASPECTS OF EFFECTIVE DEVELOPMENT OF MUNICIPAL FORMATIONS ON THE EXAMPLE OF TERNOVSKIY MUNICIPAL DISTRICT OF VORONEZH REGION
Abstract. Among the powers of local self-government bodies, the main place is occupied by the problems of social and economic development. On the example of Ternovsky municipal district of the Voronezh region, it is shown that serious problems persist in municipalities. They affect, first of all, the financial and infrastructure levels. The district's own budget is deficient and subsidized. Production facilities are not able to process all products produced in the area. Engineering and utility facilities are in poor condition. Water supply lines are worn out (up to 100% in rural settlements). Attracting investment in the district's economy remains one of the most important tasks facing the district administration. The main opportunities for attracting funds are targeted programs at the Federal and regional levels. Currently, the limited availability of their own financial resources increases the dependence and subsidization of all municipalities. The main subject of co-financing is the state authority that
26
allocates funds for the implementation of development programs. Accordingly, the responsibility of local governments is gradually shifting to the state authorities. Thus, the current state of local self-government in Russia does not always ensure the full implementation of the reform. The functioning and development of local self-government is almost impossible without close interaction with the state authorities. In fact, it even turns out that the state power is the coordinator, controller, and if you can say so - the sponsor of the municipal government.
Keywords: local self-government, municipalities, municipal policy, Voronezh region, Ternovskiy municipal district, social and economic development.
Введение. Среди полномочий органов местного самоуправления основное место занимают проблемы социально-экономического развития. На местном уровне решаются самые насущные, самые близкие и часто встречающиеся повседневные проблемы жителей муниципального образования. Местное самоуправление фактически является наиболее приближенным уровнем власти к населению. Формирование и реализация политики развития становится важнейшим содержанием управления на муниципальном уровне. Политика развития муниципального образования, таким образом, в большей степени связана с разработкой, формированием и реализацией социально-экономической политики.
В ходе реформы в Российской Федерации построена двухуровневая модель организации местного самоуправления, которая реализуется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, а также в городских округах и на внутригородских территориях городов. Тем не менее, в настоящее время реформирование местного самоуправления продолжает испытывать сложности и проблемы, которые в особенной степени затрагивают сельские поселения.
В настоящее время в России насчитывается около 22 тысяч муниципальных образований, из них около 18 тысяч являются сельскими поселениями. Всего в сельских поселениях проживает свыше 36 млн. жителей России.
issn 2076-4715_Вестник экономической теории. 2019. № 11.
Несмотря на то, что общие принципы, цели и задачи муниципального управления в сельской местности аналогичны городским, специфические особенности сельских населений существенно влияют на систему местного управления в сельской местности.
Между городским и сельским муниципальным образованием существуют различия. В частности, к особенностям сельского поселения относится:
- земля как основной природный ресурс, значительная роль личных хозяйств в производстве продукции, сезонный характер занятости;
- более низкий уровень развития инженерной и социальной инфраструктуры поселений;
- худшая транспортная доступность и обеспеченность современными средствами связи;
- отрицательная динамика численности населения.
Муниципальные образования - городские и сельские поселения, по большому счету, представляют собой своеобразные территориально-производственные и хозяйственные комплексы. Комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повышение эффективности местной экономики и социального уровня жизни. Решение экономических, социальных, культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха граждан является необходимым условием успешного решения вопросов качества жизни в муниципальном образовании [5].
В настоящее время, задачи комплексного социально-экономического развития муниципального образования осуществляется, прежде всего, посредством планирования [2].
Представительные органы местного самоуправления принимают планы, программы, стратегии развития муниципального образования, а также контролируют их реализацию, утверждая отчеты об их исполнении. Планы и программы развития муниципального образования направлены на обеспечение
наилучших параметров в развитии различных сфер местной жизни. Проводится
28
качественный анализ внутренней и внешней среды, выявляются существующие риски и угрозы, факторы, способствующие потенциальному развитию (так называемый SWOT-анализ). Осуществляя данную функцию, органы местного самоуправления должны учитывать и интересы развития территории субъекта Федерации. Это позволяет включить муниципальные программы развития в комплекс региональных программ и получить необходимое финансирование на реализацию социально-экономической политики.
Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования тесно связано с его бюджетно-финансовой политикой, направленной на материальное обеспечение муниципальных планов и программ, их сбалансированности. Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Они вправе образовывать целевые внебюджетные фонды, устанавливать местные налоги и сборы, а также льготы по их уплате [2].
По состоянию на 2019 год в Воронежской области насчитывается 479 муниципальных образований. Количество муниципальных образований постепенно сокращается, путем их укрупнения.
Терновский муниципальный район расположен в северо-восточной части Воронежской области. Общая площадь территории муниципального района составляет 1391 квадратных километров. В состав территории Терновского муниципального района входят 14 сельских поселения [4].
Ресурсный потенциал района представлен плодородными землями, развитым сельскохозяйственным производством, наличием крупных и средних предприятий пищевой промышленности, высоким уровнем газификации района, обеспеченностью объектами социальной инфраструктуры, наличием местной сырьевой базы для развития перерабатывающей промышленности и наличием земельных участков для размещения новых производств и строительства жилья, наличием трудовых ресурсов.
Численность населения составляет 18,440 тыс. человек, а трудовые ресурсы - 10,2 тыс. человек [4]. При этом, число занятого в экономике населения составило 7,65 тыс. человек.
На сегодняшний день рабочие места для трудоспособного населения и потребность в рабочей силе формируют 142 предприятия района, из них 38 предприятий малого и среднего предпринимательства (3 - средних и 35 - малых), а также 372 индивидуальный предпринимателя, в том числе 62 крестьян-ско-фермерских хозяйства. Сельскохозяйственная отрасль занимает 39% от общей численности предприятий, численность занятых на которых составляет 778 человек [4].
В целом, Терновский муниципальный район является аграрным районом, производящим преимущественно продукцию растениеводства и животноводства. Однако, сам район находится в зоне рискованного земледелия.
К настоящему времени в районе построены межпоселковые газопроводы высокого давления, газифицированы сельские поселения, деревни, построены и реконструированы системы водоснабжения, котельные, детские сады и школы, построены ФАПы и спортивные площадки и другое (активная фаза работы велась с 2010 года) [1].
Тем не менее, в районе сохраняются серьезные проблемы. Они касаются не столько демографического уровня, сколько инфраструктурного. Так, существующие производственные мощности не способны переработать всю произведенную в районе с/х продукцию. В районе отсутствуют предприятия по переработке скота, птицы, молока. В неудовлетворительном техническом состоянии находятся части инженерных, коммунальных объектов, велик износ линий водоснабжения (до 100 процентов в сельских поселениях) [1].
В целях определения приоритетных направлений социально-экономического развития района на перспективу до 2035 года, администрацией района разработана Стратегия социально-экономического развития района, План мероприятий по реализации Стратегии развития [6].
Главным фактором развития может стать наличие промышленных площадок и свободных земельных участков для размещения новых производств и строительства жилья. Важным индикатором, характеризующим деловую активность, является инвестиционная привлекательность района и объем вложенных инвестиций в экономику района. На развитие экономики района в 2018 году было привлечено 359,7 млн. руб. инвестиций в основной капитал [1].
На территории района осуществляется реализация 14 муниципальных программ. Запланированный объем финансирования программ на 2018 год составил 499, 4 млн. руб., в том числе федеральный бюджет - 3,686 млн. руб., областной бюджет - 312,418 млн. руб., муниципальный - 164,632 млн. руб., иные источники -18,668 млн. руб. [1].
Привлечение инвестиций в экономику района остается одной из важнейших задач, стоящих перед администрацией района. С целью повышения информационной открытости района для инвесторов, создания инвестиционно-привлекательной среды, улучшению инвестиционного имиджа актуализирован инвестиционный паспорт района [3].
Бюджет является основным ресурсом для выполнения социальных обязательств и обеспечения социально-экономической стабильности в районе. В консолидированный бюджет района за 2018 год поступило 555,2 млн. рублей, в том числе собственных доходов 141,8 млн. рублей [1]. По итогам 2018 года доля собственных доходов консолидированного бюджета района составила 25,5% (в 2017 г. - 33,5%, 2016 г. - 30,9%, 2015 г.- 30,1%, 2014 г. - 25,3%) [1]. Профицит бюджета в 2018 году сложился в сумме 2,7 млн. рублей.
Бюджетообразующими доходами консолидированного бюджета муниципального района являются налог на доходы физических лиц и местные налоги. По итогам 2018 года общая сумма расходов консолидированного бюджета муниципального района составила 552,5 млн. рублей (в 2017 году - 423,3 млн. рублей) [1]. Приоритетом в бюджетных расходах, как и предыдущие годы, была социально-культурная сфера - это 70,3% или 388,4 млн. рублей.
В благоустройство района большой вклад вносят и органы территориального общественного самоуправления, благодаря их активному участию в реализации местных инициатив. В 2018 году ТОСы принимали участие в конкурсе общественно-полезных проектов ТОС в Воронежской области, и 9 из них стали победителями данного конкурса [1].
В целом, муниципальное образование обладает значительным и разнообразным потенциалом для своего устойчивого развития. Разработка основных стратегических направлений позволяет привлечь к этому процессу широкие слои населения, представителей бизнеса, общественные организации. В стратегическом плане сформирован образ муниципального образования, имеющего, как и большинство территорий, серьезные экономические, социальные и инфраструктурные проблемы, но знающего и использующего пути их разрешения и способного обеспечить своим жителям высокое качество жизни и безопасность жизнедеятельности.
Поставленные цели и задачи будут реализовываться через конкретные муниципальные программы социально-экономического развития по каждому блоку экономики и социальной сферы, в соответствии с полномочиями органов местного самоуправлении и вопросами местного значения.
Решение экономических вопросов остается, пожалуй, самой серьезной проблемой. Наиболее остро стоят вопросы финансирования в сельских поселениях. Их основные налоговые источники - земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые не позволяют наполнить «рабочий» бюджет. Основной тенденцией в развитии местного самоуправления стало усиление административно-бюрократических механизмов со стороны государственной власти, стремление к централизации, усилению административного регулирования и контроля [7]. Во многом, это объясняется тем, что современное состояние местного самоуправления в России не всегда обеспечивает полноценную реализацию реформы. Данная тенденция, по нашему мнению, определяется экономической слабостью муниципальных образований.
Решение задач экономического и социального развития муниципального района в условиях значительного дефицита бюджета и бюджетов сельских поселений значительно ограничивает горизонт планирования и управленческие возможности органов местного самоуправления в целом. Местные органы власти вынуждены искать дополнительные источники финансирования. Основными возможностями для привлечения финансовых средств являются целевые программы федерального и регионального уровня. Спасает положение консолидированный бюджет, включающий дотации, субвенции и иные формы софи-нансирования. Основным субъектом, выделяющим средства на реализацию программ развития является орган государственной власти. Соответственно и ответственность органов местного самоуправления постепенно перетекает в сторону государственной власти.
В России сформировалась так называемая административно-бюрократическая система государственного управления. Бюрократия в настоящее время выступает инициатором всех изменений и реформ, она же концентрирует управление финансовыми ресурсами [8, 9].
Все эти черты характерны, в том числе, на региональном и муниципальном уровне, где основные полномочия, рычаги управления и власть сосредоточены в администрации района [10]. При этом сама администрация находится в экономической, и, как следствие, политической зависимости от правительства области, то есть от государственной власти, получая финансирование, отчитываясь перед вышестоящей государственной властью, де-юре не будучи включенной в систему государственной власти.
Заключение. Таким образом, в последние годы усиливается зависимость органов местного самоуправления от государственной власти. Согласно информации по предстоящим изменениям в Конституцию, местное самоуправление встраивается в вертикаль власти. По всей видимости, государство берет на себя ответственность за модернизацию всего низового уровня управления для обеспечения выполнения национальных проектов и послания президента.
В то же время в России уже давно стало тенденцией усиление воздействия государственной власти в сфере местного самоуправления. Данная тенденция, по нашему мнению, определяется экономической слабостью муниципальных образований.
Муниципальное управление должно ориентироваться на то, что совершенствование местного самоуправления не может быть без развития экономической основы и финансового обеспечения. Успешная реализация реформы местного самоуправления в дальнейшем будет связана с тем, насколько получится совершенствовать экономическую систему местного самоуправления.
Литература
1. Доклад главы Терновского муниципального района по показателям эффективности / Администрация Терновского муниципального района Воронежской области. Официальный сайт. - Электронный ресурс. - Режим доступа: https://ternovadmin.ru/economy/report-chapter-on-performance-indicators.html (дата обращения: 20.01.2020)
2. Игудин А. Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов / А. Г. Игудин // Финансы. - 2014. - № 12. - С. 16.
3. Инвестиционные площадки Терновского муниципального района Воронежской области / Администрация Терновского муниципального района Воронежской области. Официальный сайт. - Электронный ресурс. - Режим доступа: https://ternovadmin.ru/economy/investitsii.html (дата обращения: 20.01.2020)
4. Отчет главы администрации Терновского муниципального района за 2018 год / Администрация Терновского муниципального района Воронежской области. Официальный сайт. - Электронный ресурс. - Режим доступа: https://ternovadmin.ru/otchet/ (дата обращения: 20.01.2020)
5. Петухов Р.В. Теория и практика российского самоуправления / Под ред. Ю.Л. Шульженко. - Москва: Изд-во «Юрлитинформ», 2017. - С. 92.
issn 2076-4715_Вестник экономической теории. 2019. № 11.
6. Стратегия социально-экономического развития Терновского муниципального района Воронежской области до 2035 года / Администрация Терновского муниципального района Воронежской области. Официальный сайт. -Электронный ресурс. - Режим доступа: https://ternovadmin.ru/strategiya/strategiya.html (дата обращения: 20.01.2020)
7. Черкасов А.И. Трансформация системы местного управления: тенденции и перспективы // Труды института государства и права Российской академии наук. 2017. - Т.12. - №4. - С. 172.
8. Ашмаров И.А. Ответственность и честность государственных и муниципальных служащих как неформальные экономические институты // Регион: государственное и муниципальное управление. 2019. № 2(18). С. 1-21. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://regiongmu.ru/wp-content/uploads/2019/04/RegionGMU0802018.pdf
9. Ашмаров И.А. Подготовка, переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих как залог качества и эффективности муниципального управления // Вестник Воронежского института экономики и социального управления. 2019. № 3. С. 4-8.
10. Ашмаров И.А. Стратегия развития региона как инструмент государственного и муниципального менеджмента // Регион: государственное и муниципальное управление. 2019. - № 1(17). - С. 1-17. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://regiongmu.ru/wp-content/uploads/2019/03/RegionGMU0801017.pdf
References
1. Report of the head of the Ternovsky municipal district on performance indicators. Administration of the Ternovsky municipal district of the Voronezh region. Official site. Electronic resource. Mode of access: https://ternovadmin.ru/economy/report-chapter-on-performance-indicators.html (date accessed: 20.01.2020)
2. Igudin A.G. (2014). Problems of strengthening the revenue base of local budgets. Finance. No. 12. P. 16.
3. The investment platform of the Ternovsky municipal district, Voronezh oblast. Administration of the Ternovsky municipal district, Voronezh region. Official site. Electronic resource. Mode of access: https://ternovadmin.ru/economy/investitsii.html (date accessed: 20.01.2020)
4. Report of the head of administration of the Ternovsky municipal district for 2018. Administration of the Ternovsky municipal district of the Voronezh region. Official site. Electronic resource. Mode of access: https://ternovadmin.ru/otchet/ (date accessed: 20.01.2020)
5. Petukhov R.V. (2017). Theory and practice of Russian self-government. Edited by Yu. L. Shulzhenko. Moscow: Yurlitinform publishing House. P. 92.
6. Strategy for socio-economic development of the Ternovsky municipal district, Voronezh region to 2035 of the Ternovsky municipal district, Voronezh region. Official site. Electronic resource. Mode of access: https://ternovadmin.ru/strategiya/strategiya.html (date accessed: 20.01.2020)
7. Cherkasov A.I. (2017). Transformation of the local government system: trends and prospects. Proceedings of the Institute of state and law of the Russian Academy of Sciences. Vol. 12. No. 4. P. 172.
8. Ashmarov I.A. (2019). Responsibility and honesty of state and municipal employees as informal economic institutions. Region: state and municipal government. No 2 (18). Pp. 1-21. [Electronic resource]. Access Mode: http://regiongmu.ru/wp-content/uploads/2019/04/RegionGMU0802018.pdf
9. Ashmarov I.A. (2019). Training, retraining and advanced training of municipal employees as a guarantee of the quality and effectiveness of municipal management. Bulletin of the Voronezh Institute of Economics and Social Management. No. 3. Pp. 4-8.
10. Ashmarov I.A. (2019). Regional development strategy as an instrument of state and municipal management. Region: state and municipal administration. No. 1 (17). Pp. 1-17. [Electronic resource]. Access Mode: http://regiongmu.ru/wp-content/uploads/2019/03/RegionGMU0801017.pdf
