CC BY
71
А. В. Шарнин, аспирант, кафедра менеджмента и маркетинга, Кемеровский государственный университет, г. Новокузнецк, Россия, a.v.sharnin@mail.ru
ОСОБЕННОСТИ РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИЧЕСКИХ ПЛАНОВ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ
В статье рассмотрены черты стратегического планирования как элемента современного менеджмента. Показаны методы, выделены основные проблемы стратегического планирования на уровне как государства, так и отдельных его территорий, а также особенности стратегического планирования муниципальных районов. Выявлено, что система планов социально-экономического района в рамках муниципального блока делится на два самостоятельных уровня: муниципального района и сельского поселения. К особенностям системы планов на уровне поселений относится то, что здесь формирование отдельного стратегического плана не предполагается. Определена необходимость взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе при стратегическом планировании, и продекларирована законодательно (указ президента «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации», 1996 г.). Однако в развитие указа методики взаимодействия органов власти различных уровней до сих пор не разработаны. Проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления наиболее остро ощущаются в малых городах и муниципальных районах. Стратегическое планирование на уровне муниципального образования имеет ряд специфических особенностей, которые необходимо учитывать в процессе формирования стратегического плана его социально-экономического развития.
Ключевые слова: система менеджмента, муниципальное образование, стратегическое планирование, бизнес-планирование, модернизация экономики.
Характерные черты стратегического планирования как элемента современного менеджмента в равной степени соответствуют планированию развития отдельных территорий (регионов, муниципальных образований). Более того, некоторые приемы стратегического планирования, формализованные в бизнес-планировании, уже достаточно широко применяются в практике работы органов власти. Однако в полной мере все конструктивные элементы стратегического планирования в практику работы администраций муниципальных образований еще предстоит внедрить. Прежде чем перейти к его специфическим особенностям, следует обратить внимание на проблемы
внедрения стратегического планирования в целом для любого типа муниципального образования.
Основной проблемой стратегического планирования как государства в целом, так и отдельных его территорий в частности чаще всего практики и исследователи называют отсутствие взаимодействия между федеральными органами власти, органами власти субъекта РФ и местного самоуправления.
Вопросы же, решаемые в рамках стратегического планирования, нередко носят частный характер, относящийся к интересам определенной группы хозяйствующих субъектов. Поэтому они не могут решаться
только силами федеральных органов власти, а должны, по мнению автора, перераспределяться между различными уровнями, в том числе органами местного самоуправления и предприятиями. Так, =
например, предприятия различных форм собственности в конечном счете находятся на территории муниципального образования. В то же время известно, что качество инфраструктурной среды и трудовых ресурсов влияет на результаты деятельности, а задачи по развитию инфраструктуры и социальной сферы, согласно законодательству РФ, отнесены к предметам ведения местного самоуправления, что обусловливает необходимость привлечения к стратегическому планированию на различных уровнях местных властей.
Автор считает, что в этом случае органы местного самоуправления должны быть заинтересованы в достижении таких стратегических целей, как, например, увеличение числа рабочих мест, решение социальных вопросов на предприятиях и пр.
Невозможность применения отдельных методов стратегического планирования обусловлена количеством изменений в полномочиях различных уровней власти. Так, Конституция РФ от 1993 г. определила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, тем самым государственные задачи были отделены от задач местного самоуправления. В целом, эти изменения сводились лишь к разграничению полномочий, но привели в итоге к нарушению связей между различными органами власти при осуществлении стратегического планирования. А это, в свою очередь, повлекло за собой то, что мероприятия по регулированию экономической системы, законодательно закрепленные на федеральном уровне, остаются декларациями и зачастую не увязаны с деятельностью предприятий региона.
Основной проблемой стратегического планирования
как государства в целом, так и отдельных его территорий в частности чаще всего практики и исследователи называют отсутствие взаимодействия между федеральными органами власти, органами власти субъекта РФ и местного самоуправления.
Практика передачи субъектом РФ полномочий по модернизации экономики в муниципальных образованиях России на местный уровень власти не получила широкого распространения.
Причины, по которым участие местного самоуправления в стратегическом планировании затруднено, многообразны и носят как объективный, так и субъектив-= ный характер. Кроме того, органы местного самоуправления обязаны осуществлять свою деятельность в рамках современного законодательства, которое снижает заинтересованность местного самоуправления в экономическом развитии территории. Так, Закон = «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131 от 06.10.2003 устанавливает закрытый перечень вопросов местного значения, в который включают возможность осуществления экономической политики. Модернизация экономики на местном уровне власти, исходя из положений закона, возможна лишь посредством делегирования соответствующих государственных полномочий, а также передачи на местный уровень необходимых финансовых средств. Практика передачи субъектом РФ полномочий по модернизации экономики в муниципальных образованиях России на местный уровень власти не получила широкого распространения. Однако здесь стоит отметить, что необходимость взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе при стратегическом планировании, продекларирована законодательно (указ президента «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации», 1996 г.). Однако - в развитие указа методики взаимодействия органов власти различных уровней до сих пор не разработаны. Даже в программах социально-экономического развития многих субъектов Российской Федерации решение проблем развития экономической системы не увязывается с деятельностью местных органов власти. Ситуация усугубляется тем, что закон «Об общих принци-
пах организации местного самоуправления» № 131 от 06.10.2003 г. не увязан с указом Президента «Об основных положениях региональной политики в РФ».
Отдельные муниципальные образования в рамках программ развития своих территорий пытаются внедрить элементы стратегического планирования, но в отсутствие реальной финансовой базы они зачастую полностью воспроизводят элементы стратегий федерального и регионального уровней.
Противоречия в законодательстве не позволяют эффективно осуществлять функцию контроля за реализацией стратегических целей и задач на территории отдельного муниципального образования и эффективно использовать имеющиеся ресурсы.
Проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления наиболее остро ощущаются в малых городах и муниципальных районах. Анализ показывает, что в таких муниципальных образованиях зачастую сложно реализовать даже законодательно закрепленные вопросы местного значения. Возможность привлечения органов местной власти к формированию конкурентных производств на их территории, а также к решению других задач модернизации экономики практически отсутствует.
Другой проблемой координации деятельности различных субъектов управления в рамках формирования стратегического плана муниципального образования является согласование проектов и финансовых возможностей органов местного самоуправления и частного бизнеса, находящегося на этой территории.
Стратегическое развитие муниципального образования опирается на две составляющие: экономическую — как эффективное использование ресурсов территории, а также соци- = альную — как повышение качества жизни населения. Экономическая составляющая вызывает больше вопросов и дискуссий, что обусловлено следующими факторами:
Стратегическое планирование в муниципальном образовании в части определения собственных доходов муниципального бюджета не может быть осуществлено вне видения конкретных долгосрочных планов бизнес-структур
по строительству предприятий, разработке месторождений, развитию фермерских хозяйств и т. п.
1. Отсутствие четких принципов взаимодействия и координации деятельности органов местного самоуправления и бизнес-сообщества в рамках формирования и реализации стратегического плана развития муниципального образования.
2. Неустойчивая система финансового обеспечения стратегического плана — отсутствие нормативно закрепленных принципов построения межбюджетной иерархии формирования финансовых средств, ориентированных на это.
Стратегические ориентиры развития отдельных предприятий (будь то крупные градообразующие предприятия или малый и средний бизнес) на территории муниципального образования прямым образом влияют, с одной стороны, на повышение качества жизни населения (развитие социальной инфраструктуры, повышение дохода населения, влияние на экологическую составляющую и т. п.), с другой — на повышение доходной части бюджета, а следовательно, и финансовое обеспечение реализации стратегического плана развития территории. Так, основными источниками пополнения доходной части местного бюджета на сегодняшний день являются оплата аренды, налог на землю, НДФЛ. Поэтому стратегическое планирование в муниципальном образовании в части определения собственных доходов муниципального бюджета не может быть осуществлено вне видения конкретных долгосрочных планов бизнес-структур по строительству предприятий, разработке месторождений, развитию фермерских хо-= зяйств и т. п. Интерес органов местного самоуправления в получении от предприятий ясных стратегических целей развития в этой связи очевиден. Как показывает опыт, бизнес-структуры, имеющие свои долгосрочные планы развития, также заинтересованы в том, чтобы принципы (нормативно-правовые, организационные) взаимодействия власти и бизнеса, а также доступа к материальным ресурсам муниципального образования были для них прозрачны и по-
нятны. Так, одной из существенных про блем для бизнеса является отсутствие градо строительных регламентов, что не позволя ет муниципалитетам принимать компетент ные решения и давать мотивированные ответы на запросы предпринимателей о выделении земельного участка под различные цели. Например, в Новокузнецком муниципальном районе Кемеровской области =
базовыми отраслями экономики являются угольная промышленность и сельское хозяйство. Если опираться на основные источники собственных доходов местного бюджета, то очевидно, что планирование освоения земельных участков предприятиями этих отраслей напрямую влияет на ориентиры стратегического развития муниципального района. В то же время предприятия заинтересованы в долгосрочном планировании при определенных гарантиях со стороны муниципального образования на эти земельные участки. Просматривается заинтересованность участников стратегического планирования как с одной, так и с другой стороны1.
Развитие предприятий подразумевает открытие новых рабочих мест, что позволяет увеличить собственные доходы местного бюджета за счет НДФЛ. В то же время предприятия заинтересованы в комплекс-
Проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления наиболее остро ощущаются в малых городах и муниципальных районах.
ном развитии социальной инфраструктуры населенных пунктов — а это строительство жилья для своих работников, школ, домов культуры, медицинских учреждений, пред- приятий ЖКХ, дорог и т. п. — что напрямую относится к полномочиям органов местного самоуправления. Поэтому необходимо совместное скоординированное планирование развития муниципального образования. Предоставляя свои стратегические планы развития администрации муниципального образования, предприятия тем самым обеспечивают себя гарантиями со стороны муниципалитета в долгосрочном периоде освоения требуемых территорий. При этом сам муниципалитет получает объективную возможность для разработки стратегического плана.
Для обеспечения эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и бизнес-сообщества при формировании и реализации стратегического плана развития муниципального образования автором предлагаются следующие меры:
1. Муниципальным образованиям разработать и утвердить необходимые документы территориального планирования:
— схемы территориального планирования муниципальных районов;
— генеральные планы поселений;
— правила землепользования и застройки, в том числе:
а) порядок применения и внесения изменений в указанные правила;
б) карту градостро- -ительного зонирования;
в) градостроительные регламенты.
Данная мера повысит прозрачность инициатив органов местного самоуправления в сфере долгосрочного территориального планирования для бизнеса, что положительно скажется на инве- = стиционной привлекательности территории, позволит предприятиям оценить степень своего возможного участия в стратегическом развитии муниципального образования.
2. Утвердить процедуру подачи заявок от бизнес-сообществ и их рассмотрения на использование тех или иных видов муниципальных ресурсов (для муниципального района — прежде всего земли), предусматривающую четкие критерии отбора, возможности опротестования решения при несогласии с ним одной из заинтересованных сторон. В качестве обязательного условия участия в конкурсе (или допуске) на использование территории муниципального района, по нашему мнению, должно стать представление стратегического плана от предприятия по освоению территории с расчетом социально-экономического эффекта.
3. Сформировать на правах общественной организации некоммерческое объединение предпринимателей муниципального образования, выполняющее прежде всего совещательную функцию при главе муниципального образования. Его задачи будут сводиться к постоянному поддержанию конструктивного диалога с администрацией района и другими государственными и муниципальными ведомствами, отстаиванию интересов предпринимателей, к защите предприятий от несправедливого административного давления и способствованию повышения конкурентоспособности бизнеса, развитию совместных проектов.
4. Ввести как норму разработку и принятие совместных соглашений о социально-экономическом партнерстве между адми-
Одной из существенных проблем для бизнеса является отсутствие градостроительных регламентов, что не позволяет муниципалитетам принимать компетентные решения и давать мотивированные ответы на запросы предпринимателей о выделении земельного участка под различные цели.
нистрацией муниципального образования и предприятиями, находящимися на территории муниципального образования и играющими значимую роль в его перспективном развитии.
Данные меры позволят не только более достоверно выстроить систему целей стратегического развития муниципального образования, но также максимально эффективно использовать ресурсные возможности бизнес-сообще-= ства в ходе реализации
этих целей.
Особенности стратегического планирования муниципальных районов в сущности исходят из современных проблем развития муниципальных районов и малых городов РФ2:
1. Все муниципальные районы и входящие поселения (за небольшим исключением) имеют незначительный промышленный потенциал. Важной особенностью муниципальных районов является то, что основы их хозяйства составляют привлекательные для инвесторов устаревшие предприятия, ранее относимые к местной промышленности и специализирующееся преимущественно на переработке сельскохозяйственного сырья, на обслуживании сельского населения, производстве строительных материалов.
2. Возможности разрешения проблем и противоречий в развитии муниципальных районов осложняются тем, что эти территории, как правило, не обладают развитой инфраструктурой, необходимой строительной базой, квалифицированными кадрами. Поэтому возможности трудоустройства в муниципальных районах существенно ограничены. Спад производства, рост безработицы и продолжающийся рост цен неизбежно обостряют социальные проблемы и ведут к тому, что значительная часть населения находится за чертой бедности.
3. Важнейшей проблемой для муниципальных районов стала проблема развития социальной инфраструктуры и ее содержание. При переходе на рыночные отношения проблемы сбыта продукции и повышения конкурентоспособности производства ста-
новятся определяющими. Поэтому для снижения своих издержек предприятия в массовом порядке стали отказываться от содержания социальных объектов, и эти затраты значительно увеличили расходную часть местных бюджетов.
4. Бюджеты большинства муниципальных районов России формируются преимущественно за счет дотаций из бюджета субъекта Федерации.
Что касается выстраивания прозрачной и устойчивой иерархии финансового обеспечения стратегического плана, то здесь важным посылом должно стать использование схемы финансирования «снизу вверх». Другими словами, проблемы развития муниципального образования, отвечающие его стратегическим интересам, по мнению автора, должны формулироваться и обосновываться на местном уровне. Далее — в виде конкретных проектов, требующих дополнительных долгосрочных финансовых вложений со стороны федерального бюджета, поступать на вышестоящий уровень. На уровне субъекта Федерации местные инициативы (проекты, программы) дополняются региональными и федеральными стратегическими ориентирами развития (очистка русел рек, строительство федеральных трасс и региональных дорог и др.). В итоге формируется стратегический план развития субъекта Федерации, в том числе территорий входящих в него муниципальных образований. Основным результатом при таком подходе сбора и учета местных инициатив по стратегическому планированию должно стать, по мнению автора, утверждение долгосрочного плана финансовых расходов регионального и федерального бюджетов с четкой привязкой к определенному муниципальному образованию. Подобная адресность и долгосроч-ность планов по инвестированию в отношении определенных территорий региона, закрепленная в нормативно-правовом акте, дает возможность с большой долей вероятности прогнозировать степень достижения стратегических целей муниципального об-
разования. В условиях слабой финансовой самостоятельности муниципальных образований, диктуемой текущим законодательством, и с учетом единственно приемлемого условия реализации стратегического плана — условия межбюджетного софинансирования, подобный подход позволяет рассчитывать на то, что деятельность органов местного самоуправления по формированию и реализации стратегического плана станет более эффективной, а сами стратегические планы — «рабочими».
5. Как правило, низкий уровень диверсификации экономики муниципальных районов (соответствующий ей ресурсный потенциал) сужают перспективы не только стратегического развития, но даже их текущего функционирования.
Разнородность территорий муниципального района, определяемая прежде всего наличием на территории поселений, различных как по природно-ресурсному потенциалу, так и по степени развития местного самоуправления, не позволяет выработать единых, универсальных для всей территории района мер по стратегическому социально-экономическому развитию.
Таким образом, система планов социально-экономического района в рамках муниципального блока делится на два самостоятельных уровня:
— уровень муниципального района;
— уровень сельского поселения.
При этом к особенностям системы планов на уровне поселений относится то, что на данном уровне не предполагается формирования отдельного стратегического плана развития. Основаниями для этого служат, согласно законодательству РФ, низкая обеспеченность данного уровня управления достаточными самостоятельными бюджетными средствами, а также административно-управленческими ресурсами. Как следствие — высока зависимость стратегического развития территории поселения от вышестоящих уровней управления (муниципального района, субъекта РФ).
В условиях слабой финансовой самостоятельности муниципальных образований подобный подход позволяет рассчитывать на то, что деятельность органов местного самоуправления по формированию и реализации стратегического плана станет более эффективной, а сами стратегические планы - «рабочими».
Так или иначе стратегический план развития муниципального района предполагает формулирование ключевых стратегических ориентиров развития не только по приоритетным направлениям, но также по конкретным территориям (поселениям). Утверждение приоритетных направлений стратегического развития по конкретным территориям должно предварять обязательное их согласование (согласование стратегических целей, мероприятий, ресурсного обеспечения и т. п.) с органами муниципального управления поселений. Это и позволит органам муниципального управления поселений, с одной стороны, видеть долгосрочные перспективы развития своих территорий, с другой — встраиваться в общую систему планов социально-экономического развития муниципальных образований.
Таким образом, стратегическое планирование на уровне муниципального образования имеет ряд специфических особенно-
стей, которые необходимо учитывать в процессе формирования стратегического плана его социально-экономического развития.
т
Литература
1. Комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования «Новокузнецкий муниципальный район» на период до 2025 года. [Электронный ресурс]. URL: http:// nkrinvest.ru/upload/files/pdf/zakonodatelsvo/ mestnoe/29112011_328_mnpa.pdf (дата обращения 26.02.2014).
2. Филатов О. К. Управление развитием муниципальных образований (стратегическое планирование, территориальное планирование): учебное пособие. М.: АНХ, 2007 г.
3. Постановление правительства РФ «О социальных нормативах и нормах» № 1063-р от 3.07.1993 г [Электронный ресурс]. URL: http://www.library.ru/1/ act/doc.php?o_sec=129&o_doc=1099 (дата обращения 26.02.2014).
PECULIARITIES OF TERRITORIES' STRATEGIC PLANS DEVELOPMENT IN MUNICIPALITIES
A. V. Sharnin, Postgraduate, Department of Management and Marketing, Kemerovo State University, Novokuznetsk, Russia, a.v.sharnin@mail.ru
This article considers the main traits of strategic planning as an element of modern management. It shows the methods, separates the main problems of strategic planning on state level and separated territories, marks out the peculiarities of strategic planning of municipal districts. It was learnt that the system of plans for social and economic district in the frames of municipal block can be separated into two levels: the level of municipal district and rural settlement. To the peculiarities of plans' system on the level of rural settlement can be corresponded that on this level is not suggested to be formed into separated strategic plan of development exactly on this territory. This work defines the necessity of state power branches and local authorities' interaction; it includes strategic planning, declared by legislation (The decree by the president of Russian Federation «About basic regulations of regional policy in Russian Federation», 1996); the methods of different level state bodies' interaction haven't been developed yet. The problems of duties' differentiation between the state bodies and local authorities can be easily seen especially in small cities and municipal districts. Strategic planning on the level of municipality has a number of peculiarities which are necessary to take into account in the process of strategic plan's formation for its social and economic development.
Key words: management system, municipal formation, strategic planning, business planning, modernization of economy.
References
1. Complex program of social-economic development of the municipality «Novokuznetsk municipal district» for the period until 2025. (in Russ.) Available at: http:// nkrinvest.ru/upload/files/pdf/zakonodatelsvo/mest-noe/29112011_328_mnpa.pdf. (accessed 26.04.2014)
2. Filatov O. K. Upravlenie razvitiem munitsipal'nykh obrazovanii (strategicheskoe planirovanie, territorial'noe planirovanie): uchebnoe posobie. [Management of de-
velopment of municipal formations (strategic planning, spatial planning. Textbook for students]. Moscow, ANKh Publ., 2007. 608 p.
3. Decision of the Government of the Russian Federation «On social norms and regulations» No 1063-r dated 03.07.1993. (in Russ.) Available at: http://www.library. ru/1/act/doc.php?o_sec=129&o_doc=1099 (accessed 26.04.2014)
