CC BY
14
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 18. СОЦИОЛОГИЯ И ПОЛИТОЛОГИЯ. 2005. № 3
ПОЛИТИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ И УСКОЛЬЗАЮЩАЯ РЕАЛЬНОСТЬ
С.В. Бирюков
МОДЕЛИ СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАМИ И СПЕЦИФИКА ПОЛОЖЕНИЯ ИНСТИТУТОВ РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ
In the connection with the very actual for Russia problem of transformation of the system of managing the regions the author analyses different models of regional management existed, and still existing in the USA, Great Britain and France.
Современные трансформации системы управления регионами инициированы президентом России В. Путиным как ответ на бесланскую трагедию. Это делает анализ основных существующих в современном мире систем управления регионами весьма актуальным. Каждой из этих систем присущи свои особенности положения и функционирования институтов региональной власти, специфика региональных политических систем. Последнее связано, в том числе, и с тем, что официальная (публичная) администрация является стержнем региональной политической власти, поскольку именно она реализует ее текущую политику.
При этом функционирование систем управления регионами различается в зависимости от типа государств и сложившихся в них административных систем, что является предметом изучения конституционного и административного права, а также сравнительной политологии.
В свое время французские политологи Б. Бади и П. Бирн-баум предложили общую классификацию систем управления регионами. Они попытались выявить различия, ставшие в результате классическими, между "обществами, где государство пытается распоряжаться социальной системой, укрепляя себя с помощью бюрократии (идеальный тип — Франция; по сходной траектории развивались Пруссия, Испания и Италия) и там, где организованность гражданского общества делает бесполезным появление мощного государства (идеальный тип — Великобритания; сходная траектория существует у США и консоциальных
демократий, примером которых может служить Швейцария)"1. Первый тип тяготеет к централизованной системе управления территориями с ограниченной степенью автономии региональных администраций. Второй — к децентрализованному управлению, наиболее полно проявляющему себя в федеративных государствах. В соответствии с заявленным выше подходом, наименее централизованная система административного управления существует сегодня в США, где администрация изначально создавалась не по иерархическому принципу, а Конституция предоставляла и предоставляет значительную автономию каждому из субъектов федерации. Сравнительно децентрализованная система административного управления — в ФРГ, где по Конституции в ведении федеральных властей остается довольно ограниченный круг вопросов. Следуя логике описываемой классификации централизованная система административного управления существует во Франции и Великобритании, где иерархическая субординация административных органов жесткая2.
В свою очередь, известный немецкий экономист X. Зиберт, используя экономические критерии классификации (порядок распределения налоговых доходов и нагрузки), различал кооперативный и конкурентный типы федерализма, в рамках которых существенно различаются статус и позиции органов региональной власти и управления. Первый тип, с точки зрения исследователя, характерен для Германии, где вопрос о распределении налоговых доходов и нагрузки решается путем сложных переговоров между руководством земель и федеральным правительством по взаимному согласованию. Второй вид федерализма — конкурентный — создан в США, где каждый штат самостоятельно устанавливает свои налоги и формирует бюджет, обеспеченный собственными доходами. При этом каждый штат стремится создать преимущества для привлечения внешних бизнес-инвестиций3.
Другая классификация у французского государствоведа Ж. Ве-деля, на основе различения двух возможных принципов их кон-ституирования — деконцентрации и децентрализации.
Под деконцентрацией понимается "организационная техника, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе округов или административных служб... Деконцентрация — это всего лишь техника управления, которая сама по себе не равно-
1 Badie В., Birnbaum P. Sosiologie de l'Etat. P.; Grasset, 1979. P. 172.
2 Голосов Г.В. Сравнительная политология. Новосибирск, 1994. С. 151—152.
3 Цит. по: Ясин Е. Бизнес сжался и ждет // Континент-Сибирь. 2004. № 14. С. 16.
значна развитию демократии, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей"4.
Децентрализация же, по определению Веделя, состоит "в передаче прав на принятие решений не просто представителям центральной власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами... Децентрализация имеет определенные демократические достоинства, поскольку она предполагает передачу управления максимальным числом дел в руки непосредственно заинтересованных лиц или их представителей... В основе территориальной децентрализации лежит географический фактор: она приводит к созданию публичных юридических лиц, компетенция которых распространяется на определенную территорию (например, коммуна)"5.
Помимо этого, децентрализация как политико-правовой феномен предполагает: признание автономного существования определенных интересов местного характера; передачу управления органам, обладающим известной независимостью по отношению к центральной власти; наделение органов децентрализованного самоуправления правосубъективностью и финансовой автономией6.
При деконцентрированном управлении существует иерархическая зависимость органов региональной власти от центрального правительства, а при децентрализованном предполагается сочетание иерархического контроля с надзирающим контролем.
На основе вышеописанной методики Ж. Ведель выделяет несколько основных систем (режимов) административного управ -ления регионами:
1) режимы, которым присуща одновременно и концентрация, и централизация — вся региональная администрация полностью зависит от центральной власти, и все важные решения принимаются центральным правительством;
2) режимы, для которых характерна деконцентрация при отсутствии децентрализации — региональная администрация зависит от центральной власти, и, соответственно, от государства, но представители центральной власти на местах обладают достаточно широкими полномочиями;
3) режимы, для которых характерна децентрализация (в разных случаях — различная): часть служб региона управляется ав-
4 Ведель ^Административное право Франции. М., 1973. С. 392.
5 Там же.
6 Там же. С. 393.
тономно по отношению к центральной власти (в частности, выборными органами).
С моей точки зрения, типы режимов административного управления, выделенные Ж. Веделем, представляют собой скорее определенные "идеальные типы" региональных администраций, между которыми возможно существование большого числа промежуточных и комбинированных вариантов. В реальности специфика положения и функционирования региональных публичных администраций во многом зависит от специфики политической системы конкретной страны. Федерация, опирающаяся на принцип многообразия, естественным образом предполагает многообразие типов управления на региональном уровне. При этом многообразие типов и систем управления регионами существует не только в федеративных, но и в унитарных государствах. Как отмечает французский политолог Ф. Бро, строго централизованное унитарное государство "в чистом виде существует только в теории, что требует различать единство и единственность административных предписаний. Пространственный масштаб, численность населения всегда требуют той или иной формы деконцентрации"7. Поэтому во многих унитарных государствах, наряду с традициями централизованного администрирования, которые предполагают наличие в регионах подчиненной Центру публичной администрации, существуют и противоположные традиции. Первая основана на традициях британского самоуправления. Она уже длительное время способствует благоприятному существованию децентрализованных локальных коллективов. Вторая, отринувшая якобинскую и наполеоновскую идеологию, породила теорию деконцентрации, доказательством правомочности существования которой может служить система французских префектов. В первом случае "локальная власть" автономна. Кроме того осуществление политики, разработанной центральными политическими и административными инстанциями государства, передается территориальным коллективам. Так происходит, например, в Федеративной республике Германии. Статья 83 Конституции ФРГ устанавливает принцип, в соответствии с которым "за исключением противоположного распоряжения или допущения, содержащегося в правовом акте федерального правительства, земельные органы осуществляют федеральные законы в пределах собственной компе-тенции"8.
7 Braud Ph. Science politique. L'Etat. P., 1997. P. 188-189.
8 Quermonne J.-L. L'appareil administratif de l'Etat. P., 1991. P. 109.
Однако, поскольку сегодня в Европе не существует централизованных и локальных систем управления в чистом виде и имеет место укоренение внешних служб федерального уровня на уровне региональном, правильнее было бы говорить о существовании различных видов смешанных "локально-централизованных систем". Французский политолог Ж.-Л. Кермонн выделяет несколько моделей (к которым мы добавим модель "последовательной децентрализации", сложившейся в США), в рамках которых региональная публичная администрация имеет различный статус и осуществляет свою деятельность. Рассмотрим эти модели.
Модель, основанная на сосуществовании деконцентрации и автономного локального управления (Великобритания)
Как видно уже из названия, данная модель предполагает сосуществование деконцентрации и "локального управления". Сегодня она существует в Великобритании, на исторической родине "локального правления". Последнее продолжает существовать на уровне округов и графств. Как известно, британская система управления регионами не предполагает прямого администрирования в рамках исторической территории Англии. Это обусловлено тем, что исторически английские органы местного самоуправления (на уровне городов и территориальных общин) не являлись органами центрального правительства9, что было характерно для континентальных стран. В Великобритании каждый местный орган существует независимо. По закону, он имеет право самостоятельно принимать решения, и даже право на ошибки в пределах предоставляемых ему полномочий. Центральное правительство контролирует только способ, которым местные органы власти осуществляют свою деятельность. Таким образом, орган местной власти является самостоятельным юридическим лицом, решающим местные вопросы в пределах собственной компетенции10.
Реформа местного управления, проведенная в начале 1970-х гг., освободила его от целого ряда архаических черт. Изменения произошли не только в структуре, но и в функциональной сфере управления и в его содержании. В управленче-
9 Redford A. History of local government. L., 1985. P. 49—69; Виппер Р.Ю. История Нового времени. М., 1999. С. 148.
10 Гарнер Д.Великобритания: центральное и местное управление. М., 1984. С. 289.
5 ВМУ, социология и политология, № 3
ской деятельности на первый план вышли так называемое "делегированное законодательство" и нормотворческая деятельность органов центрального управления, ограничивающая автономию местных коллективов. В то же время контроль за деятельностью выборных органов местного управления (советов разного уровня) усилился, а их функции и самостоятельность были огра-ничены11.
Наряду с принципом автономий локальных общностей, в Соединенном Королевстве существует система "административной деконцентрации", деконцентрированного административного управления для "малых наций", которые образуют вместе с Англией Соединенное Королевство.
До 1999 г. Англия, Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия не имели своих органов управления (парламента и правительства). Существовали единые британские парламент, правительство и монарх (королева).
В настоящее время ситуация изменилась. По инициативе правительства Т. Блэра сначала в Северной Ирландии, а затем в Шотландии были проведены референдумы об учреждении собственных парламентов наряду с общебританским. В отличие от 1979 г., когда на аналогичных референдумах было высказано отрицательное мнение, в 1997—1999 гг. население Северной Ирландии, Шотландии и Уэльса проголосовало за создание "национальных" парламентов (причем в Уэльсе собственный представительный орган создается впервые в его истории). Таким образом, мы видим, что в систему управления историческими частями Великобритании вводятся элементы децентрализации.
При этом сохраняется самоуправление на уровне графств и округов, но рамки его компетенции все более сужаются. Так, в 1985 г. по инициативе М. Тэтчер был упразднен Совет Большого Лондона (т.е. общегородской парламент). В 1988 г. из ведения округов были изъяты некоторые налоги и полномочия в области образования. В свое время это позволило британским экспертам сделать вывод о том, что Великобритания стала одним из самых централизованных государств в мире. Таким образом, сохраняющая свою силу система деконцентрированного управления "малыми нациями" (историческими частями Великобритании) постепенно приобретает децентрализованные черты. В то же время все больше ограничиваются полномочия местных коллективов и органов местного самоуправления со стороны центрального правительства и его аппарата.
11 Крылова Н.С. Английское государство. М., 1981. С. 4—20.
"Кооперативный федерализм" в Федеративной республике Германия (децентрализация, дополняемая ассоциативными отношениями между Центром и регионами в области вопросов совместного ведения)
Немецкий федерализм, представляющий собой принципиально новое явление в истории Германии, стал результатом Основного закона от 23 мая 1949 г., который в итоге стал федеральной Конституцией в западной части страны (в 1990 г. распространился и на территорию бывшей ГДР).
Структура западногерманского федерализма, изначально основывавшаяся на конституционном распределении полномочий и предметов ведения между федерацией и землями, закреплена на институциональном уровне. Каждая из 16 земель обладает собственными политическими институтами: земельными парламентами — ландтагами (аналогом которых в городах со статусом земель — Берлине, Бремене и Гамбурге — является Сенат), и министром-президентом во главе земельного правительства. Представительство ландтагов обеспечивается через Бундесрат — вторую палату немецкого парламента наряду с Бундестагом (избираемым прямым голосованием общефедеральным парламентом). Таким образом, Бундесрат — это члены земельных правительств, назначаемых и отзываемых ими самими. Бундесрат — своеобразный "Большой совет", поскольку делегаты от каждой земли обладают императивным мандатом и голосуют единодушно, обладая правом отлагательного вето на проекты федеральных законов.
Сфера исключительной компетенции земель является достаточно ограниченной. Разграничение, установленное в 1949 г. Конституцией между исключительными полномочиями государства и землями, которое было порождено категоричным характером этого акта, сыграло значительную роль в развитии конкурирующих полномочий федерального Центра и земель. Его результатом стало увеличение числа случаев вмешательства центральной власти в дела территорий. В результате автономия земель заметно сузилась в соответствии с принципом "остаточной компетенции".
Однако сокращение полномочий земель в известной мере было компенсировано расширением полномочий Бундесрата (в частности, расширением права абсолютного вето, распространявшегося на 50% федеральных законов), а также практикой согласования полномочий между федеральными министрами и их коллегами в землях. Одновременно исполнение федеральных законов
было доверено персоналу (Beamte), находящемуся в подчинении у земель. Контроль за деятельностью земельных чиновников в данной сфере осуществлялся Центром через административные единицы, соответствующие французским округам (Kreis).
Земли также сохранили право принимать законы в той мере, в какой Конституция не предоставляет данного права федерации. В связи с этим в Основном законе ФРГ было проведено разграничение между федеральным и земельным законодательством, между исключительной компетенцией федерации, конкурирующим законодательством федерации и земель, федеральным законодательством, которое подвергается детализации в землях, а также вопросами, находящимися в компетенции местных властей.
Как полагает С.А. Леванский, не формальные признаки составляют главную характеристику немецкого федерализма. При изучении полномочий земель бросается в глаза то, что сферы их компетенции и компетенции федерации переплетены в большинстве случаев таким образом, что для принятия какого-либо решения требуется взаимное согласование12.
Этот новый тип распределения полномочий неизбежно расширял сотрудничество двух уровней власти, что первоначально осуществлялось в пределах Конституции. В итоге родилась новая форма федерализма, названная "кооперативным федерализмом", которая была закреплена в 1979 г. в ходе ревизии Конституции.
Своеобразие возникшей модели "немецкого федерализма" состоит прежде всего в ассоциированных отношениях федеративного государства и образующих его земель в процессе разработки и реализации общих проектов, дотируемых посредством "перекрестного финансирования" в области экономики, образования и научных исследований. Формально децентрализованный статус земель в сфере их собственной компетенции дополняется кооперативными отношениями в сфере совместных полномочий германской федерации и земель.
Относительно Германии некоторые исследователи предпочитают говорить не о суверенитете и не об автономии "в чистом виде", а об особой системе "федерализма сотрудничества" (kooperativer Federalismus), которая представляет собой широкую сеть неформального взаимодействия земель на всех уровнях: от членов правительств и депутатов ландтагов до чиновников различных рангов.
12 Леванский С.А. Германия: федерализм в мононациональном государстве // Полис. 1995. № 5. С. 18.
Хочется акцентировать внимание на том, что характерной чертой "немецкой модели" является не вертикальная подчиненность региональных администраций Центру, а задействование последними процедур согласования интересов (т.е. "торга" или "обмена" полномочиями и ресурсами) с органами центральной власти при решении различных вопросов (прежде всего в сфере совместных полномочий), а также выстраивание разнообразных (формальных и неформальных) "сетевых" отношений с властями других регионов. Сущность деятельности в данном случае — кооперация, осуществляемая как по вертикали (с федеральной властью), так и по горизонтали (с властями других регионов).
Примеры, подобные немецкому, не единичны и они "подпитывают" процесс выстраивания взаимосвязи между коммунальным и национальным уровнями политики в рамках Европейского сообщества. Как полагает французский государствовед Г. Брэбан: "Третий путь сегодня лежит между централизмом, который ведет к торжеству бюрократии, и самоуправлением, которое может привести к анархии: это сотрудничество между различными уровнями; оно имеет большие перспективы, поскольку лучше приспосабливается к требованиям времени"13.
Модель "последовательной децентрализации" (США)
США изначально складывались как федеративное государство. Американский федерализм пережил длительную историческую эволюцию. Так, если в соответствии с Конституцией 1787 г. была создана предельно децентрализованная модель с сохранением основных властных полномочий в руках штатов, то после Гражданской войны 1861—1865 г. центром разработки и осуществления политики стало федеральное правительство. "Новый курс" президента Ф. Рузвельта, вызванный к жизни Великой депрессией 20—30-х гг. XX в., отбросил в сторону традиционные представления о роли центрального правительства и узаконил вмешательство центральных властей в такие сферы, которые до этого были прерогативой штатов (условия труда, занятость и др.), а также перераспределение в пользу Центра бюджетных поступлений. С 1945 по 1980-е гг. последовательно проводилась экспансия центральных органов власти и бюрократии, которая характеризовалась их вмешательством во все
13Braibant G. Institutions administratives comparées. Les structures. T. 3. P.,
1991.
новые и новые сферы (начальное и дошкольное воспитание, грузовые перевозки, строительство автотрасс и др.), раньше бывшие прерогативой властей штатов. Попытки сдержать этот процесс в виде передачи штатам и муниципалитетам ряда полномочий, не удались из-за отсутствия у последних необходимых финансовых средств. Поэтому вмешательство федерального правительства в сферу ответственности штатов усиливалось, приостанавливаясь лишь в периоды правления президентов-республиканцев, прежде всего. Р. Никсона (1969—1974) и Р. Рейгана (1980—1988). Однако данная экспансия, безусловно изменившая конфигурацию американского федерализма, все же не вышла за рамки институциональных ограничений, предопределяющих господство децентрализованных отношений между метрополией и штатами14.
Хотя сегодня составные части американской федерации — штаты обладают многими формальными признаками государства (имеют свои конституцию, законы, судебную систему во главе с Верховным судом штата, гражданство штата, свои органы государственной власти, символику) все же они не являются государствами в полном смысле этого слова, поскольку не имеют права: выходить из состава федерации, вводить внутреннюю таможню, собственную валюту, самостоятельно вести международную политику, иметь свои вооруженные силы.
Неудача создания модели "дуалистического федерализма" при Р. Никсоне и Р. Рейгане и "креативного федерализма" при Л. Джонсоне способствовала сохранению в США традиционной децентрализованной модели отношений между федеральными и местными властями (с прогрессирующей экспансией Федерации во многих областях).
При этом вопрос о распределении функций между федеральным правительством и властями на местах остается сегодня одним из самых острых вопросов, обсуждаемых в США. В политических кругах страны есть как сторонники, так и противники дерегулирования (политики так называемого "нового федерализма"). Сторонники жесткого регулирования, считающие политику "нового федерализма" причиной экономического спада в 80-х гг., обвиняют федеральное правительство в бесконтрольном субсидировании и осуществлении программ. Они призывают к дальнейшему перераспределению социально-экономических полномочий в пользу центрального правительства, и призывают центр стать "расчетной палатой" для штатов, т.е. просеивать
14 Vile M.J.C. The structure of Américain Federalism. Oxford, 1961.
все штатные инициативы с точки зрения их финансовой целе-сообразности15. Вместе с тем эффективность подобной централизации полномочий с ущемлением органов власти штатов ставится под сомнение приверженцами "политики дерегулирования". Поэтому можно предположить, что дальнейшее развитие американской системы управления регионами будет характеризоваться сосуществованием и конкуренцией тенденции к децентрализации и к усилению деконцентрированных начал.
Модель "периферийной власти"
(комбинация унитаризма и неформальные
сетей влияния, Франция)
Централизованная система управления во Франции, в основе которой лежит ограничение полномочий региональной администрации, имеет длительную историю. Начало ей было положено в эпоху Великой Французской революции, когда были упразднены исторические провинции и создан институт назначаемых из Центра комиссаров. В послереволюционный период централизация только усилилась. В 1800 г. Наполеон Бонапарт упразднил муниципальные и генеральные (департаментские) советы и поставил во главе каждого департамента чиновника — префекта, а во главе объединенных в округа нескольких департаментов — супрефекта. Одновременно выборность мэров в коммунах была отменена, и они назначались либо самим Наполеоном, либо по его поручению префектами. Революция 1848 г. восстановила упраздненные прежде органы местного самоуправ -ления, однако контроль за их деятельностью оказался в руках префектов. В течение веков префекторальные институты были для департаментов своеобразными приводными ремнями государства. Однако в них также были представлены и элементы децентрализации.
В результате этих преобразований Франция сложилась как унитарное государство, подразделяющееся на 96 административных единиц — департаментов, управляемых префектами. В свою очередь, департаменты делятся на более мелкие территориальные единицы — коммуны. Решающее значение в процессе централизации сыграла реформа, приведенная в действие двумя указами президента Ш. де Голля от 14 марта 1964 г. Если первый из них уточнял полномочия префекта департамента, то второй — сферу компетенции префекта региона. На основании
15 Hearing of Interplay Between Federal, State Local and Private Economic // Development Initiatives US Congress. 1992. Sept. 22. P. 10.
первого декрета префект признавался "исключительным распорядителем" государственной власти в пределах департамента. Он отныне одновременно являлся делегатом правительства и представителем каждого из министров. Этому аппарату были переданы полномочия руководителей департаментских служб, за исключением тех из них, которые относились к сфере образования, налоговых сборов, а также трудовой инспекции. Региональная деятельность в итоге превратилась в "передающее и оживляющее звено" между департаментом и центральной властью16.
В эти же годы де Голль издал указ о создании 22 регионов, в каждом из которых было от 2 до 8 департаментов. Была организована государственная служба в регионах (в частности создана Комиссия экономического развития, подчиненная префекту региона, назначение на должность которого происходило из Центра).
Эта реформа, изменившая роль префектов департамента и региона, в свою очередь затруднила для них подчинение себе внешних служб. В действительности, враждебность членов административных корпусов только усилилась, и солидарность, связывающая глав внешних служб с их коллегами из центральных администраций (с которыми они сохранили постоянные телефонные контакты) замедлила переход от вертикальной администрации к горизонтальной17.
Оказавшаяся в двусмысленном положении, региональная администрация была вынуждена искать поддержку в своем социальном окружении, что заставляло ее выстраивать собственные "сети влияния". Так возник феномен "периферийной власти".
Сегодня описанная система уже не является действующей моделью территориальной администрации во Франции. Однако концепция "периферической власти" способствует более ясному пониманию сущности французской системы управления, существовавшей в течение полувека.
Ее существование длилось до периода "децентрализаторской революции", осуществленной левыми в 1982 г. Эта революция особенно усилила взаимопересечение между территориальными коллективами и новой связкой, сложившейся между администрацией префектов и внешними службами. В данном случае речь шла о совершенно иной модели региональной администрации и ее отношений с центральной властью государства. Однако пе-
16 Серебрянников В.П. Местное управление и самоуправление во Франции. Минск, 1988. С. 37-44.
17 Quermonne J.-L. Op. cit. P. 123—124.
реход к ней был возможен только через промежуточную стадию — модель "функционального регионализма".
Модель "функционального регионализма" (Франция)
Функциональный регионализм вписывается в рамки процесса деконцентрации. Несмотря на эффект "расслоения", возникающего в результате закрепления внешними службами государства префектур и подчиненного им аппарата на местах, существование региональных служб предвосхищало этот эффект в регионах. Позднее, другие административные структуры центрального подчинения также получили привилегии на региональном уровне. Это в итоге привело к скоплению на департаментском уровне административных служб, включенных в запутанное географическое сплетение (сеть). Необходимость устранения подобного положения вещей признал необходимым в начале существования V Республики премьер-министр М. Дебре. Подтверждением существования проблемы стала неудача в 1959 г. центральных властей, попытавшихся создать 47 больших департаментов, о которых она мечтала, поместив их в неустоявшиеся еще рамки 21 региона.
Отсюда проистекает необходимость осуществления "политики гармонизации", направленной на достижение положения, при котором, за исключением сферы деятельности судебных органов, каждый административный округ будет накладываться на очертания каждого региона, или, по меньшей мере, не будет выходить за его пределы18. Таким образом, были последовательно созданы посты глав регионов, которые, подобно префектам, аккумулировали функции, подобные соответствующим функциям глав департаментов.
Деконцентрация государственных служб на уровне региона в течение нескольких лет привела к насаждению префектур в регионах. Возглавляемая сначала префектами департаментов, в которых проводились соответствующие собрания, междепартаментская конференция должна была подготовить в рамках нового Плана регионализации необходимые меры для привлечения инвестиций на уровень территориальных коллективов, что с 1959 г. осуществлялось префектом-координатором (префектом ведущего департамента). Последний долгое время оставался среди своих коллег-префектов лишь первым среди равных, однако уже располагал содействием супрефектов, призванных решать экономические вопросы. В 1961 г. в каждой междепартаментской кон-
181Ыё. Р. 119.
ференции уже существовали Региональные комитеты экономической экспансии, которые были призваны выражать мнения и интересы социопрофессиональной среды.
Таким образом, "функциональный регионализм" вписался в рамки государственного планирования.
Рожденный в результате кооперации между Комиссариатом планирования и корпусом префектов, "функциональный регионализм" формировался в результате осознания необходимости обустройства территорий. Извлекая дивиденды из благоприятных взаимоотношений с социально-профессиональной средой, региональная администрация нашла возможность институциа-лизировать себя под прикрытием административной реформы 1964 г. В рамках процесса деполитизации префект-координатор стал тогда официально префектом региона, Междепартаментская конференция превратилась в Административную региональную конференцию. Были созданы два новых органа: Региональная комиссия, призванная содействовать префекту и сменить на местах Комиссию планирования, и Региональная комиссия экономического развития, составленная наполовину из представителей социально-профессиональной среды и профсоюзов, на четверть — из генеральных советников и мэров, а оставшуюся часть составляли квалифицированные персоны, назначаемые премьер-министром. По замыслу своих создателей, Региональная комиссия экономического развития должна была стать консультативной инстанцией. В действительности, она в течение долгого времени не дополнялась созданием выборного совета, который был создан после майских событий 1968 г., открыв тем самым путь к децентрализации.
По своей сути, модель "функционального регионализма" имела промежуточный характер. Будучи задуманной и реализованной в рамках модели деконцентрации, она способствовала упорядочению административных структур департаментского и регионального (междепартаментского) уровней с консолидацией вокруг них заинтересованных местных групп — с перспективой расширения их автономии и перехода к децентрализованной модели.
Модель, основанная на соединении "деконцентрированного" и "децентрализованного" управления (Франция после административной реформы 1980-х)
Складывание новой модели регионального управления во Франции происходило следующим образом. В рамках админист-
ративной реформы левого правительства президента Ф. Миттерана, начавшейся в 1982 г., была принята серия законов "о децентрализации управления". В результате регион, наряду с коммуной и департаментом, получил статус местного коллектива, что дало ему право решать многие вопросы жизнедеятельности местного населения. Это существенно поменяло сложившиеся еще при Наполеоне Бонапарте структуру и полномочия местных органов власти, начиная с реформы избирательной системы (введение мажоритарно-пропорционального представительства), и кончая значительным ограничением власти префектов (отныне называвшихся "комиссарами республики"). Значительно возросли возможности "местных коллективов": отчисления на местные нужды теперь могли достигать 25% от всех коммунальных налогов.
В результате реформы, проведенной в 1982 г. в целях совершенствования системы управления, был создан еще один, высший административно-территориальный уровень — регионы. Каждый регион включал в себя 4—5 департаментов (в настоящее время во Франции насчитывается 22 региона).
Таким образом, в итоге преобразований в стране сложилось трехуровневое административно-территориальное деление. Регионы, департаменты и коммуны получили свои собственные органы управления.
На уровне регионов и департаментов (но не коммун) были совмещены принципы самоуправления (совет, председатель совета, администрация) и управления из центра (комиссар республики)19.
Главными в данной реформе оказались изменения в рамках "региональной политико-административной системы" и в структуре региональной власти. Реформа 1982 г. значительно расширила полномочия представительных и исполнительных органов региональной власти — генерального совета и департаментской комиссии. Главным новшеством стало усиление контроля совета и комиссии за деятельностью комиссара республики (бывшего префекта). Отныне он не мог своей властью отменять решения Генерального совета, но мог лишь опротестовать их в вышестоящих инстанциях. При этом не была решена главная проблема — органы региональной власти так и остались невыборными (что не позволяет говорить о последовательной децентрализации).
Положение самих бывших префектов (ныне комиссаров республики) также оказалось двойственным. В качестве компенса-
19 Якушев A.B. Конституционное право зарубежных стран. М., 2000. С. 123.
ции за передачу председателям генеральных (департаментских) и региональных советов полномочий, ранее принадлежавших исполнительной власти департаментов и регионов, корпус префектов получил от правительства прямой мандат, предписывающий им не только координацию, но и руководство внешними службами государства. Таким образом, став комиссаром Республики и освоив исключительные полномочия представителя государства, префект соединяет обязанности законодателя с руководством ансамблем административных учреждений, не переподчиненных департаментам и регионам. Это обстоятельство влечет за собой иерархическую субординацию ему руководителей внешних служб20. В этих рамках, префекту принадлежит право ежегодно аттестовать их деятельность. Кроме того, он по праву председательствует во всех административных комиссиях, и не может передавать руководителям служб и их сотрудникам никаких своих полномочий, за исключением права подписи, и становится единственным вторичным распорядителем инвестиционных кредитов и контролером работы государственных учреждений.
Реформы 1964 и 1982 г. привели к возникновению новой модели отношений между внешними службами государства. Префектуры были реорганизованы вокруг трех главных управлений: Управления регламентации, Управления децентрализованных дел и Управления государственной деятельности. Будучи подчиненной власти префекта, деятельность этих управлений координировалась генеральным секретарем префектур, а также членами корпуса префектов. Помимо этого, каждый из префектов располагал собственным кабинетом и, в случае, если он соединял функции префекта департамента с функциями префекта региона, ему помогал секретариат по региональным делам.
Что касается внешних служб по отдельным секторам, то передача полномочий, осуществленная, начиная с 1982 г. в пользу региона и департамента не повлекла за собой потрясений, которых можно было бы ожидать.
Передача полномочий, осуществленная во Франции в пользу регионов и департаментов, принципиально осуществлялась в тех же областях, где до этого реализовывались меры по де-концентрации. Изменения вписывались в рамки "периферийной власти", не обогатив ее новыми полномочиями21. И неудивительно, что корпус префектов, прочувствовав этот просчет, вынуж-
20 Remond B, Blanc J. Les Collectivités locales. P., 1989. P. 338.
21 Mabileau A. Les Pouvoirs locaux a l'epreuve de la decentralisation. P., 1983.
ден был просить отделить его от территориальных коллективов. Отсюда проистекают попытки корпуса префектов, не возвращаясь назад, расширить свое поле деятельности, вмешиваясь в область компетенции внешних служб (которым пока удается этого избегать) и в сферу ответственности центральной администрации.
С этой точки зрения, известно, на какое сопротивление способны министерства экономики и финансов, и в равной степени некоторые технические министерства. И поэтому для того, чтобы децентрализация продолжалась, необходимо, чтобы она была подкреплена политической волей правительства. Вот почему столь серьезно была воспринята инициатива премьер-министра П. Жокса, подготовившего новый проект закона в отношении территориальной республиканской администрации, который был нацелен на проведение в жизнь, как децентрализации, так и деконцентрации. Эта инициатива получила поддержку президента Франции.
В случае реализации подобного сценария (особенно если префект региона обретет соответствующее признание в области государственных полномочий, а также общих полномочий, которые являются порождением децентрализации, дополненной элементами деконцентрации) вес "периферийной власти" увеличится. И, в зависимости от того, насколько активно будут вовлекаться в этот процесс выборные лица, можно предполагать, что деконцентрация, если и не будет способствовать торжеству "скромного государства"22, то, по меньшей мере, сможет уменьшить вес бюрократии, которую центральная власть в течение долгого времени превращала в господствующую силу.
Таким образом, соотношение тенденций деконцентрациии и децентрализации в рамках системы управления регионами отличается от страны к стране. Так, в Великобритании деконцент-рированное управление "малыми нациями" (историческими частями) постепенно приобретает децентрализованные черты, и в то же время происходит прогрессирующее ограничение полномочий местных коллективов и органов местного самоуправ -ления со стороны центрального правительства и его аппарата (т.е. постепенный их переход на деконцентрированный статус). В ФРГ децентрализация, дополняемая ассоциативными отношениями между Центром и регионами в области вопросов совместного ведения, предполагает дальнейшее расширение кооперации, осуществляемой как по вертикали (между регионами и
22 Сго11вг М. Б1а1 шоёете, Б1а1 тоёе81е. Р., 1987.
федеральной властью), так и по горизонтали (между властями различных регионов). В свою очередь, развитие системы управления регионами в США характеризуется сосуществованием и конкуренцией тенденций к децентрализации и к усилению де-концентрированных начал. Наконец, во Французской республике имеет место сосуществование двух систем управления регионами — "периферийной власти" (функционеры и региональные нотабли), основанной на началах децентрализации, и "функционального регионализма", базирующейся на принципах деконцен-трации. При этом модель "функционального регионализма" была промежуточной, поскольку способствовала консолидации вокруг административных структур департаментского и регионального (междепартаментского) уровней местных заинтересованных групп и представляла собой постепенное движение к децентрализованной модели.
