CC BY
15470
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА: РИСКИ 2019 ГОДА ECONOMIC POLICY:
RISKS-2019
Н.И. МАСЛЕННИКОВ
Руководитель направления «Финансы и экономика» Института современного развития
N.I. MASLENNIKOV
Head of the Finance and Economics Area at the Institute of Contemporary Development
АННОТАЦИЯ
В статье освещаются экспертные ожидания в плане развития экономики и темпов роста ВВП. Автор отмечает, что тренды основных макроэкономических показателей находятся на нисходящей или стагнационной траектории, и это располагает к большей сдержанности в оценках. По его мнению, эти тенденции, скорее всего, радикально не поменяются по итогам года, а некоторые из них, возможно, проявятся даже более интенсивно. Анализ данных тенденций позволяет сформировать актуальную картину рисков, мешающих достичь плановых показателей роста, изложенных в указах президента. В статье изложена логика экономической политики, разрывы в которой можно основательно уменьшить, возвращая последней ее
подлинным смысл как системы постоянных отношении между государством, бизнесом и гражданским обществом по поводу выработки регулятивных решении и контроля за последующим их исполнением. С точки зрения автора, это на деле означает структурную реформу госуправления. ABSTRACT
The article describes expert expectations as to economic development and GDP growth rate. The author shows the fact that the trends of key macroeconomic indicators follow a downward or stagnation path, which invites to lower-profile estimates for 2019. According to him, these trends are not likely to change dramatically, while some of them may become even more pronounced. Analysis of these trends makes it possible to draw a relevant picture of risks preventing Russia from meeting the growth targets suggested in presidential decrees. The article highlights the logic of economic policy. The likelihood of economic policy logic being disrupted can be substantially reduced by way of returning to it the genuine meaning of system of permanent relations among the state, business and civil society in the process of working out regulatory decisions and control over their execution. The author believes that it actually means the structural reform of state governance.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Экономическое развитие, темпы роста ВВП, логика экономической политики, траектория роста, баланс рисков, таргетирование инфляции, бюджетное правило, макроэкономическая стабильность, актуальная картина рисков KEYWORDS
Economic development, GDP growth rate, logic of economic policy, economic growth path, inflation targeting, budget rule, macroeconomic stability, relevant picture of risks
47 2
Консенсус официальных и экспертных ожиданий перспектив роста ВВП РФ, похоже, сложившийся во второй половине 2018 года, отталкиваясь от пределов текущего потенциального выпуска в 1,5-2,0%, предполагает ускорение темпов до 3% и выше с 2021 года при условии последовательных регулятивных усилий, направленных на смягчение/преодоление структурных ограничений перехода к новой модели развития. Под этим углом зрения прошлогодние экономические итоги выглядят примечательно неоднозначными, сгущая неблагостные ощущения рисков для макродинамики-2019.
Прирост ВВП, оцененный Минэкономразвития в 2,0% после 1,6% в 2017 году, на первый взгляд, «смотрится» вполне убедительным свидетельством успешности, поступательности, устойчивости и т.п. В то же время большинство прогнозов на текущий год исходят из высокой вероятности реверса со снижением темпа роста на 0,4-0,7 п.п.
Во-первых, вряд ли случится повторение строительного «взлета», вложившего в повышении скорости ВВП 0,4 п.п.1. Тем более что пересмотр Росстатом оценки перемен в объеме строительных работ (с +0,5% за январь — ноябрь до +5,3% за весь 2018-й) во многом обязан «особенностям» постановки на баланс ранее сданных объектов (стадионов, газопроводов, заводов по производству СПГ на Ямале, автотрассы на Крымском мосту и т.п.). В текущем году эксперты, например, в Infra One Research, напротив, не исключают даже некоторого дефицита качественных стройпроектов, готовых к финансированию2.
1 Минэкономразвития РФ «Картина деловой активности. Январь 2019 года», стр 1, http:// economy.gov.ru/minec/about/structure/depmacro/2019250106
2 См. подробнее: «Инфратсруктурным деньгам не хватает проектов», Коммерсантъ, № 10 от 22.01.2019, стр. 2, https://www.kommersant.ru/doc/3860154
Второе обстоятельство, располагающее к большей сдержанности предположений — 2019 заключается в том, что тренды основных макропоказателей находятся на нисходящей или стагнационной траектории. Инвестиционный и внутренний спрос по итогам-2018 пока так и не восстановились до уровня 2013 года, а реальные располагаемые доходы населения (с учетом единовременной выплаты пенсионерам в январе-2017) отметились сокращением пятый год подряд. Мощь государства (с около 50%-ной долей госсектора в ВВП) не конвертируется в его способность корректировать положение дел в лучшую сторону.
Между тем данные Росстата об использовании ВВП РФ в третьем квартале 2018 года в сравнении с аналогичным периодом — 2017 г. зафиксировали несколько знаковых изменений: доля расходов на конечное потребление снизилась с 69,9 до 65,1% (в том числе у домохозяйств — с 52,0 до 48,3%), госуправления — с 17,7 до 16,6%; доля валового накопления основного капитала уменьшилась с 19,8 до 18,7%; вес материальных запасов сократился с 7,6 до 6,6%; доля же чистого экспорта кратно (!) увеличилась с 2,7 до 9,6%.
По итогам года в целом тенденции, скорее всего, радикально не поменяются. Причем по экспорту, возможно, проявятся даже более интенсивно. По оценке Банка России, профицит торгового баланса в 2018-ом подрос в 1,7 раза до $194 млрд, причем активное сальдо счета текущих операций достигло максимума за всю историю наблюдений — $114,9 млрд. Зеркальным отражением процесса, впрочем, стал и существенный отток капитала — $67,5 млрд после $25,2 млрд в 2017 году.
Отмеченные тренды складываются между тем в актуальную картину рисков: в целом на весьма неустойчивую ин-
474
вестактивность накладывается прогрессирующая слабость потребительского спроса сильно закредитованного населения при значимом усилении уязвимости вклада экспорта от замедления глобального хозяйства. О том, что последнее уверенно превращается в новую реальность мировой экономики, эксперты ОЭСР предупреждали еще осенью прошлого года. В январе эстафету приняли Всемирный банк и МВФ3. Оттенки методологий не помешали общему выводу: в 2019-2020 годах торможение глобального ВВП составит 0,1-0,2 п.п. Умеренно-оптимистический взгляд аналитиков международных экономических организаций, однако, сопровождается оговорками, что баланс рисков смещен в сторону ухудшения, а вероятность более значительных снижений увеличивается, поскольку циклические факторы, ранее способствовавшие уверенному мировому росту, ослабевают быстрее, чем ожидалось.
Одна из главных причин — усиление в последние несколько месяцев взаимосвязанности торгово-полити-ческих конфликтов с масштабными коррекциями вниз финансовых рынков, что ведет к нарушениям в цепочках добавленной стоимости, сокращению объемов прямых иностранных инвестиций в мире (по оценке ЮНКТАД, на 19% в 2018 году), нарастанию сложностей в управлении долгами корпораций и государств (по расчетам Institute of International Finance, в 2018-ом их объем достиг 318% мирового ВВП).
3 См подробнее: ОЭСР, Global growth is slowing amid rising trade and financial risks, 22 ноября 2018 года, http://www.oecd.org/newsroom/global-growth-is-slowing-amid-rising-trade-and-financial-risks.htm; Всемирный банк, Storm Clouds Are Brewing for the Global Economy, 8 января 2019 года, http://www.worldbank.org/en/news/immersive-story/2019/01/08/storm-clouds-are-brewing-for-the-global-economy; Международный валютный фонд, Гита Гопинат, A Weakening Global Expansion Amid Growing Risks, 21 января 2019 года, https://blogs.imf.org/2019/01/21/a-weakening-global-expansion-amid-growing-risks/.
Замечу также, что в докладе Всемирного экономического форума о глобальных рисках — 2019 (представлен в январе) первые три места заняли: экономические конфликты между ведущими державами, размывание многосторонних торговых соглашений и геополитическая напряженность. Неудивительно, что на таком фоне аналитики ведущих мировых банков всерьез обсуждают вероятность наступления нового спада в pax economica, если не в конце текущего года, то к середине следующего.
На мой взгляд, на динамику российского хозяйства в 2019 году общая траектория мирового экономического цикла, безусловно, окажет сильное влияние. Еще важнее — баланс внутренних факторов. Особенность первого полугодия — адаптация к макрошоку от повышения НДС вкупе со снижением неопределенности по поводу заявленных изменений в регулятивных практиках. Задача последующих двух кварталов — старт ускорению государственных и частных инвестиций, благодаря началу исполнения нацпроектов4. Вероятность успеха, однако, будет зависеть от того, в какой степени могут реализоваться риски разрыва сложившейся логики экономической политики.
Как известно, денежным и финансовым властям с конца 2014 года удалось осуществить ряд преобразований в институционально-регулятивной среде, позволивших добиться макроэкономической стабилизации. Речь идет, во-первых, о переходе к таргетированию инфляции и плавающему
4 Повышение НДС также способно внести в это свой вклад. По оценке департамента исследований и прогнозирования ЦБ РФ, если 50-75% допдоходов от этой меры будут направлены на инвестиции, то совокупный среднегодовой положительный эффект на рост ВВП составит 0,6-0,7 п.п. (при консолидированном мультипликаторе в 0,55 - 0,65 п.п.). См. подробнее: Оценка влияния бюджета на рост ВВП в России, Аналитическая записка ДИП ЦБ РФ, ноябрь 2018, http://www.cbr.ru/content/document/file/54558/analytic_note_181119_dip.pdf.
476
курсу рубля. Во-вторых, об адаптации госфинансов к неф-теценовой конъюнктуре за счет введения бюджетного правила с ценой отсечения в $40 за баррель (в ценах 2017 года). В-третьих, о формировании механизма, снижающего влияние волатильности нефтекотировок на внутреннюю экономику (покупки Минфином РФ через Центробанк валюты на рынке для пополнения суверенных резервов).
Новые институты и правила (их формирование в Правительстве РФ определяют как «структурные реформы в макроэкономической политике») привели к ощутимым результатам: годовой темп роста цен сократился с 17% в 2015 году до 2,5% в 2017-ом, коэффициент корреляции курса рубля с динамикой нефтецен снизился за это же время более чем в семь раз — с 0,95 до 0,13, вклад роста нефте-цен в динамику ВВП стабилизировался (по итогам-2017) на уровне 0,3 п.п.
В 2018 году комбинация таргетирования инфляции и бюджетной консолидации позволила адаптироваться к новым внешним шокам и удержать относительную макроэкономическую стабильность. Умеренно жесткая денежно-кредитная политика (даже при ожидаемом в 2019-ом годовом росте индекса потребительских цен в 5,0-5,5%) сохраняет необходимые условия для формирования низкоинфляционной среды. Бюджет-2018 впервые за много лет сведен с профицитом в 2,7% ВВП. Балансирующая цена нефти снизилась с $67 до $49 за баррель. При этом применение бюджетного правила позволило нарастить Фонд национального благосостояния до 4,04 трлн рублей. Результат мог быть и выше, но в ноябре и декабре 2018 года из этого источника был профинансирован дефицит Пенсионного фонда России на сумму 1,11 трлн рублей.
Следует, тем не менее, иметь в виду, что монетарно-фи-скальная синергия усилий регуляторов не оказала заметного воздействия на темпы роста. Профицит госказны, к примеру, практически полностью ушел на покупку валюты. Подкачка «подушки безопасности», бесспорно, дело важное и нужное. Но вопросов к обоснованиям принятых решений меньше не стало.
Многие эксперты усматривают в сверхжесткой бюджетной политике одну из причин вялой и низкокачественной макродинамики. Другая точка зрения, напротив, исходит из того, что нынешняя жесткость уместна и полезна, так как принуждает правительство переходить к активной структурной политике, приступая к перезапуску (с учетом новых правил) российской институционально-регулятивной среды. На деле обе «противоположности» сходятся в том, что правильность ранее сделанного экономико-политического выбора требует доказательства содержанием и скоростью структурных трансформаций. Тем более что и таргетирова-ние, и сдержанность в госрасходах вплотную подвели к этому рубежу. В первом случае — это акцент центральных банкиров на так называемых немонетарных факторах инфляции (низком уровне конкуренции, тарифах естественных монополий, инфраструктурных дефицитах, неразвитости малого и среднего бизнеса и т.п.). Во втором — определение наиболее неэффективных направлений госрасходов5 и понимание
5 В январе 2019 г. правительство одобрило Концепцию повышения эффективности бюджетных расходов на период 2019-2024 годов. В числе ее ключевых положений: расчет рейтинга долгосрочной финансовой устойчивости регионов, измеряющего потенциал участия в нацпро-ектах без федеральной помощи; проведение регулярных обзоров бюджетных расходов в целях определения их эффективности и направлений перераспределения в наиболее результативные сферы; реализация госпрограмм на основе проектных подходов; формирование системы управления налоговыми льготами и прочими преференциями; четкая координация госзакупок с годовым и трехлетним планированием расходов бюджетов всех уровней и ряд других решений.
478
основных причин, к тому ведущих, вкупе с предложениями перераспределения финансовых потоков в пользу секторов, «ответственных» за качество человеческого капитала.
Сложение этих «структурных эффектов» в итоге дало толчок формированию повестки регулятивных действий, исполнение которой должно означать переход к новой модели развития. В прошлые годы в разное время следование по этому вектору называли лечением «голландской болезни», избавлением от углеводородной зависимости, диверсификацией экономики и т.п.
Начало движения по маршруту, на мой взгляд, было положено в концедекабря 2017 г.Указом Президента РФ «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции», которым был утвержден соответствующий национальный план на 2018-2020 годы. Следующим этапом стал майский указ 2018 года. Цели-2024 и нацпроекты вместе с планом модернизации и развития инфраструктуры (с предполагаемым объемом финансовых ресурсов около 28 трлн рублей) придали российской структурной повестке ее нынешний облик, обозначив, таким образом, и экономико-политическую логику достижения устойчивого роста с темпом, соответствующим общемировому.
Риски разрыва этой логики существенным образом будут определять траекторию 2019 года. Главный из них, по моему мнению, заключается в немалой вероятности «провисания» структурной повестки, когда нацпроекты могут оказаться «вещами в себе», к тому же лишь условно скоординированными между собой без поддержки со стороны частных инвестиций. Однако для генерирования устойчивых мотиваций к этому бизнесу требуется радикальное обновление деловой среды. Последствия ее некомфортности уже впечатляют.
По данным ФНС, в 2018 году количество вновь созданных компаний в РФ снизилось на 18,9%, ликвидированных — увеличилось на 9,1%.
Логика политики ускорения социально-экономического развития
К началу 2019 года создание «стимулирующей деловой среды» утвердилось как приоритет в деятельности правительства. Принят шестилетний план (будет обновляться раз в полгода) «Трансформация делового климата», в котором
480
заложен принцип «двух ключей», когда каждый пункт считается исполненным при подтверждении этого не только профильными министерствами и ведомствами, но и бизне-сом6. Анонсировано внедрение механизма «регуляторной гильотины», означающей пересмотр к 1 февраля 2020 года устаревших и избыточных требований, содержащихся в почти 9 тыс. ныне действующих нормативно-правовых актах. Вместе с тем сами процедуры и формы участия представителей бизнес-сообщества остались (пока?) без должной конкретизации.
Определенности в том, по каким правилам «жить дальше», не добавляет и половодье других регулятивных новаций: сменяющих друг друга подходов к объявленной реформе господдержки промышленности и индустриального экспорта; методик оценок отраслевых фискальных нагрузок; корректировок налогового маневра в «нефтянке» и т.п. Обилие предложений, конечно, лучше их отсутствия. К сожалению, степень их взаимоувязки в некую систему последующих действий не выглядит убедительно очевидной. В результате риски разрыва внутренней логики реализации сопровождают практически каждый из пунктов российской структурной повестки.
Свидетельство тому — ход преобразований в пенсионной системе, когда повышение возраста выхода на пенсию оказалось оторванным от воссоздания накопительной компоненты. Между тем ее новая модель в виде «индивидуального пенсионного капитала», призванная сменить предыдущую версию, до конца «замерзшую» в последние пять лет, по рас-
6 План содержит 130 пунктов, которыми предусмотрена разработка 33 федеральных законов, 38 актов Правительства России, 21 ведомственного акта. В целях формирования электронного взаимодействия бизнеса и федеральных органов исполнительной власти План предусматривает формирование пяти электронных сервисов.
четам разработчиков, способна поднять коэффициент замещения на 10-15 п.п. с нынешних около 30% и привлечь в экономику в течение 5-7 лет 10-12 трлн рублей «длинных денег». Запуск этой мощности, генерирующей долгосрочную ликвидность и тем самым укрепляющей потенциал развития, отложен в лучшем случае на 2020 год. Следует также иметь в виду, что социальное раздражение, вызванное пенсионной квазиреформой, стало прямым следствием неадекватной политтехнологии, а именно отсутствия серьезного обсуждения в обществе планируемых решений. Тиражирование таких «кейсов» тем не менее остается в числе вызовов 2019 года.
Из бизнес-практики давно и хорошо известно, что в любом распознанном риске содержится подсказка к управлению им. Вероятность разрывов логики экономической политики, на мой взгляд, можно основательно уменьшить, возвращая последней ее подлинный смысл как системы постоянных отношений между государством, бизнесом и гражданским обществом по поводу выработки регулятивных решений и контроля за последующим их исполнением. Путь к этому не близок и не прост, поскольку означает на деле структурную реформу госуправления. Тем не менее 2019 год все еще способен шире открыть для этого окно возможностей.
Proceeding from the current potential rate of 1.5-2%, the consensus of official and expert expectations as to the outlook for Russia's GDP growth that appears to have taken shape in the second half of 2018 assumes the acceleration of growth rate on the level of up to 3% and more starting from
482
2021 on condition of consistent regulatory measures aimed at easing/overcoming structural constraints for the transition to a new model of development. From this standpoint, the economic results of the past year look notably ambiguous making the discomforting sensations of risks for macroeconomic dynamics in 2019 stronger.
At first sight, the gain in GDP estimated by the Russian Economic Development Ministry at 2.0% against 1.6% in 2017 "seems" to be compelling enough evidence of success, advance, sustainability, etc. However, the majority of forecasts made for the current year proceed from high probability of reversal with decline in growth rate by 0.4-0.7 percentage points (p.p.).
First, the construction "boom" that has added 0.4% p.p.7 to acceleration of GDP growth will hardly repeat. Moreover, the reason behind the revision by the Federal State Statistics Service (Rosstat) of the estimate as to the changes in construction scope (from +0.5% in January-November to +5.3% for 2018 in general) lies to a large extent in "special aspects" of recognition of facilities commissioned before (stadiums, gas pipelines, LNG plants in Yamal, motor highway of the Crimean Bridge, etc.). In the current year, on the contrary, the experts — the ones of Infra One Research for instance — do not rule out even a certain shortage of major construction projects that are ready for being financed8.
The second circumstance inviting to lower-profile estimates for 2019 lies in the fact that the trends of key macroeconomic indicators follow a downward or stagnation path. The investment and domestic demand, estimated following the results of 2018,
7 Russian Economic Development Ministry "Picture of Economic Activity. January 2019", P. 1, http:// economy.gov.m/minec/about/structure/depmacro/2019250106
8 See for details: "Infrastructure Money is Short of Project", Kommersant, No 10 dated 22.01.2019, P. 2, https://www.kommersant.ru/doc/3860154
has failed to recover to the level of 2013, while the real disposable household incomes (with lump-sum payment to pensioners in January 2017 taken into account) have demonstrated decline for the fifth year in a row. The might of the state (with public sector accounting for about 50% of GDP) fails to convert into ability to change the situation for the better.
Meanwhile, the data of Rosstat dealing with the use of GDP in the third quarter of 2018 if compared to the same period of 2017 shows several significant changes: the share of final consumption expenditure has dropped from 69.9 to 65.1% (from 52.0 to 48.3% for households, and from 17.7 to 16.6% for public administration); the one of gross fixed capital formation has reduced from 19.8 to 18.7%; the weight of tangible assets has declined from 7.6 to 6.6%; while the share of net export has risen many-fold (!), namely from 2.7 to 9.6%.
Following the results of past year in general, the trends are not likely to change dramatically. Moreover, they may become even more pronounced with regards to export. According to the Bank of Russia, the trade balance surplus has grown 1.7 times to $194 billion in 2018, while the positive balance of current account positions has reached the maximum value on record — $114.9 billion. By the way, the mirror reflection of this process can be found in substantial outflow of capital as well — $67.5 billion against $25.2 billion in 2017.
Meanwhile, the abovementioned trends fall into a relevant picture of risks: the increasingly weaker consumer demand of debt-ridden households adds to unstable enough investment activity, with the contribution of export becoming even more vulnerable to the slowdown of global economy. The experts of OECD warned about the latter circumstance steadily turning into the new global economic reality back in autumn last year.
484
In January, the World Bank and IMF picked up the baton9. The nuances of methodologies did not prevent the general conclusion from being drawn: in 2019-2020, the slowdown of global GDP will amount to 0.1-0.2 p.p. The moderately optimistic view of analysts from international economic organizations, however, is beset by reservations saying that the balance of risks is tilted toward deterioration, while the likelihood of even more significant decline becomes higher, as cyclic factors promoting steady global growth before languish quicker than expected.
One of the key reasons behind it lies in stronger correlation between trade and political conflicts, on the one hand, and downward trends in financial markets, on the other hand, observed over the past several months, which leads to disorders in value added chain, drop in direct foreign investments globally (by 19% in 2018 according to UNCTAD), and buildup of problems in management of corporations' and states' debts (the amount of debts reached 318% of global GDP in 2018 according to the Institute of International Finance).
It also stands to mention that the report of World Economic Forum devoted to global risks in 2019 (presented in January) awards the first three positions in the list to economic conflicts between leading powers, erosion of multilateral trade agreements, and geopolitical tension. In this context, it is no wonder that analysts of world-leading banks seriously discuss the likelihood of new recession in pax economica, which is to happen by the middle of next year, if not at the end of current one.
9 See for details: OECD, Global growth is slowing amid rising trade and financial risks, November 22, 2018, http://www.oecd.org/newsroom/global-growth-is-slowing-amid-rising-trade-and-financial-risks.htm; World Bank, Storm Clouds Are Brewing for the Global Economy, January 8, 2019, http:// www.worldbank.org/en/news/immersive-story/2019/01/08/storm-clouds-are-brewing-for-the-global-economy; International Monetary Fund, Gita Gopinath, A Weakening Global Expansion Amid Growing Risks, January 21, 2019, https://blogs.imf.org/2019/01/21/a-weakening-global-expansion-amid-growing-risks/
In my point of view, the general pathway of global economic cycle will naturally have a strong impact on the dynamics of Russia's economy in 2019. The balance of internal factors looks even more important. The special aspect of the first half lies in adjustment to macroeconomic shock caused by the rise in VAT in combination with rundown of uncertainty with regards to declared changes in regulatory practice. The task for the two subsequent quarters lies in kicking start to the acceleration of public and private investments thanks to the launch of national proj-ects10. The likelihood of success, however, will depend upon the fact to what extent the risks of breakup in the logic of existing economic policy may take shape.
As is known, the monetary and financial authorities managed to carry out reforms in institutional and regulatory environment starting from 2014. These measures allowed for achieving macroeconomic stabilization. First, the matter in question is about the switchover to targeting inflation and floating ruble exchange rate. Second, these measures included the adjustment of state finance to oil prices by way of introducing the budget rule with cut-off price of $40 per barrel (in prices of 2017). Third, it was the creation of mechanism reducing the impact of oil price quotations volatility on domestic economy (purchases of currency in the market by the Finance Ministry through the Central Bank for replenishment of reserves).
The new institutes and rules (The Russian Government defines the introduction of them as "structural reforms in macro-
10 The rise in VAT is also capable of making its contribution. According to the estimates of the Department for Research and Forecasting at the Central Bank of Russia, if 50-75% of extra incomes generated by this measure are allocated for investments, the net average annual positive effect on GDP growth will reach 0.6-0.7 p.p. (with consolidated multiplier of 0.55-0.65 p.p.). See for details: Estimate as to Impact of Budget on GDP Growth in Russia, Briefing Note of the Department for Research and Forecasting at the Central Bank, November 2018, http://www.cbr.ru/content/document/ file/54558/analytic_note_181119_dip.pdf
486
economic policy") have led to tangible results: the annual rate of price hikes dropped from 17% in 2015 to 2.5% in 2017, the coefficient of correlation between the exchange rate of ruble and dynamics of oil prices reduced by over 7 times over the same period — from 0.95 to 0.13, while the contribution of growth in oil prices to dynamics of GDP stabilized (following the results of 2017) on the level of 0.3 p.p.
In 2018, the combination of inflation targeting and budget consolidation allowed for getting adjusted to new external shocks and maintaining relative macroeconomic stability. The moderately tough monetary policy (even in conditions of annual rise in consumer price index of 5.0-5.5% expected for 2019) allows for maintaining the required conditions for low-inflation environment. The budget for 2018 has been run with a surplus of 2.7% of GDP for the first time in many years. The balancing oil price dropped from $67 to $49 per barrel. That said, the use of budget rule allowed for building up the National Welfare Fund to 4.04 trillion rubles. The figure might have been even higher, yet the government covered the deficit of Russian Pension Fund in the amount of 1.11 trillion rubles from this source in November-December 2018.
Nevertheless, we ought to have in mind that monetary and fiscal synergy of the regulators' efforts failed to have a notable impact on the growth rate. The total surplus of state treasury, for instance, was used for buying currency. Pumping up the safety airbag is, no doubt, a matter of great importance. However, many questions still arise with regards to rationale of decisions taken.
Many experts believe the ultra tough fiscal policy to be one of the reasons behind the sluggish and low-quality macroeconomic dynamics. Others, on the contrary, proceed from the fact that the present toughness is useful and appropriate, as it makes the
government switch over to active structural policy beginning the reset (with new rules taken into account) of Russian institutional and regulatory environment. Actually, both "opposites" share the view that the correctness of economic and political choice made before requires proofs in the form of content and speed of structural transformations. Moreover, both the targeting and expenditure restraint have brought us right to this very turn. In the former case, I mean the focus of central banks on the so-called nonmonetary factors of inflation (low level of competition, tariffs of natural monopolies, infrastructure shortages, immaturity of small and medium business, etc.). In the second case, it is about identifying the most ineffective areas of public spending11 and understanding the main reasons behind them, in combination with suggestions of redistributing the cash flows in favor of sectors, "responsible" for the quality of human capital.
Eventually, the addition of these "structural effects" gave an impetus to the process of drawing up the agenda of regulatory activities, the implementation of which should mean the transition to a new development model. In different periods over the past years, following this vector was called the treatment for "Dutch disease", getting rid of hydrocarbon dependence, economic diversification, etc.
In my point of view, the first step in movement along this route was made in late December 2017, when Presidential Decree "On Main Lines of State Policy Aimed at Development of
11 In January 2019, the cabinet approved the Concept of Raising the Efficiency of Budget Spending for the Period of 2019-2024. The list of its key provisions includes: analysis of rating as to the long-term financial sustainability of regions measuring the potential of participation in national projects without federal aid; regular reviews of budget spending for the purpose of identifying its efficiency and areas for redistribution in favor of the most effective spheres; implementation of state programs on the basis of project approaches; building the system of control over tax benefits and other privileges; accurate coordination of state purchases with planning the spending of budgets of all levels for periods of 1 and 3 years; and some other decisions.
488
Competition" was issued. This document approved the respective national plan for the period of 2018-2020. The "May decree" of 2018 heralded the next stage of the process. The goals for 2024 and national projects in combination with the plan dealing with upgrade and development of infrastructure (with expected financial resources of about 28 trillion rubles) have formed the present image of the structural agenda, thus denoting the economic and political logic of attaining sustainable growth at the rate close to worldwide level.
The risks dealing with disruption of this logic will determine the path of development for 2019 to a large extent. In my opinion, the main one of them lies in the slackening of structural agenda being highly likely, when the national projects may turn into "things-in-themselves", relatively coordinated with each other without support on the part of private investments. To generate stable motivation, however, business requires radical upgrade of entrepreneurial environment. The consequences of it being uncomfortable look impressive. According to the Federal Tax Service (FTS), the number of newly founded companies dropped by 18.9%, while the one of disbanded companies rose by 9.1% in 2018.
By early 2019, the creation of "encouraging business environment" gained a foothold as priority in activities of the government. The cabinet adopted 6-year plan (to be updated twice a year) "Transformation of Business Climate" including the principle of "two keys," which means that each provision is considered to be fulfilled only in case it is confirmed by not only the relevant ministries and departments, but business as well12. The plan announced the introduction of "regulatory guillotine" prin-
12 The plan contains 130 paragraphs that envision the development of 33 federal laws, 38 decrees of the government, and 21 ministerial acts, aimed at building the system of electronic interaction between business and federal authorities. The plan makes provision for creation of five electronic services.
ciple, which means the revision by February 1, 2020 of outdated and excessive requirements listed in about 9,000 effective regulatory acts. Meanwhile, the very procedures and forms of participation on the part of business community have remained (so far?) without due specification.
Logic of policy aimed at acceleration of socio-economic development
The "flood" of other regulatory innovations leaves little room for certainty as to the rules of "how to live on." These acts deal
490
with alternating approaches to declared reform of state support to be rendered to industry and industrial export; methods of assessing the fiscal burden on sectors; adjustment of tax maneuver in oil industry; etc. The abundance of suggestions is naturally better than their absence. Unfortunately, the degree of their integration into a certain system of activities does not look convincing and obvious. Consequently, almost each provision of Russian structural agenda is fraught with risks dealing with disruption of inner logic.
The evidence of it can be found in the course of reforms carried out in pension system — the retirement age increase turned out to be out of sync with recreation of investment part of the pension. Meanwhile, its new model in the form of "individual pension capital" intended to replace the previous version, completely "frozen" over the past five years, is capable, according to the authors, of increasing the reproduction rate by 10-15 p.p. — from about 30% that we observe today — and raising 10-12 trillion rubles of long-term investments for the economy within 5-7 years. The launch of this capacity generating long-term liquidity and consolidating the development potential has been postponed to 2020 at best. One should also have in mind that social discontent caused by quasi-reform of pension system has become the direct consequence of inadequate political strategy, namely the fact that serious public discussion of planned decisions was missing. Nevertheless, the replication of such "cases" remains among the challenges of 2019.
It is known from business practice that any recognized risk contains a prompt dealing with the method of its management. In my point of view, the likelihood of economic policy logic being disrupted can be substantially reduced. Moreover, it is possible to return to it the genuine meaning of the system of permanent
relations among the state, business and civil society in the process of working out regulatory decisions and control over their execution. The way to it is long and not easy, as it envisions the structural reform of state governance. Nevertheless, 2019 is still capable of opening the respective window of opportunities wider.
