CC BY
15ЭКОЛОГИЗАЦИЯ АГРАРНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК АКТУАЛЬНАЯ ЗАДАЧА
БРИНЧУК Михаил Михайлович,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ,
главный научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права
Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН).
E-mail: [email protected];
СЕЛИВАНОВА Ксения Алексеевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и трудового права юридического факультета ФГБОУ ВО «Оренбургский государственный аграрный университет». E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В настоящей статье авторы обосновывают необходимость развития и совершенствования правового регулирования использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды применительно к аграрной сфере, в том числе посредством экологизации аграрного законодательства. Экологизация аграрного законодательства оценивается авторами как актуальная задача современного развития. Методологически экологизация аграрного законодательства, наряду с развитием эффективного экологического и природоресурсного законодательства, непосредственно обусловлена нормой Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы являются основой жизни и деятельности общества. При этом земля и воды служат в сельском хозяйстве естественными средствами производства. В основу исследования положен экосистемный подход к исследованию регулирования экологических отношений применительно к аграрной сфере. Наиболее эффективными направлениями его осуществления являются формирование эффективных мер по использованию природных ресурсов и охране природы в специализированном законодательстве; с учетом специфики аграрной сферы - посредством экологизации аграрного законодательства; гармоничного и согласования формирования государственной экологической и аграрной политики. В результате реализации такого подхода будут достигнуты цели ведения устойчивого ведения «зеленого» сельского хозяйства и сохранения благоприятного состояния природной среды. Обращено внимание на особые риски для здоровья человека и природы, связанные с применением генной инженерии в сельском хозяйстве.
Abstract: In this article, the authors justify the need to develop and improve the legal regulation of the use of natural resources and environmental protection in relation to the agricultural sector, including through the ecologization of agricultural legislation. The ecologization of agricultural legislation is assessed by the authors as an urgent task of modern development. Methodologically ecologization of agricultural legislation, along with the development of effective ecological and natural resources legislation, is directly conditioned by the rule of the Russian Constitution, according to which land and other natural resources are the foundation of society's life and activities. At the same time, land and water serve as a natural means of production in agriculture. The study is based on an ecosystem approach to ecological legal regulation of public relations in the agricultural sector. The most effective areas of implementation are the development of effective measures to use natural resources and protect nature in specialized legislation; taking into account the specifics of the agricultural sector - through the ecologization of agricultural legislation; harmonizing the formation of state ecological and agricultural policies. As a result of this approach, the goals of sustainable 'green" agriculture and the preservation of a favourable state of natural environment will be achieved. Attention is drawn to the special risks to human health and nature associated with the use of genetic engineering in agriculture.
Ключевые слова: экологизация законодательства; устойчивое развитие; аграрная политика, экологическая политика, аграрное законодательство; охрана окружающей среды; сельское хозяйство.
Keywords: the ecologization of the legislation; sustainable development; agricultural policy; ecological policy; agricultural law; environmental protection; agriculture.
Едва ли есть смысл убеждать кого-либо в том, насколько важна проблематика охраны природы применительно к аграрной сфере. Сегодня каждый из нас вполне осознает, что экологически чистые и безопасные продукты питания могут быть выращены, произведены только в условиях благоприятного состояния природы, с использованием экологически безопасных технологий.
Новые вызовы современности диктуют необходимость поиска новых подходов к решению за-
дач в сфере экологии и защиты продовольственной безопасности, которая напрямую связана с развитием сельского хозяйства. Важно подчеркнуть, что методологически эффективная реализации задачи научно обоснованной экологизации аграрного законодательства вытекает из ряда статей Конституции РФ. В частности, ее потребность непосредственно обусловлена нормой статьи 9 Основного закона, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2020. № 5(185)
как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эффективное решение задачи экологизации аграрного законодательства авторы рассматривают как важный правовой ресурс обеспечения соблюдения взаимосвязанных в исследуемом контексте конституционных прав каждого на охрану здоровья (ст. 41) и на благоприятную окружающую среду (ст. 42).
Целью настоящей статьи является обоснование экологизации аграрного законодательства как решение актуальной комплексной задачи и формирования эффективной государственной экологической политики для обеспечения устойчивого развития сельского хозяйства.
Исследование вопросов статьи осуществлено как на базе современных общенаучных, а также специальных научных методов, что позволило оценить перспективы аграрного законодательства, в том числе с учетом зарубежного опыта, выявить правовые пробелы в этой области, а также предложить научно обоснованные предложения по их решению.
Экологические отношения, возникающие в процессе организации и осуществления сельскохозяйственной деятельности, - это самостоятельная, сложная и в то же время качественно своеобразная группа общественных отношений, содержащая свои особые проблемы, задачи, пути и способы использования и охраны природных объектов в условиях аграрного производства [3, с. 260].
В этой системе общественных отношений важно обратить внимание на два существенных обстоятельства, учет которых ведет нас к методологически важному экосистемному подходу в исследуемой сфере. Первое касается того, что само экологическое и природоресурсное законодательство в значительной степени адресовано в том числе и субъектам деятельности в аграрной сфере. Это особенно важно иметь в виду с учетом того, что для сельского хозяйства природные ресурсы (особенно земля, воды) во многом являются естественным средством производства. Применительно к каким-то видам сельскохозяйственной деятельности требуется уточнение системы экологических требований уже в аграрном законодательстве, что мы и рассматриваем другим упомянутым существенным обстоятельством.
На практике такой экосистемный подход к регулированию экологических отношений применительно к аграрной сфере в Российской Федерации не всегда последовательно обеспечивается. Такая ситуация
характерна не только нашей стране. Так, на уровне государств-членов Европейского союза подходы к охране почв, отличающиеся определенным разнообразием, часто охватывающих только одну конкретную угрозу, например, загрязнение почвы [4, с. 11], что видится как проблема. С учетом того, что природа, ее ресурсы в сельском хозяйстве, как ни в какой другой отрасли экономики, являются основой соответствующей деятельности, агроэкологические нормы должны учитывать все аспекты охраны окружающей среды в аграрном секторе.
В то же время мы считаем, что экологические проблемы в сельском хозяйстве не должны решаться путем экологизации лишь аграрного законодательства. Иногда нужен более широкий подход, при котором экологические нормы должны быть и в других, смежных сферах законодательства, в частности, в инвестиционном. По нашему убеждению, иногда предпочтительно проводить комплексную экологизацию законодательства в отношении определенного сектора, а не отдельных локальных норм, так как только путем комплексного совершенствования законодательства может быть достигнут желаемый эффект.
Значительная роль в обеспечении рационального природопользования и охраны природных ресурсов в аграрном секторе принадлежит государственному регулированию и научно обоснованному государственному управлению. В целом экологическая функция государства в данной сфере должна быть направлена не только на обеспечение экологической безопасности, но и на устойчивое развитие самого сельского хозяйства. По нашему убеждению, для решения этой достойной задачи необходимо гармонизировать аграрную и экологическую политику государства.
В широком контексте проблемы рационального природопользования и охраны природных ресурсов применительно к процессу современного сельскохозяйственного производства должны объективироваться в праве в целом в четких и конкретных экологических мерах и требованиях. Однако стратегия развития аграрного сектора, основанного на соблюдении экологических норм и правил, должна оформляться в виде «сотрудничающих» одна с другой аграрной и экологической государственных политик.
Для решения задач экологизации аграрной сферы экологизации государственной аграрной политики явно недостаточно. Тут непременно возникает необходимость обращения к государственной экологической политике. Государственная аграрная полити-
ка в нашей стране формируется как составная часть государственной социально-экономической политики, направленная на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. При этом государственная аграрная политика включает в себя различные меры ее реализации, в том числе различные направления государственной поддержки.
Соответственно посредством государственной аграрной политики, направленной на реализацию концепции устойчивого развития, можно решать и определенные экологические проблемы. С нашей точки зрения, важно чтобы аграрная политика была более экологизации и содержать в себе упоминание широкого перечня эколого-правовых требований, подлежащих соблюдению.
В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом РФ 30 апреля 2012 г., обоснованно отмечается, что экологическая ситуация в нашей стране подвержена сильному антропогенному воздействию на природную среду и страдает из-за последствий экономической деятельности предыдущих периодов, что требует немедленного реагирования.
Важным аспектом формирования государственной экологической политики государства является ее участие в реализации наднациональных программ, в частности, в рамках БРИКС и ЕАЭС. В исследуемом контексте важно подчеркнуть, что вопросы государственной экологической политики в рамках указанных государств часто переплетаются с вопросами аграрной политики, а также с вопросами обеспечения продовольственной безопасности государств, членов указанных соглашений и организаций.
Для повышения эффективности государственная экологическая политика должна быть закреплена не только в таких глобальных документах, как основы государственной политики или доктрине, но также и в программных документах, что в настоящее время характерно, в частности, в отношении развития сельского хозяйства. Интересно, что принятие программных документов в экологической сфере предусматривается и в зарубежных странах. Так, Закон об охране окружающей среды КНР от 26 декабря 1989 г. предусматривает, что планы по охране окружающей среды, сформулированные государством, должны быть включены в национальные планы экономического и социального развития.
Задача состоит в том, что государственная
экологическая функция в аграрной сфере должна быть направлена не только на охрану природных ресурсов и обеспечение экологической безопасности в сельском хозяйстве, но и на его устойчивое развитие. Этот важный для общества результат может быть достигнут посредством гармонизации аграрной и экологической политики: эколого-правовые требования должны обрести свое достойное и научно обоснованное место в аграрной политике.
«Экологические правовые императивы, выдвинутые на передний план», должны содержаться в экологическом и природоресурсных отраслях права как отраслях публичного права. Именно эти «экологические правовые императивы» выражаются в нормах как элементы эколого-правовых механизмов, призванных обеспечивать рациональное природопользование и охрану природных объектов в сельском хозяйстве.
В этой части, к сожалению, можно наблюдать негативную динамику изменения законодательства по отдельным правовым мерам. Ее очевидным показателем следует рассматривать исключение каких-то важных требований по охране природы применительно к аграрной сфере в процессе развития экологического законодательства. Это проявилось, в частности, в отсутствии в действующем головном акте экологического законодательства положений о предельно допустимые нормы применения агрохими-катов в сельском хозяйстве и нормативах предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания, ранее содержащихся в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060 «Об охране окружающей природной среды» (ст. 30 и 31).
В то же время можно ожидать, что в будущем количество правовых актов, регулирующих вопросы экологической безопасности аграрного производства, будет возрастать. Это связано, во-первых, с общественной потребностью четкого правового регулирования отношений в области экологической безопасности аграрного производства в целях сохранения жизни и здоровья населения, и одновременно поддержания благоприятного состояния природной среды; во-вторых, с необходимостью дополнительного правового регулирования отношений, обусловленного членством России во Всемирной торговой организации, Таможенном союзе, в других международных организациях, а также в связи с многосторонними и двусторонними договорами.
Однако даже при условии интенсификации
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2020. № 5(185)
эколого-правового регулирования аграрной сферы существуют объективные, трудно преодолимые проблемы. Одна из них касается обладания человечеством объективной информации, касающейся исследуемой области. Так, по данным Программы ООН по окружающей среде на 1992 г., из 8627 пищевых добавок, находящихся на рынке, данные о токсичности отсутствовали для 80 % из них. То же касается других видов продуктов потребления, широко представленных на современном рынке. Так, из 3350 видов пестицидов, используемых в мире, данные о токсичности имелись лишь в отношении 10 %, а из 1815 лекарств данные о токсичности отсутствуют примерно для 42 % [4, с. 35]. Да, эти данные относятся к 1992 г. Есть основания предположить, что ситуация здесь мало изменилась к лучшему.
Как отмечается в Докладе международной программы «Оценка экосистем на пороге тысячелетия» «Экосистемы и благосостояние человека (Синтез)», за последние пятьдесят лет экосистемы менялись под воздействием человека быстрее и интенсивнее, чем когда-либо. Такие изменения проводись с целью удовлетворения потребностей человечества в еде, чистой воде, тепле, что и привело к существенным и во многом необратимым потерям в биологическом разнообразии видов, населяющих нашу планету. Изменения, проводимые человеком, влекли за собой рост его благосостояния и развитие экономики, но приводили к постепенной деградации экосистем и обеднению слоев населения, непосредственно зависящих от природы [10, с. 15].
В мире проводится множество исследований проблем экологии в процессе глобализации. При этом рассматривается, как воздействие глобализации на окружающую среду путем сведения к минимуму ее негативных эффектов и стимулирования положительных эффектов, так и влияние необходимости охраны окружающей среды на глобализацию, в том числе формирование общемирового механизма защиты окружающей среды [12, с.628].
В контексте исследуемой темы нельзя не сказать про применение генной инженерии при производстве продуктов питания для человека и кормов для сельскохозяйственных животных. В отношении генной инженерии ученые в мире задаются жизненно важным вопросом: что это - надежда на спасение или угроза гибели?
Генная инженерия воспринимается как средство, направленное на структурное преобразование
природы и человека. В связи с этим ряд ученых в мире обращает внимание именно на этические аспекты генной инженерии. Как пишет доктор философии в области физики Ф. Капра, «Расцвет глобального капитализма в 1990-х годах привел к тому, что биотехнология оказалась зараженной склонностью ставить делание денег выше всех прочих ценностей и этических соображений. Многие ведущие генетики сегодня либо владеют собственными биотехнологическими компаниями, либо тесно с таковыми связаны. Основной движущей силой генной инженерии сегодня является не прогресс науки, не лечение болезней и не победа над голодом. Она — в желании добиться неслыханных доселе барышей» [4, с. 78].
Ученые и специалисты предупреждают: если мы не осознаем общность генетической судьбы всех биологических видов и необходимость сотрудничества с природой, существование человечества окажется под угрозой. Британский ученый Тимоти Лентон приводит свидетельства того, что эволюция обусловлена межвидовым взаимодействием в большей степени, чем взаимодействием отдельных особей одного и того же вида. В 1998 году он писал в журнале «Нэйча»: "...нам необходимо принимать во внимание всю совокупность организмов и их материальное окружение, чтобы понять, какие из признаков склонны сохраняться и доминировать". Отсюда следует, что эволюция есть сотрудничество групп, а не индивидуумов.
Лентон говорит о своей приверженности разработанной Джеймсом Лавлоком теории Геи, согласно которой Земля и все обитающие на ней виды представляют собой единый сверхорганизм. Сторонники данной гипотезы доказывают, что любое вмешательство, лишающее этот сверхорганизм присущего ему внутреннего равновесия, - будь то уничтожение тропических лесов, разрушение озонового слоя или генная инженерия - угрожает его (а значит, и нашему!) благополучию.
Международные ученые сейчас помогают развивающимся странам проводить свои собственные оценки риска по ГМ-культурам, соответствующим регионам, чтобы конкретные ГМ-культуры или сорта могли быть оценены и оптимизированы для конкретных проблем сельского хозяйства, с учетом местных социально-экономических потребностей и региональных или страновых особенностей проблем окружающей среды.
Нельзя не сказать также о существующем разрыве между общественным восприятием рисков и
реальностью. Это происходит из-за неэффективного информирования о рисках. Это тот разрыв, который будет нелегко преодолеть, но который производство, вместе с другими заинтересованными сторонами, должны будут преодолеть. Именно это и станет частью прогресса на пути к формированию устойчивых агроэкосистем [8, с. 335]. Также на сегодняшний день, имеет место понятие оптимизации риска. Основная идея оптимизации риска заключается в том, что управление рисками должно быть направлено на оптимальный (или, по крайней мере, удовлетворительный) баланс риска и выгоды. Общая стратегия Управление рисками с использованием оптимизации рисков заключается в рассмотрении ряда политических и управленческих альтернатив, оценка рисков выгоды и выбор вариантов, имеющий наиболее «привлекательные результаты».
Применение этой стратегии представляется не простой задачей и требует выбора критериев, которые используются при ранжировании результатов. Ключевым моментом является то, что решения по управлению рисками, основанные на принципах оптимизации, учитывают потенциальное влияние практики и политики в отношении затрагиваемых вопросов, и формулируется такое управленческое решение, которое приемлемо с точки зрения баланса
Библиография:
между негативными и позитивными воздействиями [5, а 99].
Экологический и ресурсный подходы будут все больше формировать в будущем аграрную и экологическую политики [11, с. 25]. Недооценка степени влияния на агарный сектор такого фактора, как состояние окружающей среды, усложняет процесс обеспечения населения страны экологически чистой сельскохозяйственной продукцией.
В результате проведенного исследования в заключение необходимо сделать вывод о необходимости проведения в необходимой мере экологизации аграрного законодательства. Эта мера определяется дефицитом установления правовых мер и требований рационального природопользования и охраны природных ресурсов в экологическом и природоре-сурсном законодательстве, которые будут применены и в области сельского хозяйства. Лишь посредством этого двоякого подхода можно рассчитывать на положительный эффект, для общества проявляемый, с одной стороны, в ведении «зеленого» сельского хозяйства, производстве экологически чистой продукции, а с другой, - в сохранении, поддержании благоприятного состояния природы, а также ее ресурсов, служащих для аграрной сферы естественными средствами производства.
1. Капра Фритьоф. Скрытые связи. Перев. с англ. М.: ООО Издательский дом «София», 2004. Развитие генной инженерии. 336 с.
2. Липтон Брюс. Биология убеждений. Кто управляет сознанием клеток. М.: София, 2010. С. 280.
3. Усманова Л.Ф. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в аграрном секторе экономики. Дисс. ... докт. юрид. наук. Уфа, 2000. 369 с.
4. Программа действий. Повестка дня на 21 век и другие документы конференции в Рио-де-Жанейро в популярном изложении. Женева, 1993.
5. T. Deitz, R.S. Frey and E. A. Rosa, Risk, Technology and Society in R.E. Dunlap and W. Michelson (eds), Handbook of Environmental Sociology, Westview Press, Boulder, CO, 2002, 369.
6. Daniel C. Esty and Maria H. Ivanova Globalization and Environmental Protection: a Global Governance Perspective 23-25 October 2003 Yale Center for Environmental Law and Policy New Haven, CT // http://www.yale.edu/gegdialogue/docs/dialogue/oct03/papers/Esty-Ivanova.pdf
7. A. Hilbeck and D.A. Andow, Environmental Risk Assessment of Genetically Modified Organisms: A Case Study of Bt Maize in Kenya, Vol. 1, CABI International, Wallingford, UK, 2004., 380.
8. Hamer Mick. Journal of Environmental Monitoring Pesticides in Perspective. Ecological Risk Assessmant for Agricultural Pesticides, 2000,
15-17.
9. P.B. Thompson,Value Judgments and Risk Comparisons: The Case of Genetically Engineered Crops, Plant Physiology, 2003, 451.
10. Environment fact sheet: soil protection — a new policy for the EU // http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/factsheet_2007_en.pdf (Дата обращения 01.10.2019 г.).
11. International symposium on agricultural ecology and environment, American Journal of Alternative Agriculture, Cambridge University Press. Cambridge, UK (Дата обращения 01.10.2019 г.).
12. Millennium Ecosystem Assessment, 2005.Ecosystems and Human Well being: Synthesis. Island Press, Washington, DC. http://www.millenniumassessment.org/documents/document.791.aspx.pdf (Дата обращения 01.10.2019 г.).
