CC BY
9ПЕРСПЕКТИВЫ ЭКОЛОГИЗАЦИИ АГРАРНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
СЕЛИВАНОВА Ксения Алексеевна,
преподаватель кафедры земельного и трудового права юридического факультета Оренбургского государственного аграрного университета. E-mail: selivanova_ksenia86@mail.ru; сот. тел.: +7-903-392-27-06
Краткая аннотация: в настоящей статье автор обосновывает необходимость экологизации аграрного законодательства. Автор предлагает также развивать органическое сельское хозяйство.
In this article the author substantiates the need ecologization of the legislation. The author also offers to develop organic farming.
Ключевые слова: экологизация законодательства; устойчивое развитие; объект правовой охраны; аграрное право; охрана окружающей среды; сельское хозяйство.
The ecologization of the legislation; sustainable development; the object of legal protection; agricultural law; environmental protection; agriculture.
Природная эволюция аграрных экосистем происходила веками, планомерно адаптируясь под потребности человека под его воздействием, поскольку для него они всегда служили источниками пищи и воды, а значит источником жизни. С развитием рыночных отношений, когда сельское хозяйство становится не только средством выживания, но и возможностью приобрести прибавочный продукт, темпы такой эволюции значительно ускоряются под влиянием антропогенного фактора. На определенных этапах истории развития сельского хозяйства речь даже может идти не об аграрной эволюции, а об аграрной революции.
В экономической литературе выделяется следующая периодизация развития аграного сектора экономики, обусловливающая эволюцию/революцию в аграрных экосистемах.
На доиндустриальном этапе сельское хозяйство представляет собой хозяйственную деятельность, включающую низкопродуктивное, экстенсивное производство, основанное на ручном труде, которое было в сильной зависимости от влияний естественных природных явлений.
На индустриальном этапе сельское хозяйство стало более экономико-ориентированным, выросло производство, развивались рыночные отношения, в том числе между государствами, формировалась специализация стран. Возросшее население Земли нуждалось в большем количестве продовольствия, в бесперебойных поставках определенных продуктов, которые начали культивироваться, в том числе и с применением химических и биологических веществ,
не всегда безобидных для экологии, но позволяющих повысить урожайность. Потребность задействовать в аграрном секторе экономики все большие площади земель диктовала необходимость вырубки лесов, эксплуатации земли без учета естественного цикла ее восстановления, и постепенно глобальные природные возможности восстановления были приведены к своим пределам в условиях мировой экономики, в результате чего были поставлены под угрозу необходимые условия производства сельскохозяйственной продукции и продовольственная безопасность населения Земли.
Так как сельское хозяйство перешло на постиндустриальный этап развития, где продовольственная безопасность планеты строится на внедрении концепции устойчивого развития сельского хозяйства, которая предполагает достижение продовольственного обеспечения населения с учетом решения 1
экологических задач , предполагается поиск новых решений, в том числе в аграрном секторе экономики.
В частности, в настоящее время глобальные вызовы диктуют необходимость поиска инновационных технологий и моделей, которые позволят при той же используемой площади земли повысить урожайность, при этом сделать это так, чтобы не погубить экологию земного шара. Представляется, что инновационным проектам в аграрном секторе экономики должна быть свойственна экологичность как обязательный и неотъемлемый признак. При возникновении угрозы окружающей среде инновационность те-
1 Мальцева В. А. Становление и развитие аграрного сектора мировой экономики // Научный журнал КубГАУ. 2013. № 87(03).
ряет всякий смысл и не должна быть поддержана государством.
В нашей стране, в которой сельское население традиционно занимало большинство территории, аграрный вопрос всегда имел огромной значение. В научной литературе отмечается, что земельные и аграрные реформы в России осуществлялись в кризисные периоды и преследовали реализацию публичных, а не частных интересов1. Аграрная реформа сопутствовала отмене крепостного права, аграрный вопрос был ключевым во время революций в начале ХХ в. Аграрные реформы сопровождались появлением нормативных актов, оформляющих такие реформы. Так, в постсоветской России, начиная с 90-х гг., действовало более полутораста нормативных правовых актов различного уровня, которые регулировали земельные и аграрные отношения, заставляя законодательство в отношении аграрного сектора экономики эволюционировать.
Проблемы экологической безопасности в сельском хозяйстве переплетаются с вопросами продовольственной безопасности, но не сводятся к ним. Вопросы экологической безопасности связаны с использованием и хранением пестицидов и агрохи-микатов, применением генно-модифицирующих технологий и нанотехнологий и т.д.
В настоящее время аграрное законодательство, хоть и развивается в определенном темпе, однако не всегда успевает за современными потребностями инновационного развития экономики. В частности, аграрное законодательство необходимо экологизировать, что уже происходит, однако не всегда согласованно, так как наряду с таким процессом как экологизация законодательства, существует отдельное экологическое законодательство.
Экологизация права определяется как использование принципов объединения интересов человека и биосферы, которая предполагает равенство распределения ответственности перед социумом за вред, который наносится окружающей среде и обществу в целом2. Иногда в научной литературе
1 Суворов В.И. Государственно-правовое регулирование земельных реформ в России: проблемы теории и практики: Дис. ... на соиск. канд. юрид. наук. М., 1996. С. 9-10; Анисимов А.П., Дзагоев С.В., Кокоева Л.Т. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики / Отв. ред. А.Я. Рыженков. М.: Новый индекс, 2009. 232 с.
2 Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: монография / В. Б. Агафонов, В. К. Быковский, Г. В. Выпханова и др.; под ред. Н. Г. Жаворонковой. М.: Норма, Инфра-М, 2014. 160 с.
«экологизация» рассматривается как метод правового регулирования, которая предполагает учет экологической составляющей при написании законов и иных нормативных актов общего и специального ха-
3 Г-,
рактера . В юридических исследованиях отмечается, что неизбежность конкуренции экономики и экологии
4
ведет к ускоренной экологизации законодательства , при этом требования в области охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности включены нормативно-правовые акты, регулирующие многие сектора хозяйствования5. М.М. Бринчук указывает, что процесс отражения экологических требований в различных отраслях права получил название экологизации соответствующих отраслей, в том числе, автор называет и аграрное право, среди отраслей, подверженных экологизации6.
Аграрное законодательство в целом подвержено экологизации. В Законе о развитии сельского хозяйства (ст. 13) указывается, что государственная поддержка мероприятий по повышению плодородия земель, охране сельскохозяйственных земель различными средствами осуществляется для обеспечения экологического равновесия. Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения (ст. 6) устанавливает в качестве меры по пресечению нерационального использования земли, которое повлекло снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки. Закон о государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения (ст. 21) устанавливает, что обеспечение плодородия земель сельскохозяйственного назначения должно осуществляться при условии соблюдения экологических требований, установленных законодательством Российской Федерации. В п. 8 ст. ЗК РФ указывается, что в целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативного воздействия может осуществ-
3 Белокрылова Е. А., Лукомская А. С., Казанова А. И., Черевчина И. М., Бевзюк Е. А. Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (постатейный) // СПС «Консультант-плюс». 2013.
4 Право и экономическая деятельность: современные вызовы: монография / Е.Г. Азарова, А.А. Аюрова, М. К. Белобабченко и др.; отв. ред. А. В. Габов. М.: ИЗиСП, Статут, 2015. 400 с.
5 Гумерова А. Р. Экологизация отраслей российского законодательства // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 149-154.
6 Бринчук М. М. Экологическое право: учебник // СПС «Консультант-плюс». 2008.
ляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах. Однако, как отмечает И.А. Игнатьева, фрагментарность регулирования на прак-
1
тике не дает положительных результатов .
Данную проблему можно рассмотреть на примере промышленности. С одной стороны, нормы законодательства охраняют окружающую среду и обеспечивают экологическую безопасность при строительстве и эксплуатации промышленных объектов, но, с другой стороны, как указывает А.Е. Ермолаева, такое правовое регулирование не образует системы, а эколого-правовые меры носят локальный эпизодический характер2. В этой связи представляется необходимым проводить комплексную экологизацию законодательства в отношении определенного сектора, а не отдельных локальных норм.
М.М. Бринчук усматривает экологические положения в различных отраслях законодательства3. И.А. Игнатьева указывает на объективную обусловленность процессов экологизации отечественного законодательства, которая связана с тем, что правовые нормы, регулирующие ту или иную обособленную группу общественных отношений не могут полностью укладываться в рамки одной соответствующей отрасли законодательства4. Мы полностью разделяем приведенную точку зрения, так как аграрные отношения и их правовое регулирование не могут уместиться ни в рамки аграрного, ни в рамки земельного, ни в рамки экологического права. Мы не раз подчеркивали необходимость комплексного подхода к регулированию аграрных отношений, что совершенно справедливо также в отношении экологизации аграрного права.
В качестве комплексной отрасли российского права аграрное право выделил М.И. Козырь5 Комплексный характер отрасли экологического права
1 Игнатьева И. А. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды и природопользования и инструменты «зеленой» экономики: точки пересечения в праве // Экологическое право. 2012. № 4. С. 37-42.
2 Ермолаева А. Е. Экологизация промышленности как основная парадигма развития международной и национальных экономик // Законодательство и экономика. 2011. № 8. С. 67-70.
3 Бринчук М. М. Практика экологизации законодательства // Экологическое право. 2008. № 6. С. 10-19.
4 Игнатьева И. А. Систематизация экологического законодательства и экологизация иных отраслей российского законодательства // Экологическое право. 2007. № 1. С. 4-11.
5 Аграрное право России: Учебник / Рук. авт. кол. и отв. ред. М. И.
Козырь. М.: Норма; Инфра-М, 2010. 608 с.
не раз подчеркивался в работах М.М. Бринчука6
Как указывает М.М. Бринчук, под экологическим правом понимается совокупность основанных на эколого-правовых идеях норм, регулирующих общественные отношения собственности на природные ресурсы, по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности, по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц и конкретных правоотношений в данных сферах7.
М.И. Козырь под аграрным правом понимает такие правовые нормы, которые регулируют всю совокупность аграрных отношений (земельных, имущественных, трудовых и организационно-управленческих), складывающихся в процессе и в связи с ведением сельскохозяйственного производства (сельскохозяйственной и неразрывно связанной с ней иной деятельности, например социальной)8. Как уже было отмечено ранее, помимо соответствующих отраслей права необходимо выделить отдельные отрасли законодательства: земельное, экологическое и аграрное.
Между тем, как указывает Л.Ф. Усманова, экологические отношения, возникающие в процессе организации сельскохозяйственной деятельности, -это новая, самостоятельная, сложная и в то же время качественно своеобразная группа общественных отношений, содержащая свои особые проблемы, задачи, пути и способы использования и охраны природных объектов в условиях аграрного производства9. Агроэкология должна стать комплексным направлением развития правовой науки. Для ведения сельского хозяйства должны также учитываться и нормы об использовании воды, лесов, охраны окружающей среды и др. во взаимосвязи, которые также должны быть предметом рассмотрения агроэкологии.
Таким образом, в сельском хозяйстве необходимо применять экосистемный подход. Как указывает Д.Г. Хасанов, для реализации экосистемного подхода в правовом регулировании природопользования в сельском хозяйстве необходимо гармонич-
6 Бринчук М.М. Экологическое право: учебник // СПС «Консультант-плюс». 2008.
7 Бринчук М. М. Экологическое право: учебник // СПС «Консультант-плюс». 2008.
8 Аграрное право России: Учебник / Рук. авт. кол. и отв. ред. М. И. Козырь. М.: Норма; Инфра-М, 2010. 608 с.
9 Усманова Л. Ф. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в аграрном секторе экономики. Дисс. ... на соиск. докт. юрид. наук. Уфа, 2000. 369 с.
ное развитие земельного, водного и иного природо-ресурсного законодательства в части закрепления
прав и обязанностей сельскохозяйственных приро-
1
допользователей .
Отсутствие экосистемного подхода в аграрном законодательстве в качестве проблемы выделяется не только в Российской Федерации. Так, на уровне государств-членов Европейского союза подходы к охране почв, отличающиеся определенным разнообразием, часто охватывающих только одну конкретную угрозу, например, загрязнение почвы2, что видится как проблема. Представляется, что аг-роэконормы должны учитывать все аспекты охраны окружающей среды в аграрном секторе экономики.
При этом мы убеждены, что эколого-право-вые проблемы в сельском хозяйстве не должны решаться путем экологизации исключительно аграрного законодательства. Представляется, что задачи комплексной науки экологического права могут быть решены лишь при комплексном подходе, при котором экологические нормы должны попасть также в другие сферы законодательства, в частности, в инвестиционное.
Так, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2015 г.) «О концессионных соглашениях» (далее - Закон о концессионных соглашениях) относит объекты производства, первичной и (или) последующей (промышленной) переработки, хранения сельскохозяйственной продукции по перечню Правительства и гидротехнические сооружения к возможным объектам концессионных соглашений3. Между тем, о соблюдении эко-
логических требований при реализации концессионных соглашений в Законе не говорится, хотя участие в концессионном соглашении государства и общественная значимость проектов, реализуемых по концессионному соглашению, должны предполагать установление повышенных экологических требований. В этой связи, предлагаем дополнить Закон о концессионных соглашениях нормой о необходимости соблюдения экологических требований в процессе осуществления деятельности концессионера.
Таким образом, представляется необходимым проводить комплексную экологизацию законодательства в отношении определенного сектора, а не отдельных локальных норм. Так, эколого-правовые проблемы в сельском хозяйстве должны решаться путем комплексной и сбалансированной экологизации различных отраслей законодательства, которые затрагивают аграрный сектор экономики, так как только путем комплексного совершенствования законодательства может быть достигнут желаемый эффект.
Агроэкология должна стать комплексным направлением развития правовой науки. Для ведения сельского хозяйства должны также учитываться и нормы об использования воды, лесов, охраны окружающей среды и др. во взаимосвязи, которые также должны быть предметом рассмотрения агроэкологии.
Представляется, что инновационным проектам в аграрном секторе экономики должна быть свойственна экологичность как обязательный и неотъемлемый признак. При возникновении угрозы окружающей среде инновационность теряет всякий смысл и не должна быть поддержана государством.
1 Хасанов Д.Г. Право природопользования в сельском хозяйстве: Автореф. дисс. ... на соиск. канд. юр. наук. M., 2008.
2 Environment fact sheet: soil protection — a new policy for the EU // http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/factsheet_2007_en.pdf
3 СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 2). Ст. 3126.
