CC BY
7УДК 353.2:332.142.6:502.3(477.75)
Рудик О.М.
Еколог1'чн1' програми та стратеги як iHcmpyMeHmu регюнальноУ екoлoгiчнoï пoлimики в УкраУни (на приклaдi Автономноï Реcпyблiки Крим)_
Тавpiйcький нацюнальний yнiвеpcитет iменi В.1. Веpнадcького, м. Сiмфеpополь
Анотаця. В роботi проведено анал/'з державних та регональних еколог1чних стратегй та програм Автономнй Республки Крим. Приведенi основн законодавч1 та нормативн1 документи, що формують та регулюють регональну еколог/'чну пол1тику в Укра'1'н1 та Криму. Анал1з розробки та впровадження державних i регюнальних еколог1чних стратегй та програм в АРК в 2000-2012 роках показав ¡'х вкрай неефективне виконання та низьку результативнсть. Ключовi слова: регональна еколог/'чна пол1тика, державна цльова програма, регональна еколог/'чна програма, ефективнсть, громадська оцнка.
Вступ
Загоофення еколопчно'Г ^туа^! в УфаМ та icнyюче неефективне yпpавлiння еколопчними вщно^нами зумовлюють деpжавy та cy^^c^ шукати нов1 пщходи до деpжавноï та pегiональноï еколопчно'Г пол1тики, запpоваджyвати piзнi мехаызми економ1чного та пpавового забезпечення на нацiональномy та pегiональномy piвнi. Лопчно, що pегiональна еколог1чна пол1тика е невщ'емною cкладовою pегiональноï пол1тики взагал1 та нацiональноï еколопчно! пол1тики зофема.
Е. Б. Алаев визначив pегiональнy пол1тику як «cфеpy дiяльноcтi з yпpавлiння економ1чним, cоцiальним i пол1тичним pозвитком кpаïни у пpоcтоpовомy, pегiональномy аcпектi, тобто пов'язану 3i взаемовщно^нами м1ж деpжавою i pайонами, а також pайонiв м1ж ^бою» [1]. Репональна пол1тика мае бути cпpямована на: cтвоpення в ycix pегiонах, мicтах i ciльcькiй мicцевоcтi, наcелених пунктах будь-якого маcштабy поpiвнянних умов для життед1яльност1 людини, pеалiзацiï ïï можливоcтей, вiдтвоpення pобочоï cили, пpацi, побуту, в1дпочинку; поcтyпового зниження антpопо- та техногенного тиcкy на теpитоpiю з ypахyванням екологiчноï eмноcтi кожного з pегiонiв, пiдтpимання або вщновлення екологiчноï piвноваги [2]. Пpовiднi геофафи Укpаïни Л. Г. Руденко та 1.О. Гоpленко тлумачать теpмiн «фегюнальна пол1тика» як багатогpаннy, кiлькаpiвневy д1яльнють деpжави, cиcтемy piзноманiтних метод1в, фоpм, механ1зм1в i заход1в, cпpямованих на пщвищення piвня pозвиткy pегiонiв, cоцiально-економiчнy та еколог1чну його збаланcованicть, cтвоpення в pегiонах однаково cпpиятливих умов для гоcподаpювання та якicного життя наcелення [3].
З 1ншого боку, еколопчна пол1тика - це цiлеcпpямована дiяльнicть cyб'eктiв cycпiльcтва, оpганiв деpжавноï влади i yпpавлiння, яка напpавлена на впpовадження заход1в щодо забезпечення якост1 довк1лля, вiдтвоpення пpиpодних pеcypciв, екологiчноï безпеки pегiонiв i деpжави в ц1лому. Вона cпpямована на забезпечення конституцшного пpава людей на безпечне для життя i здоpов'я довктля. В цьому pозyмiннi pегiональнy еколог1чну пол1тику можна визначити як еколопчну пол1тику, що в1дпов1дае iнтеpеcам та повноваженням окpемого pегiонy з вpахyванням нац1ональних еколог1чних ц1лей. Репональна еколопчна пол1тика повинна пiдтpимyватиcя на нацюнальному piвнi чеpез pозpобкy нацюнальних cтpатегiй, пpогpам i план1в, штефацш пpиpодоохоpонних вимог в yci cектоpи cycпiльcтва, економ1ки i безпеки.
На ^огодш pегiональна еколог1чна пол1тика Уфаши фоpмyeтьcя, pеалiзyeтьcя та фiнанcyeтьcя на баз1 деpжавних та pегiональних цтьових пpогpам. Тому метою oтаттi е анал1з впpовадження деpжавних та pегiональних еколог1чних cтpатегiй та пpогpам в Автономий Реcпyблiки Кpим як шафумен^в фоpмyвання pегiональноï екологiчноï пол1тики Уфаши.
Репональною еколог1чною пол1тикою, pозpобкою IT теоpiï та методологи, iнcтpyментiв впpовадження, оц1нкою и ефективноcтi в Уфаш1 займаeтьcя шиpокий кpyг вчених в галуз1
правознавства, державного управлшня, економки, геополiтики та пол^ологп, територiального планування, географи та екологи. В першу чергу вiдмiтимо численнi роботи вiтчизняних науковцiв-економiстiв (О.Ф. Балацького, Б.М. Данилишина, М.I.Долiшнього, С.1. Дорогунцова, В.С. Кравцiва, Л.Г. Мельника, е.В.Хлобистова та iн.), юристiв (В.1. Андрейцева, Н.Р. МалишевоТ, В.1. Олещенка, Ю.С. Шемшученка та iн.), планувальниш та географiв (М.В. Багрова, Г.В. Балабанова, Ю.М. Бiлоконя, Л.Г. Руденка, 1.О. Горленко, Г.П. Пiдгрушного, О.Г. Топчieва та iн.), та полтолопв i соцiологiв (Е.А. Афонiна, О.А. Васюти, Ю.М. Пахомова, О.Г. Стегшя та iн.). Потребуе особливоТ уваги досвщ i самих державних та репональних керiвникiв, полiтичних та громадських дiячiв. Вiдмiтимо вклад кримських вчених та урядов^в, чиТ роботи внесли вагомий вклад в розвиток кримськоТ репональноТ еколопчноТ полiтики [4-13].
Матерiали та методи
Основними матерiалами дослщжень стали законодавчi та iншi нормативно-правовi акти центральних та регiональних оргашв влади Автономно!' Республiки Крим за 20002012 роки. Також були проаналiзованi звiти Мiнприроди УкраТни, РахунковоТ палати УкраТни, повiдомлення засобiв масовоТ iнформацiТ. Дана iнформацiя була обговорена та покладена в основу роздту 1.2.2 «ЩорiчноТ доповiдi НУО «Громадська оцiнка нацюнальноТ екологiчноТ полiтики» за 2011 рк (включаючи аналiз за перiод з 2003 року)» [14].
Результати та обговорення
Аналiз репональноТ еколопчноТ полiтики в Автономнiй Республки Крим виконувався на вивченi досвщу розробки та виконання державних та репональних еколопчних стратегiй та програм. Державна цтьова програма являе собою комплекс взаемопов'язаних завдань i заходiв, якi спрямованi на розв'язання найважливших проблем розвитку держави, окремих галузей економки або адмiнiстративно-територiальних одиниць, здшснюються з використанням коштiв Державного бюджету УкраТни та узгоджен за строками виконання, складом виконав^в, ресурсним забезпеченням [15].
Репональна цiльова програма - це сукупнють взаемопов'язаних завдань i заходiв, узгоджених за строками та ресурсним забезпеченням з уама задiяними виконавцями, спрямованих на розв'язання найактуальшших проблем розвитку регiону або окремих галузей економки чи соцiально-культурноТ сфери репону, реалiзацiя яких здiйснюеться за рахунок кош^в мiсцевого бюджету i е складовою щорiчноТ програми со^ально-економiчного розвитку АРК, областi, мют Киева та Севастополя на вщповщний рiк.
Вiдповiдно до Закону УкраТни «Про державне прогнозування та розроблення програм економiчного i соцiального розвитку УкраТни» (вщ 23 березня 2000 р. № 1602-III), в уах адмiнiстративно-територiальних одиницях розробляються прогнози со^ально-економiчного розвитку термiном на 5 рош та програми економiчного i соцiального розвитку термiном на 1 рк.
Правове регулювання у сферi формування та реалiзацiТ регiональноТ пол^ики в УкраТнi визначаеться також такими нормативно-правовими актами:
• законом УкраТни «Про мюцеве самоврядування в УкраТш» вщ 21.05.1997 № 280-97-ВР;
• законом УкраТни «Про державы цiльовi програми» вщ 18.03.2004 № 1621-IV;
• Законом УкраТни «Про стимулювання розвитку репошв» вiд 08.09.2005 № 2850-IV;
• указом Президента УкраТни «Про Концепцш державноТ репональноТ пол^ики» вiд 25.05.2001 № 341/2001;
• постановою Кабшету Мiнiстрiв УкраТни (КМУ) «Про затвердження Порядку розроблення та виконання державних цтьових програм» вщ 31.01.2007 № 106;
• постановою КМУ «Про розроблення прогнозних i програмних документ економiчного i соцiального розвитку та складання проекту державного бюджету» вщ 26.04.03 № 621;
• постановою КМУ «Про затвердження Порядку розроблення та виконання державних цтьових програм» вщ 31 ачня 2007 року № 106;
• постановою КМУ «Про затвердження Порядку розроблення, проведення мошторингу та оцшки реалiзацп регiональних стратегiй розвитку» вщ 16 листопада 2011 року № 1186;
• постановою КМУ «Про затвердження Державно! стратеги регюнального розвитку на перюд до 2015 року» вщ 21.07.2006 № 1001;
• наказом Мшекономки УкраТни «Про затвердження Методичних рекомендацш щодо формування репональних стратегш розвитку» вiд 29.07.2002 № 224;
• наказом Мшекономки УкраТни «Про затвердження Методичних рекомендацш щодо порядку розроблення репональних цтьових програм, моыторингу та зв^носл про Тх виконання» вiд 04.12.06 № 367;
• наказом Мшекономки УкраТни «Про Порядок обмшу iнформацieю мiж виконавцями державних цтьових програм та координаци ^еТ роботи» вiд 04.12.2009 №1367;
• наказом Мшекономки УкраТни «Про затвердження Методичних рекомендацш щодо проведення оцшки економiчноТ i соцiальноТ ефективностi виконання державних цтьових програм» вщ 24.06.2010 № 742.
Згщно закону УкраТни «Про основы засади (стратеги) державно! екологiчноТ полiтики УкраТни на перюд до 2020 року» (вщ 21.12.2010 № 2818^1), розробленi на ТТ основi нацiональнi плани дiй мають бути iнтегрованi в регiональнi програми со^ально-економiчного розвитку та деталiзованi на рiвнi середньострокових регiональних плашв дiй з охорони навколишнього природного середовища АвтономноТ Республiки Крим, областей, мют Киева i Севастополя, на основi яких будуть розробленi мiсцевi плани дiй з охорони навколишнього природного середовища, пщготовлеш на рiвнi сiльських, селищних та мiських рад.
В Стратеги була визначена Цль 7. Удосконалення рег'юнально)' еколог'чно)' полiтики, для досягнення якоТ були сформульован завдання та заходи ТТ досягнення, очкуваш результати.
На прикладi АвтономноТ Республки Крим (АРК) визначимо стан формування та реалiзацiТ регiональноТ еколопчноТ полiтики в УкраТни. Як автономiя, Крим мае ряд вiдмiнностей вщ iнших адмiнiстративно-територiальних одиниць УкраТни. Засади регюнальноТ екополiтики в АРК закладен в КонституцiТ АвтономноТ Республiки Крим, затвердженш законом УкраТни вiд 23.12.1998 № 350-Х^. Цьому присвяченi ст. 17: Охорона навколишнього природного середовища в Автономнш Республiцi Крим та ст. 18: Повноваження АвтономноТ Республки Крим. Серед них:
9) здшснення повноважень, вщнесених до вiдання АвтономноТ Республки Крим Земельним кодексом УкраТни, Кодексом УкраТни про надра, Водним кодексом УкраТни, Люовим кодексом УкраТни, Законом УкраТни "Про охорону навколишнього природного середовища", шшими законами УкраТни;
12) розробка i затвердження програм соцiально-економiчного, культурного розвитку, рацюнального природокористування, охорони навколишнього природного середовища в Автономнш Республiцi Крим вщповщно до загальнодержавних програм та Тх реалiзацiя;
16) вирiшення питань екологiчноТ безпеки, рацюнального використання, охорони, вщновлення землi i природних ресурсiв, оголошення карантину i зон стихiйного лиха вщповщно до закошв УкраТни;
розробка, затвердження i реалiзацiя програм забезпечення еколопчноТ безпеки, рацюнального використання, охорони, вщтворення землi та природних ресурсiв;
зарахування до бюджету АвтономноТ Республки Крим у повному обсяз'1 спецальних та iнших платеж'в, як стягуються за користування землею та шшими природними ресурсами згщно з законодавством УкраТни...
Нажаль, щодо реалiзацiТ повноважень Автономи в порiвняннi з областями УкраТни, можна знайти небагато вщмшностей. Але необхщно вщм^ити, що згiдно ч. 4 ст. 3 Закону УкраТни «Про природно-заповщний фонд УкраТни», законодавством АРК може бути встановлено додатковi категори територш та об'ектiв природно-заповщного фонду, чим i скористалася Верховна Рада АРК в 2009 р., коли встановила додаткову категорш територш та об'ек^в ПЗФ мюцевого значення в Автономнш Республiцi Крим -ландшафтно-рекреацшний парк (постанова ВР АРК вщ 18.11.2009 р. № 1456-5/09).
Але вимога виконання «букви закону» зiграло i злий жарт. Згщно вищенаведеного п. 12 ст. 18 Повноважень Конституци АРК, в «Положены про республканськ (АвтономноТ Республки Крим) еколопчш програми» (Постанова ВР АРК вщ 22.11.2006 р. № 260-5/06)
було вказано, що pеcпyблiканcькi (АР ^им) еколопчы пpогpами pозpобляютьcя та затвеpджyютьcя в'дпов'дно до загальнодержавнцх програм. Тому на заклик фомад^кост! pозpобити будь-яку cвою pегiональнy еколог1чну пpогpамy, Реcкомпpиpоди АРК в1дпов1дав в1дмовою. Зг1дно цього, в АРК в 2011 p. pеалiзyютьcя лише 2 pегiональнi еколопчы пpогpами:
1. Пpогpама фоpмyвання pегiональноï еколопчно''' меpежi в Автономн1й Реотублщ! Кpим на пеpiод до 2015 pокy. Поcтанова ВР АРК вщ 17.09.2008 № 968-5/08.
2. Пpогpама pегiонального монiтоpингy навколишнього пpиpодного cеpедовища Автономно' Реcпyблiки Кpим на 2010-2013 pоки. Поcтанова ВР АРК вщ 22.09.2010 №18655/10.
Miнicтеpcтвом екологи' та пpиpодних pеcypciв Укpаïни на гайт1 опубл1кована iнфоpмацiя пpо наявнють pегiональних пpиpодоохоpонних пpогpам на 2011 pk. Mожна побачити, що cеpед 16 облаcтей Укpаïни, де виконyютьcя pегiональнi пpиpодоохоpоннi пpогpами, в Львiвcькiй облаcтi затвеpдженi облаcною владою та д1ють 11 пpогpам, в Хеpcонcькiй та Закаpпатcькiй облаcтi - по 9, в Днiпpопетpовcькiй облаcтi - 8, в Mиколаïвcькiй облаcтi - 6.
Слщ в1дзначити, що в pамках деpжавних пpогpам pеалiзyютьcя pегiональнi заходи (в pозpiзi теpитоpiально-адмiнicтpативних одиниць), напpиклад, Деpжавна ц1льова пpогpама «Люи Уфаши» на 2010-2015 pоки (постанова ШУ в1д 16.09.2009 № 977). Також Рада мiнicтpiв (РM) АРК pозpобляe pегiональнi плани (Поcтанова РM АРК «Пpо заходи щодо pозpобки pегiонального плану заход1в щодо пом'якшення наcлiдкiв зм1ни кл1мату» в1д 21.01.2010 № 12), щоpiчнi пpиpодоохоpоннi заходи (постанова РM АРК «Пpо збеpеження занеcених до Чеpвоноï книги Уфаши та piдкicних pоcлин в Автономий Реcпyблiцi Кpим у 2011 pоцi» в1д 31.01.2011 № 30), тощо.
Виконання юнуючих pегiональних пpогpам фiнанcyeтьcя здебтьшого за pахyнок Реcпyблiканcького (АРК) фонду охоpони навколишнього пpиpодного cеpедовища. Згщно Пpогpами фоpмyвання pегiональноï еколопчно''' меpежi в АРК Кpим на пеpiод до 2015 p. була pозpоблена Схема pегiональноï екомеpежi АРК (затвеpджена поcтановою ВР АРК в1д 17.02.2010 № 1579-5/10), заpезеpвовано 36 теpитоpiй для подальшого запов1дання, 8 з них cтвоpено в 2011 p., ще що найменше 4 планyютьcя в 2013 pоцi. Для юнуючих об'ект1в ПЗФ мicцевого значення видiляютьcя гpошi на виноc меж в натypy (це понад 30 об'ект1в). У мicцевоï влади на це фошей пpоcто немае.
Оcтання за ча^м комплексна еколог1чна пpогpама закшчила cвою д1ю в 2001 pоцi: «Пpогpама охоpони i пол1пшення стану навколишнього пpиpодного cеpедовища в АРК на 1999-2001 pоки» (затвеpджена постановою ВР АРК в1д 17.11.1999 p. № 803-2/99). Ïï виконання не можна назвати вдалим, а з точки зоpy pегiональноï влади, мабуть, i насттьки необх1дним, що i 10 pокiв потому не було визначено пpиpодоохоpонних пpiоpитетiв pозвиткy цього ун1кального кypоpтного pегiонy Укpаïни шляхом пpийняття pегiональноï еколопчно' пpогpами. На замовлення Реcкомпpиpоди АРК вчен1 Кpимy pозpобили «Концепцш пpогpами охоpони навколишнього cеpедовища АРК до 2010 pокy (2005), але вона так i залишилаcя в статуй науково' публкацп. Чаcтково ïï функци' виконувала (1) Концепц1я pозвиткy моpcького беpега Кpимy на 2006-2016 pоки (поcтанова КMУ в1д 22.08.2005 № 789), вона втpатила чиннють в pезyльтатi пpийняття (2) Державноï програмц соц'тльно-економ'чного розвцт^ АР Крым на пер'юд до 2017 року (затвеpджена постановою ШУ вщ 30.08.2007 № 1067). За даними Розpахyнковоï палати Укpаïни [16] за 2007-2011 pp. <феал1зац1я заход1в, як1 мали бути завеpшенi у цей пеpiод, пеpебyваe лише на piвнi 11%. Miнекономiки, а також офемими в1дпов1дальними за виконання заход1в центpальними оpганами виконавчо' влади, Радою мiнicтpiв АР Кpим не pозpоблено ефективно' cиcтеми забезпечення необх1дними фiнанcовими pеcypcами заход1в пpогpами. Тож тpетина з них взагал1 не фiнанcyвалаcя. У тому чи^1 вiдcyтнiй пеpедбачений пpогpамою план залучення iнвеcтицiй. Як на^щок, питома вага небюджетних та шших джеpел iнвеcтицiйноï cкладовоï у загальному обcязi фiнанcових pеcypciв, cпpямованих у цей пеpiод на виконання заход1в, cтановила 12% замicть 78%, пеpедбачених пpогpамою».
Нажаль, не cтала pеальним iнcтpyментом pегiонального теpитоpiального pозвиткy pозpобка Генеpальноï cхеми планування теpитоpiï Уфаши (закон Уфаши вщ 07.02.2002 № 3059-III) та Схем окpемих теpитоpiй, зокpема Схемц плaнyвaння терцторп Автономноï Реcпyблiкu Крцм (затвеpджена постановою ВР АРК вщ 17.09.2008 № 9725/08). Генеpальна cхема планування теpитоpiï Укpаïни визначае пpiоpитети та
концептуальн виршення планування i використання територи краТни, вдосконалення систем розселення та забезпечення сталого розвитку населених пунк^в, розвитку виробничоТ, со^альноТ та шженерно-транспортноТ iнфраструктури, формування нацюнальноТ екологiчноТ мережк Схеми планування територiТ е територiальною основою для розробки iнших соцiально-економiчних програм розвитку. Тому помилки в розробц таких схем можуть привести до негативних наслщмв. Наведемо лише один приклад: республканськ органи арх^ектури не погоджують меж1 Опукського природного заповедника, посилаючись на те, що розташування заповiдника не вiдповiдае Схемi планування територiТ АРК. Згiдно Схеми на мюц заповiдника передбачено буфвництво порту i прокладка нафтопроводу ДАТ «Чорноморнафтогаз». Але Опукський ПЗ створений до розробки Схеми, тому його межi повинн враховуватися згiдно затвердженого Указом Президента проекту створення (1998 р.). ^м того, на момент узгодження в Рескомприроди Криму в Схемi були вщсутн заходи з будiвництва порту i прокладки нафтопроводу ДАТ «Чорноморнафтогаз» на мюц юнуючого Заповiдника.
1ншим iнструментом формування репональноТ екологiчноТ полiтики, як складовоТ загальноТ регiональноТ полiтики, стало затвердження Державноi стратеги регонального розвитку на перод до 2015 року (Постанова КМУ вщ 21.07.2006 № 1001) та вщповщно репональних стратегш розвитку. Серед прiоритетних завдань Стратеги:
- реформування системи державного управлшня та мюцевого самоврядування;
- державна пщтримка стимулювання створення пiдприемствами i установами власних систем екологiчного управлшня вщповщно до мiжнародних та нацюнальних стандартiв (ISO 9000 та 14000),
- розвиток шфраструктури охорони навколишнього природного середовища, покращення умов життя населення, еколопчноТ ситуацiТ в репонах, зокрема полiпшення стану водних ресурав;
- розвиток прикордонноТ спiвпрацi, а також мiжнародноТ спiвпрацi мiж репонами у сферi планування територiального розвитку (створення «еврорепошв») та iншi.
Згщно ст. 3 Закону УкраТни «Про стимулювання розвитку репошв» (вiд 08.09.2005 № 2850-IV) ВР АРК, обласними радами, КиТвською та Севастопольською мюькими радами з метою забезпечення реалiзацiТ державноТ полiтики щодо стимулювання розвитку репошв затверджуються регiональнi стратегiТ розвитку.
В 2008-2010 рр. в АР Крим за участ мiжнародних програм (US AID «Л1НК», ПР1К ПРООН) активно почалась розробка регiональних та мюцевих стратегiй розвитку, де серед прюрите^в були екологiчнi напрямки.
В 2010 р. була розроблена «Стратег'я економчного i соцального розвитку Автономно)' Республки Крим на 2011-2020 роки» (затверджена постановою ВР АРК вщ 22.12.2010 № 121-6/10). Як зазначено в Стратеги: «Створення середовища, комфортного i безпечного для проживання, умов для гармоншного розвитку людини -комплексна пщсумкова мета розвитку репону». А провщне завдання «Пол1пшення екологИ навколишнього природного середовища як невщ'емноТ складовоТ забезпечення комфортних умов для життя мешкан^в i гостей республки» (термiнологiю залишимо на coeicmi розробниюв - авт.) [13].
Впровадження Стратеги вщбуваеться в процес розробки i реалiзацiТ на ТТ базi комплексу програмних i нормативних документiв. Вони включають:
1. План реалiзацiТ Стратеги
2. Щорiчнi програми економiчного i соцiального розвитку АРК, що розробляються на основi СтратегiТ та плану реалiзацiТ СтратегiТ.
3. Республканськ цiльовi програми, спрямованi на виршення проблем розвитку галузей економiки та сфер життедiяльностi.
4. СтратегiТ розвитку мют i районiв АРК.
У 2011 р. питання еколопчноТ безпеки, охорони довктля i рацiонального природокористування, якi зафiксовано у СтратегiТ, були конкретизован у План! реал'зацп першого етапу (на 2011-2013 роки) Стратеги економiчного i соцiального розвитку АР Крим на 2011-2020 роки, який затверджено ВР АРК в 2011 роцк До Плану включено понад 50 заходiв еколопчного характеру.
В цей же 2010 рк розробляються галузевi програми репонального розвитку як складовi СтратегiТ АРК. Як зазначалося раыше, не маючи повноважень розробляти репональы
программ без аналопчноТ державноТ программ, а також за для змоги фшансування витратних для Автономи заходiв з державного бюджету, прийнято ршення розробляти так програми як державы цшьовк «Державна цльова еколог'чна програма розвитку Криму («Еколог'чно безпечний Крим») на 2011-2015 роки» затверджена постановою КМУ вщ 25.05.2011 № 539. Програма мае на мет розв'язати першочерговi еколопчш та соцiально-економiчнi проблеми, забезпечити створення штегрованоТ системи з управлшня природними ресурсами, стабiлiзацiТ та полтшити екологiчний стан територiТ Криму шляхом впровадження i дотримання нормативiв еколопчноТ безпеки та екологiчно збалансованоТ системи природокористування.
Порiвнюючи «Очкуваы результати» самоТ ДержавноТ цiльовоТ екологiчноТ програми «Еколопчно безпечний Крим» та КонцепцiТ (схвалена Розпорядженням КМУ вщ 22.12.2010 № 2296-р) ^еТ програми ми знайшли деякi вiдмiнностi (табл. 1):
Таблиця 1.
Порiвняння деяких очiкуваних результалв Концепцп та Державно! цтьово!' _еколопчно!' програми «Еколопчно безпечний Крим»_
Концепц1я: Програма:
- знизити обсяг викид1в забруднюючих речовин в атмосферне пов1тря в1д автотранспортних засоб1в до 87,5 тис. тонн (у 2009 роц1 - 111 тис. тонн) - неперевищення обсягу викид1в забруднюючих речовин в атмосферне пов1тря в1д стацюнарних та пересувних джерел р1вня 2009 року
- полтшити еколопчний стан водних ресурав Криму за рахунок зменшення обсягу скид1в недостатньо очищених ст1чних вод на 45 %, повного припинення скиду неочищених ст1чних вод, реконструкц1Т та буд1вництва об'ект1в централ1зованого водов1дведення у мютах 1 населених пунктах - зменшення обсягу скид1в недостатньо очищених ст1чних вод (0,56 млн. куб. м на р1к)
Чи розробники побоялися взяти на себе «пщвищену» вщповщальнють за результати, чи реально оцшили можливост бюджету? Можливо, це е вiрним не ставити перед собою недосяжних цтей, з iншого боку - не вщомо, чи взяв будь-хто хоч якусь вiдповiдальнiсть за невиконання попередшх державних чи регiональних еколопчних програм.
Для пiдвищення ефективностi виконання державних та репональних екологiчних програм та результативносп використання бюджетних коштв лише в 2012 роцi Мшприроди УкраТни затвердило «Методику оцiнки ефективносп реалiзацГТ регiональних природоохоронних та державних (загальнодержавних) цтьових екологiчних програм (Наказ Мшютерства екологiТ та природних ресурав УкраТни вiд 15.10.2012 № 491). Розробник програми тепер повинен визначати показники, за якими можна здшснювати оцшку ТТ виконання. Система вибраних показникiв використовуеться для вiдстеження динамки процеав та оцiнки кiлькiсних змш. Показники природоохоронного ефекту реалiзацiТ еколопчних завдань розподтеы в методицi на таю типи:
тип I - показники устшносп процесу забезпечення (нормативно-правового, наукового, оргашзацшного);
тип II - показники навантаження на навколишне середовище; тип III - показники стану довктля.
Показники ефективносп виконання програмних заходiв будуть враховуватися при прийнятт управлшських рiшень щодо планування наступних програм, уточнення та коригування завдань i заходiв програм, визначення прюритетносп при плануваннi Тх виконання у вщповщному роцi з використанням кош^в державного i/або мiсцевого бюджету [17], але будь-якоТ вiдповiдальностi за погане виконання або Тх невиконання не передбачено.
Знаковою стала дата затвердження програми «Еколопчно безпечний Крим» - 25 травня 2011 р. - одноденно з Нацюнальним планом дш з охорони навколишнього природного середовища (НПДОНПС) на 2011-2015 роки (розпорядження КМУ вщ 25.05.2011 № 577-р). На превеликий жаль, принципи, ц^ та заходи ^еТ програми зовам не узгоджуються зi стратепчними цiлями нацюнальноТ СтратегiТ та не включають мехаызми реалiзацiТ регiональноТ екологiчноТ полiтики, означеш в нацiональнiй стратегiТ (наприклад, повнютю вiдсутня робота з населенням та громадськими оргашза^ями). Саме
юнування тако'1 «Державно!' цтьово!' еколопчно!' програми розвитку Криму («Еколопчно безпечний Крим») на 2011-2015 роки» ставить пщ сумшв затвердження вiдповiдного регiонального плану дш з реалiзацiï' НПДОНПС на 2011-2015 роки (не зважаючи на важливють вже затверджених регiональних природоохоронних заходiв).
На сайтi Мiнприроди Укра'ши опублiковано Звiт про хiд i результати виконання у 2011 роц державних цтьових програм [18], в тому чи^ i програми «Еколопчно безпечний Крим». Недолгом цього зв^у е iнодi формальний пщхщ до оцiнювання результатiв Програми, коли наводяться затрачен суми та вщсоток вiд передбаченого Програмою фiнансування, а не сам природоохоронний ефект. Насторожують i таю вщповщк «захiд «пдготовка та видання щорiчного еколог'чного всника» на суму 50,0 тис. грн. - договiр на виконання НДР «Оцшка еколопчного стану територiальних природних систем i окремих !'х компонент, пiдготовка прогнозiв i проектiв управлшських рiшень для органiв влади» не було укладено, кошти в установленому порядку повернуто до бюджету АР Крим». Яке вщношення науково-дослщна робота мае до засобу масово!' шформаци' та чому не виконаний захщ по сутi - вiдповiдь залишаеться на совiстi виконавцiв.
В 2012 р. постановою КМУ (вiд 29.08.2012 № 944) затверджена шша Державна програма "Вода Криму" на 2013-2020 роки. Вщм^имо, що вщ рашше затверджено!' Концепци Державно!' програми "Питна вода Криму" на 2006-2020 роки (розпорядження КМУ вщ 01.08.2005 р. № 297-р) пройшло 7 рош.
В багатьох районах АРК на сьогодн вже розробленi Стратеги соц'ально-економ'чного (в деяких нав^ь сталого) розвитку районе та Micm, до яких включен Еколог'чт стратег'чт ц!л! або нав^ь сектори. Багато еколопчних заходiв передбачено у вiдповiдних «водогосподарських» та «туристичних» цiлях. В 2009 р. вперше в Укра!н на районному рiвнi для Стратеги сталого розвитку Бахчисарайського району на перюд до 2017 р. виконано Стратепчну еколопчну оцiнку (СЕО) згiдно процедур Протоколу з СЕО до Конвенци Еспоо. В багатьом це сталося завдяки iнiцiативi мiжнародних та мюцевих експертiв - представникiв еколопчно!' громадськост (Г. Мартонакова, О. Борисова, А. Артов, О. Рудик).
Щодо мюцевих екологiчних програм в м. Севастополi, вiдмiтимо наявнiсть як комплексних, так i велико!' ктькосп галузевих програм - 61, з них 7 - з ознакою еколопчних. Серед них, як того вимагае вщповщна загальнодержавна програма, не розроблено Програму формування регюнально!' екомережi на територи Севастополя. Вщм^имо наступнi:
- Програма сталого соцiально-економiчного, екологiчного и культурного розвитку м. Севастополя на перюд до 2015 року. Постанова КМУ вщ 27.07.2006 р. № 1017;
- Стратепя розвитку Севастополя на 2010-2020 роки. Ршення Севастопольсько!' мюькради XIX сеси вiд 14 вересня 2010 року № 10837 - роздлу «Екологя» немае!
- Питна вода м. Севастополя на 2007-2020 рр.. Ршення мюькради вщ 14.08.2007 № 2411;
- Регюнальна програма каналiзування м. Севастополя на 2011-2015 роки. Ршення мюькради вщ 18.01.2011 № 148;
- Програма розвитку люового господарства м. Севастополя на 2012-2016 роки. Ршення мюькради вщ 07.02.2012 № 2311.
Серед мюцевих лiдерiв з розробки та виконання еколопчних програм та проек^в в Криму треба вщм^ити мюто бвпаторш - учасника на початку 2000-х рр. шлотно!' програми розробки мюцевих еколопчних плаыв дш (МЕПД) в Укра!'ш. Наразi тут дiють 28 мюьких програм, з них дектька екологiчних: Програма охорони i полтшення стану навколишнього природного середовища на територи м. Свпатори на 2010-2015 роки (ршення бвпаторшсько!' мюько!' ради вщ 30.10.2009 р.), Мiська програма з енергозбереження на 2007-2015 роки, Програма по поводженню з тваринами в м. eвпаторiя на 2010-2015 роки, Програма з формування здорового способу життя в м. eвпаторiя на 2009-2011 роки, Програма розвитку курортно-рекреацшного комплексу Всеукра!'нсько!' дитячо!' оздоровницнкурорту eвпаторiя на 2009-2011 рр..
В 2010 р. першими в кра'шах СНД 2 евпаторшських пляж1 сшльно з 2 ялтинськими (з ^^ативи мiсцевих влад та бiзнесменiв) отримали сертифкати мiжнародноï програми «Блакитний прапор бвропи», що пiдтверджують екологiчну чистоту прибережних i пляжних територш. В 2012 р. на територи Укра'ши було вже 7 таких пляж1в.
В 2011 роц НУО «бвпаторшський центр регюнального розвитку» в рамках проекту
«Удосконалення засад розробки та функцюнування мюцевих цiльових програм в АР Крим» та в багатьом 3i свого досвщу видав «Методичнi рекомендацГ| з розробки цтьових програм у м. eвпаторiя», «Основи розробки мiсцевих цтьових програм (поабник для держслужбов^в)» [19-20] та ^i методичнi матерiали.
Висновки
Аналiз досвiду розробки та впровадження державних i регiональних екологiчних стратегш та програм в Автономнiй Республки Крим в 2000-2012 роках показав ïx вкрай неефективне виконання та низьку результативнють. Фiнансування програм оцшюеться в середньому як 10-30% вщ за планових заxодiв. Найчастiше цiльовi установки програм дуже завищенi, заходи слабо штегруються в iншi сектори економки та суспiльства та не пщкртлеы джерелами фiнансування, вiдсутня вщповщальнють за (не)виконання запланованих заxодiв програм серед виконав^в. Це пiдтверджують висновки як державних контролюючих органiв [16], так i незалежн громадськi оцшки нацiональноï екологiчноï полiтики Украïни [14].
В термшолопчному вiдношеннi до складу суб'ектв формування та здiйснення репонально!' еколопчно1 полiтики крiм органiв державно!' та регюнально'Г влади обов'язково треба включати регiональнi екологiчнi громадськi оргашзацп та активнi соцiальнi групи, а також бiзнес-структури. Так, в багатьох регюнальних та мiсцевиx екологiчниx програмах школи до 90% фiнансування вщведено на власнi джерела пiдприeмств та громад. Лише 1х розумiння екологiчниx цiлей та активна участь в виконанш заxодiв, в громадському мошторингу може значно пiдвищити ефективнiсть реалiзацiï державних та регiональниx екопрограм, а вщповщно i регюнально1 еколопчно1 пол^ики в цiлому.
Лтература
1. Алаев Э. Б. Социально-экономическая география: понятийно-терминологический словарь. - М.: Мысль, 1983. - 350 с.
2. Репони УкраТни: проблеми та прюритети соц1ально-економ1чного розвитку : Монограф1я / За ред. З. С. Варнал1я. - К.: Знання УкраГни, 2005. - 498 с.
3. Руденко Л.Г. Проблеми вдосконалення репональноУ пол1тики в Украш1 / Л.Г. Руденко, 1.О. Горленко // Украшський географ1чний журнал. - 2010. - № 2. - С. 26-31.
4. Устойчивый Крым. План действий : Научные труды КИПКС. - Киев-Симферополь: Сонат, 1999. -400 с.
5. Устойчивый Крым. Общественно-экологическое движение. - Симферополь: Бизнес-Информ, 2002. - 368 с.
6. Багров Н.В. Региональная геополитика устойчивого развития / Н.В. Багров. - К. : Лыбидь, 2002. -255 с.
7. Куницин С.В. Крымская стратегия: Новый взгляд. Избавление от иллюзий. Стратегия социально-экономического развития АРК до 2015 года / Куницин С.В., Гресс А.А., Гучакова Т.А, Клименко
A.В., Кулиш В.И.. - Симферополь, 2004. - 103 с.
8. Уровень и качество жизни населения Автономной Республики Крым [Текст] / В.М.Горбатов,
B.С.Пономаренко, Н.А.Кизим ; Ин-т пробл. развития о-ва. - Х. : ИНЖЭК, 2005. - 239 с.
9. Информационно-географическое обеспечение планирования стратегического развития Крыма / Под ред. Н.В. Багрова, В.А. Бокова, С.А. Карпенко. - Симферополь: ДиАйПи, 2006. - 188 с.
10. Тарасенко В.С. Крым в параметрах устойчивого развития / В.С.Тарасенко, А.М. Артов, Э.М. Березовский и др.. - Симферополь: Оригинал-М, 2008. - 192 с.
11. Хлобыстов Е.В. Эколого-экономические основы устойчивого развития производительных сил региона (на примере Автономной республики Крым) / Е.В. Хлобыстов, Л.В. Жарова, Т.Л. Чернова; под ред. М.Г. Никитиной. - Симферополь: Таврия, 2009. - 198 с.
12. Какутич Е. Крым: Цели Развития Тысячелетия: вопросы локализации ЦРТ на примере адаптации седьмой цели «Обеспечение устойчивого развития окружающей среды» / Е.Какутич, Е.Хлобыстов, Н.Ситникова. - Симферополь: ИТ «АРИАЛ», 2011. - 156 с.
13. Стратегия экономического и социального развития Автономной Республики Крым на 2011-2020 годы [Электронный ресурс] : утверждено Постановлением Верховной Рады АРК 22 декабря 2010 года №121-6/10 / под общ. рук. В. Г. Джарты ; науч. рук. А. В. Ермолаев. - [Симферополь] : [б. и.], [2010]. - 80 с. - Режим доступа: http://www.ark.qov.ua/imaqes/strateqiya2011-2020new-5.pdf
14. Щор1чна доповщь НУО (ЩД НУО) «Громадська оцшка нацюнально1 еколопчно1 пол1тики» за 2011 р1к (включаючи анал1з за перюд з 2003 року) [Електронний ресурс] / пщ ред. В. Мельничука,
О. Кравченко, Т. МальковоТ. - К.: 2012. - 339 с. - Режим доступу: http://www.menr.gov.ua/media/files/PublicAssessmentReport2011UKR.pdf
15. Про державы ц1льов1 програми. Закон УкраТни вщ 18.03.2004 №1621-IV // Вщомост ВерховноТ Ради УкраТни (ВВР), 2004, № 25, ст.352.
16. Крим - стратепя розвитку п1вострова потребуе перегляду. Розглянуто Колепею РахунковоТ палати 8.06.2011 [Електронний ресурс]: 2011. - Режим доступу: http://www.ac-rada.gov.ua/control/main/uk/publish/article/16737487
17. Методика оц1нки ефективност1 реал1зац1Т репональних природоохоронних та державних (загальнодержавних) цтьових еколопчних програм. Наказ Мшютерства екологп та природних ресурс1в УкраТни вщ 15.10.2012 № 491 [Електронний ресурс]: 2012. - Режим доступу: http://zakon4. rada.gov. ua/laws/show/z2146-12
18. Зв1т М1н1стерства еколог1Т та природних ресурс1в про х1д i результати виконання у 2011 роц1 державних цтьових програм, державним замовником яких е Мшприроди [Електронний ресурс]: 2012. - Режим доступу: http://www.menr.gov.ua/media/files/Zvit DerjCilProg2011.docx
19. Результати аналiзу цтьових програм м. Свпатори. Методичн рекомендацiТ щодо Тх розробки [Електронний ресурс] / ГО «Евпаторшський центр регiонального розвитку». - - Gвпаторiя, 2010. -44 с. - Режим доступу: http://www.irf.ua/files/ukr/programs/civsoc/eupatoria.doc
20. Основи розробки мюцевих цтьових програм (поабник для держслужбов^в) [Електронний ресурс] / А. Шарапов, С. Сухобойченко, О. Севастьянова; ГО СЦРР. - Gвпаторiя, 2011. - 92 с. -Режим доступу: http://www.irf.ua/files/ukr/programs/civsoc/local programs.pdf
Аннотация. А.Н. Рудык Экологические программы и стратегии как инструменты региональной экологической политики в Украине (на примере Автономной Республики Крым). В работе проведен анализ государственных и региональных экологических стратегий и программ Автономной Республики Крым. Приведены основные законодательные и нормативные документы, формирующие и регулирующие региональную экологическую политику в Украине и Крыму. Анализ разработки и внедрения государственных и региональных экологических стратегий и программ в АРК в 2000-2012 годах показал их крайне неэффективное выполнение и низкую результативность.
Ключевые слова: региональная экологическая политика, государственная целевая программа, региональная экологическая программа, эффективность, общественная оценка.
Abstract. O.M. Rudyk Environmental programs and strategies as instruments of regional environmental policy in Ukraine (on example of the Autonomous Republic of Crimea). The analysis of national and regional environmental strategies and programs of the Autonomous Republic of Crimea is given. The basic laws and regulations that form and control the regional environmental policy in Ukraine and Crimea are presented. Analysis of the development and implementation of national and regional environmental strategies and programs in Crimea in 2000-2012 showes their extremely poor performance and low efficiency.
Keywords: regional environmental policy, governmental target program, regional environmental program, effectiveness, public assessment.
Поступила в редакцю 15.01.2013
