CC BY
59Экологическая политика в России, 1988-2008 гг.
Левченко Наталья Валерьевна,
кандидат социологических наук, научный сотрудник; Институт социологии Федерального научно-исследовательского социологического центра РАН E-mail: natalya_levchenk@mail.ru
В статье представлен анализ процессов изменения организационной структуры экологической политики России и российского законодательства. В качестве метода исследования был выбран анализ официальных средоохранных документов и публикаций в СМИ. Также был осуществлен вторичный анализ данных качественных исследований и институциональных изменений экологической политики России, проведена корреляция институциональных изменений экологической политики с экономическими трансформациями. Рассмотрены основные моменты структурных изменений в период становления, развития и реструктуризации российской экополитики. В ходе работы были проанализированы причины и последствия разрушения государственного природоохранного регулирования. Исследование показало, что в начале 2000-х годов временно приостанавливается плата за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты, были упразднены экологические фонды, а также произошли другие изменения в системе норм и правил. В результате, с 2000 года сбор денежных средств был передан федеральным налоговым органам и платежи стали поступать в федеральный и региональный бюджеты как нецелевые, и могли расходоваться не только на возмещения ущерба окружающей среде, но и на любые другие нужды. Осуществлен анализ изменений в российском законодательстве, происходящих с 2006 по 2013 году в связи с проведением зимней 0лимпиады-2014 в Сочи.
Ключевые слова: экологическая политика, институализа-ция, реструктуризация, экологические нормы, социально-экологическое неравенство, законодательство.
Исследование сфокусировано на анализе процессов институализации, деинституализации и реструктуризации экологической политики России. Его цель состояла в том, чтобы проследить какие изменения происходили в российской экологической политике под влиянием экономических факторов.
Государственная экологическая политика в данной работе определена как «деятельность государства для достижения стратегической цели - сохранения природных систем, поддержания их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны» [3, с. 25]. Таким образом, экологическая политика направлена на охрану окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов, а также сохранение и развитие биосферы в целом.
Экологическая политика с 1988 по 2000 гг.
Советская (российская) экологическая политика как самостоятельная структура начала формироваться в конце 1980-х годов, до этого времени Министерство экологии входило в состав Министерства геологии СССР. В 1988 году структура стала автономной, что обусловлено во многом деятельностью экологического движения в России. Его массовость и влияние на процессы институционализации экологической политики социологи объясняют стагнацией и сохраняющейся в этот период в стране социальной стабильностью: «Ресурсозависимая экономика страны в это время находилась в глубоком кризисе в связи с падением цен на нефть, но социальная ситуация была относительно стабильной. В 1990 году было образовано Министерство экологии и природопользования РСФСР, организация с более высоким статусом, чем союзная. В 1991 году министерский статус получает и Государственный комитет по охране природы СССР, который позже становится (на короткий срок) Министерством природопользования и охраны окружающей среды СССР» [6, с. 19]. Далее в 1991 году и до 1992 года Министерство экологии было преобразовано в Министерство экологии и природных ресурсов Российской Федерации. Первоначально Министерство включало в себя ряд независимых структур, таких как: Комитет по лесу, Комитет по водным ресурсам, Комитет по геологии и минеральным ресурсам, Комитет по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Комитет геодезии и картографии. Однако в 1992 году указанные комитеты вышли из состава Министерства.
Благодаря государственному экологическому управлению в 90-х годах стал развиваться промышленный экологический менеджмент, а чуть позже начали формироваться коммерческие экологические организации, которые занимались экологическими экспертизами, аудитом, созданием нормативов, разработкой и внедрением очистных сооружений на предприятиях.
В этот же период в России начинается экономический рост благодаря развитию промышленных производств. В свою очередь «добывающие» крупные предприятия посчитали, что законодательство в области защиты окружающей среды является ограничительным
сз о
сг
=Е
0
1
—I
У
"О
=Е СГ
<п
I_
и
см л
фактором для их развития. В результате экологическая государственная политика с этого момента начинает постепенно ослабевать. Статус природоохранной структуры был понижен. В 1992 г. структура была переименована, а из названия была исключена «экология». В 1996— 2000 гг. структура опять была преобразована и получила название: Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды.
Кроме того, в 1996 году «одновременно Комитет РФ по геологии и использованию недр и Комитет РФ по водному хозяйству объединяются в новую структуру: Министерство природных ресурсов Российской Федерации» [1, с. 304]. Таким образом, Комитет по водному хозяйству утратил свою независимость. Механизм реализации контроля за функционированием крупных производств значительно изменился. Комитет по водным ресурсам до своего слияния с Комитетом геологии был независимой средоохранной организацией и совместно с Министерством охраны природы осуществлял контроль над загрязнением водоемов, разрешая или запрещая их использование. [1, с. 305]. В это же время, практически прекращается федеральное финансирование экологической политики. «Государственные организации, лишившиеся реальной связи с государством (на федеральном и региональном уровнях одновременно), начинают действовать самостоятельно. Возникают разнообразные схемы самофинансирования, например, через выдачу лицензий малому экологическому бизнесу, создание собственных коммерческих подразделений и т.п.» [7, с. 27].
Разрушение государственного природоохранного регулирования. 2000-2008 гг.
В период экономическиги роста страны, считалось, что существование природоохранной структуры мешало развитию российского бизнеса. За счет ликвидации контроля над соблюдением экологических стандартов производственного процесса можно было привлечь зарубежные инвестиции, так как страны Центральной и Восточной Европы не вправе снижать экологические стандарты ЕС, а КНР не обладал необходимыми технологиями. В то же время, «пришедшие инвестиции, ориентированные на нефтегазовый сектор, объясняются прежде всего не снижением экологических требований, а диверсификацией рисков инвесторов при инвестициях в углеводородное топливо по сравнению с такими специфическими конкурентами, как Иран, Ирак, Нигерия, Венесуэла и др.» [14, с. 30]
Лоббирование со стороны «сильных игроков» рынка привело тому, что 17 мая 2000 г. выходит Указ Президента РФ N867, согласно которому в целях формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти в числе других комитетов были упразднены: Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и Федеральная служба лесного хозяйства России. Их функции были переданы Министерству природных ресурсов Российской Федерации.
Таким образом, охрана природы с этого момента была передана службе, которая отвечала за ее эксплуатацию.
Указ вызвал активное противодействие со стороны общественности. Так, через несколько дней после его выхода состоялось ежегодное собрание представителей РАН, на котором было сформировано обращение к президенту с просьбой пересмотреть указ и сохранить независимое природоохранное ведомство, с той же просьбой обратился Патриарх Московский и Всея Руси Алексий II.
Также были обращения из регионов, прошла волна митингов, а в Москве была проведена Всероссийская чрезвычайная комиссия по охране природы [8, с. 286-287]. Между тем Указ не был пересмотрен. В этом же году инициативная группа экологов задалась целью организовать референдум, одной из главных целей которого было вернуть упраздненный Госкомэкологии и привлечь внимание населения и власти к проблемам окружающей среды. Для реализации референдума требовалось собрать не менее 2 млн подписей граждан. К концу октября экологические активисты собрали более 2,5 миллионов подписей в 60 субъектах России. Региональные комиссии признали действительными 2,2 млн. - на 10% больше, чем требовал закон. Однако Центральная избирательная комиссия решила, что региональных проверок недостаточно и начала повторно проверять все собранные подписные листы. Как отмечают очевидцы «подписи выбраковывались по любым основаниям», в результате были приняты менее 2 млн подписей, что не являлось достаточным количеством для проведения референдума [8, с. 287-295]. Таким образом, стало очевидно, что решение упразднения структуры имело не случайный характер.
Кроме того, 23 июня 2000 г. было опубликовано письмо Государственного комитета, согласно которому временно приостанавливается плата за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты [6].
Данный указ был одним из механизмов осуществления контроля над предприятиями-загрязнителями, его отмена означала начало разрушения экологической политики в стране.
В целом, система платежей за загрязнения была введена еще вначале 90-х гг., сбор денежных средств направлялся в органы федерального экологического ведомства. Доходы распределялись между федеральным бюджетом и экологическими фондами. Экологические фонды были образованы в 1992 году и являлись источниками финансирования для сохранения и восстановления окружающей среды. За счет функционирования экологических фондов существовала возможность восстанавливать в некоторой степени наносимый ущерб природе. В 2001 г. было приостановлено действие статьи 21 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», посвященной государственным экологическим фондам, так был упразднен Федеральный экологический фонд.
В результате, с 2000 года сбор денежных средств был передан федеральным налоговым органам и платежи стали поступать в федеральный и региональный бюджеты как нецелевые, и могли расходоваться не только на возмещения ущерба окружающей среде, но и на любые другие нужды.
Несовершенство законодательной системы в сфере охраны окружающей среды заключалось и в том, что платежи были введены постановлением Правительства РФ [10], а не федеральным законом, кроме того, были названы именно «платежами», а не «налогом». Хотя в последующем, в 1999 году в Налогом кодексе платежи были названы «экологическим налогом», но некая путаница привела к обращению в Верховный суд Кольской горнометаллургической компании (дочернего предприятия холдинга «Норильск Никель»), что едва не привело к крушению системы сбора платежей. Так, компания обратилась с иском о признании недействительным постановления Правительства России № 632, согласно которому назначались сборы платежей за загрязнение окружающей среды. Одним из основных аргументов было то, что согласно Налоговому кодексу, налоги должны устанавливаться федеральным законом, а не поста-
новлением правительства. В 2002 года Верховный суд признал Постановление № 632 не имеющим юридической силы, однако, позднее Конституционный суд восстановил действие Постановления, но за это время платежи многих предприятий были прекращены.
Весной 2000 года Минатом предложил изменить законодательство относительно ввоза в страну ядерных отходов, что позволило бы войти на мировой рынок переработки, который на тот момент был занят только Великобританией и Францией. Правительство приняло решение удовлетворить выдвинутое предложение и в 2001 году были приняты поправки к Закону «Об охране окружающей среды», позволяющие ввозить в страну отработанное ядерное топливо из других стран. Президент РФ Путин В.В. подписал весь пакет «ядерных» законопроектов (федеральные законы «О внесении дополнений в статью 50 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории», ряд дополнений в статью 64 Федерального закона «Об использовании атомной энергии») [9].
С 2000-х годов акторами экологической политики становятся ресурсодобывающие компании и государство. «Если институционализация экологической политики конца 80х - начала 90х годов инициировалась экологическим движением, то теперь экоНПО фактически вытеснены из этого процесса» [7, с. 30].
Изменения в природоохранном контроле привели к тому, что в 2000 году «был впервые зарегистрирован рост промышленных выбросов в атмосферу, вырос объем сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты. За год образовалось около 120 млн тонн отходов, что на 17% выше уровня 1999 года» [4]. Незаконный оборот древесины составил в целом по России до 600 миллиардов рублей [15]. Также была существенно сокращена численность экспертов в регионах, ухудшилось качество экологических экспертиз.
Однако, в это время мировой рынок уже требовал соблюдения международных стандартов качества и экологических стандартов. Например, банки Бразилии, ЮАР, Китая стали больше принимать во внимание возникшие экологические риски. В результате снятие экологических ограничений привело к снижению темпов инвестиций в российскую экономику и существенному снижению платежей в бюджет [15]. Например, в 2004-2006 гг. в соответствии с требованиями, связанными с соблюдением экологических стандартов, ЕБРР заморозил принятие решения о крупном займе компании Sakhalin Energy для реализации проекта Сахалин II [13, с. 29].
В результате того, что принятые меры по привлечению инвестиций в бизнес обернулись их сокращением, правительство было вынуждено принимать меры по восстановлению экологического контроля в стране. 31 августа 2002 г. распоряжением Правительства РФ от. № 1225-р была одобрена Экологическая доктрина Российской Федерации. Согласно данному документу, к числу механизмов для решения задачи обеспечения экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий было отнесено формирование эффективной, конкурентоспособной и экологически ориентированной модели развития экономики. Также в экологической доктрине указано: «установление платы за негативное воздействие на окружающую среду с учетом затрат, связанных с осуществлением природоохранных мероприятий и формирование рынка экологичной продукции, технологий и оборудования, а также природоохранных услуг.
Для получения инвестиций необходимо было продолжать развивать экомодернизацию России. Несмотря
на это реформирование в сторону деэкологизации законодательства России продолжилось. В 2004 году был закрыт Отдел охраняемых природных территорий. Указом президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» 9 марта 2004 года N314 была образована Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования. Службе переданы функции Министерства природных ресурсов Российской Федерации.
«После проведения административной реформы 2004 года стало ясно, что экология и охрана природы де-факто сходят на нет при том, что вопросами экологического надзора занимались сразу 12 ведомств» [11].
Кроме того, экологическая политика, также как и экологические проблемы, в различных регионах существенно отличаются. Сосредоточенность промышленности, постройка мусорных полигонов, экономические и социальные изменения в отдельных регионах ухудшают неблагоприятную экологическую обстановку [5, с. 1817]. Так, например, существенные трансформации в российском законодательстве происходили с 2006 по 2013 гг. в связи с проведением зимней 0лимпиады-2014 в Сочи и осуществлением национального проекта «Доступное жилье». Изменению подверглись такие федеральные законы, как: "Об экологической экспертизе» и «Об особо охраняемых природных территориях». Так, в связи с проведением олимпиады было решено выделить из Сочинского национального парка часть объектов в «рекреационную зону». Таким образом, охранный статус потеряли ряд памятников природы, «в числе которых - Агурские водопады, Воронцовская пещерная система, Ахунская и Назаровская пещеры, гора Большой Ахун, Кудепстин-ский и Хостинский каньоны и пр». Данные решения были приняты в связи с тем, что согласно статье 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», на территориях национальных парков запрещена какая-либо деятельность, которая может нанести ущерб природной системе. В то же время «закон об ООПТ допускает выделение в составе национального парка «рекреационной зоны», которая предназначена для осуществления рекреационной деятельности, развития физкультуры и спорта, а также размещения объектов туристской индустрии» [12].
В 2006 году было осуществлено только первое изменение статуса части территории Сочинского национального парка, которые были выбраны для строительства олимпийских объектов. В дальнейшем функциональное зонирование менялось несколько раз приказами Минприроды России. В 2009 году изменился охранный статус еще некоторых территорий Сочинского нацпарка, так, например, у части объектов снова был повышен охранный статус, но у части объектов статус был понижен. В 2013 году еще несколько субъектов были отнесены к рекреационной зоне.
«Следом за изменением зонирования следовало массированное хозяйственное вторжение на эти территории с последующей деградацией их экосистем» [2, с. 63].
В результате интересы группы лоббистов снова удовлетворены: «Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации не только не сопротивляется таким поползновениям, но и само активно участвует в разрушении территориальной охраны природы» [2, с. 67].
Таким образом, развитие экополитики в России характеризуется постоянным изменением системы норм и правил охраны среды. Как показало исследование, изменения в российском законодательстве в области природоохранного регулирования тесно связаны с экономи-
ст о
сг
=Е
0
1
—I
У
"О
=Е СГ
ческими трансформациями в стране. Причем рост экономики не приводили к укреплению экополитики, а скорее наоборот. Крупные предприятия воспринимали экологический контроль как препятствие к их развитию.
Литература
1. Аксенова О.В. Социально-экологические последствия политического реформирования: от централизации к локализации экологической политики России // Россия реформирующаяся: Ежегодник -2005 / Отв.ред. Л.М. Дробижева. - М.: Институт социологии РАН,2006. С.296-317.
2. Бриних В.А. Во что сочинская олимпиада обошлась природе? // Астраханский вестник экологического образования. № 2 (28). 2014. С. 56-68
3. Боголюбов С.А. Соотношение экологических политик России и других государств // Экологическое право. 2016. № 4. С. 23-32
4. В Минприроды заявляют об увеличении промышленных выбросов в России // Риа. Новости от 06 июня 2005. URL: https://ria.ru/20050601/40454458.html (дата обращения 24.08.2022)
5. Вершинина И.А. Социально-экологическое неравенство в контексте проблемы утилизации отходов / И.А. Вершинина, Т.С. Мартыненко. - Текст: электронный // Материалы XXII Международной конференции памяти профессора Л.Н. Когана «Культура, личность, общество в современном мире: методология, опыт эмпирического исследования». - Екатеринбург: УрФУ, 2019. - С. 1813-1821
6. Государственный комитет российской федерации по охране окружающей среды письмо от 23 июня 2000 г. № 02-22/24-151 о «методических указаниях по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты» // Кодификация РФ. 2000. URL: https://rulaws.ru/acts/Pismo-Goskomekologii-RF-ot-23.06.2000-N-02-22_24-151/ (дата обращения 24.08.2022)
7. Институционализация экологической политики в России: социальные практики, стратегия государства, управленческие решения / Отв. ред. И.А. Ха-лий. - М.: Институт социологии РАН, 2006. -272 с.
8. Ларин В., Мнацаканян Р., Честин И., Шварц Е. Охрана природы России: от Горбачева до Путина. М., 2003. - 416. с.
9. Президент России Владимир Путин подписал пакет «ядерных» законопроектов, разрешающих ввоз в Россию зарубежных ядерных отходов // пис1еато. ш от 11 июля 2001^и Ь:Нр://пис1еато.ш^=205 (дата обращения 24.08.2022)
10. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) от 27 сентября 2013 г. № 411 «Об утверждении Положения о Сочинском национальном парке» // «Российская газета», № 6205 от 11 октября 2013. URL: https://rg.ru/2013/10/11/park-dok.html (дата обращения 24.08.2022)
11. Плюс экология и атомный надзор // Российская газета - Федеральный выпуск № 0(4658) от 14 мая 2008. URL: https://rg.ru/2008/05/14/minprirody.html (дата обращения 24.08.2022)
12. Сочинские пещеры и водопады определяются со статусом. Экологи опасаются за судьбу особо охраняемых природных территорий // Газета. «Коммерсантъ» от 25 сентября 2018. URL: https://www.kom-mersant.ru/doc/3752306?utm_source=yxnews&utm_ medium=desktop (дата обращения 24.08.2022)
13. Шварц Е. Олимпийские игры: экология Сочи-2014 // Ведомости от 13 февраля 2007. URL: https:// www.vedomosti.ru/newspaper/articles/2007/02/13/ olimpijskie-igry-jekologiya-cochi-2014 (дата обращения 24.08.2022)
14. Шварц Е.А., Книжников А.Ю. Экологический императив, экологическая политика России 2000-х и конкурентоспособность экономики // Общественные науки и современность. 2012. № 4. С. 24-38
15. Экологический переворот. Во что обошлась ликвидация Госкомэкологии? Подсчет убытков по прошествии 2 лет // «Время МН» от 17 мая 2002 г. URL: https://iq.hse.ru/news/177800639.html (дата обращения 24.08.2022)
ENVIRONMENTAL POLICY IN RUSSIA, 1988-2008 Levchenko N.V.
Institute of sociology оf the Federal Center of theoretical and applied sociology of the Russian academy of sciences
The article presents an analysis of the processes of changing the organizational structure of the environmental policy of Russia and Russian legislation. The analysis of official environmental documents and publications in the media was chosen as the research method. Also, a secondary analysis of data from qualitative studies and institutional changes in Russia's environmental policy was carried out, and the correlation of institutional changes in environmental policy with economic transformations was carried out. The main points of structural changes during the formation, development and restructuring of Russian environmental policy are considered. In the course of the work, the causes and consequences of the destruction of state environmental regulation were analyzed. The study showed that in the early 2000s, payments for unorganized discharge of pollutants into water bodies were temporarily suspended, environmental funds were abolished, and other changes in the system of norms and rules took place. As a result, since 2000, the collection of funds was transferred to the federal tax authorities and payments began to enter the federal and regional budgets as non-earmarked, and could be spent not only on compensation for environmental damage, but also on any other needs. The analysis of changes in Russian legislation taking place from 2006 to 2013 in connection with the 2014 Winter Olympics in Sochi is carried out.
Keywords: environmental policy, institutionalization, restructuring, environmental standards, socio-ecological inequality, legislation.
References
1. Aksenova O.V. Socio-ecological consequences of political reform: from centralization to localization of Russia's environmental policy // Russia in reform: Yearbook - 2005 / Ed. L.M. Dro-bizhev. - M.: Institute of Sociology RAS, 2006. S. 296-317.
2. Brinikh V.A. How much did the Sochi Olympics cost nature? // Astrakhan Bulletin of Environmental Education. No. 2 (28). 2014. S. 56-68
3. Bogolyubov S.A. Correlation of environmental policies of Russia and other states // Ecological law. 2016. No. 4. S. 23-32
4. The Ministry of Natural Resources announces an increase in industrial emissions in Russia // Ria. News from June 06, 2005. URL: https://ria.ru/20050601/40454458.html (accessed 24.08.2022)
5. Vershinina I.A. Socio-ecological inequality in the context of the problem of waste disposal / I.A. Vershinina, T.S. Martynenko. -Text: electronic // Materials of the XXII International Conference in memory of Professor L.N. Kogan "Culture, personality, society in the modern world: methodology, empirical research experience". - Yekaterinburg: UrFU, 2019. - pp. 1813-1821.
6. The State Committee of the Russian Federation for Environmental Protection letter dated June 23, 2000 No. 02-22 / 24-151 on "guidelines for calculating fees for unorganized discharge of pollutants into water bodies" // Codification of the Russian Federation. 2000. URL: https://rulaws.ru/acts/Pismo-Goskomekologii-RF-ot-23.06.2000-N-02-22_24-151/ (accessed 24.08.2022)
7. Institutionalization of environmental policy in Russia: social practices, state strategy, management decisions / Ed. ed.
I.A. Khaliy. - M .: Institute of Sociology of the Russian Academy of Sciences, 2006. - 272 p.
8. Larin V., Mnatsakanyan R., Chestin I., Schwartz E. Nature Protection in Russia: from Gorbachev to Putin. M., 2003. - 416. p.
9. Russian President Vladimir Putin signed a package of "nuclear" bills allowing the import of foreign nuclear waste into Russia // nuclearno.ru of July 11, 2001. URL: http://nuclearno.ru/?id=205 (accessed 24.08.2022)
10. Order of the Ministry of Natural Resources and Ecology of the Russian Federation (Ministry of Natural Resources of Russia) dated September 27, 2013 No. 411 "On approval of the Regulations on the Sochi National Park" // Rossiyskaya Gazeta, No. 6205 dated October 11, 2013. URL: https:/ /rg.ru/2013/10/11/ park-dok.html (accessed 24.08.2022)
11. Plus ecology and nuclear supervision // Rossiyskaya gazeta -Federal issue No. 0(4658) of May 14, 2008. URL: https://rg. ru/2008/05/14/minprirody.html (accessed 24.08.2022)
12. Sochi caves and waterfalls are determined by their status. Ecol-ogists fear for the fate of specially protected natural areas // Newspaper. Kommersant, September 25, 2018
13. Schwartz E. Olympic Games: Ecology of Sochi-2014 // Ve-domosti of February 13, 2007. URL: https://www.vedomosti. ru/newspaper/articles/2007/02/13/olimpijskie-igry-jekologiya-cochi- 2014 (accessed 24.08.2022)
14. Shvarts E.A., Knizhnikov A. Yu. Environmental imperative, environmental policy of Russia in the 2000s and the competitiveness of the economy // Social sciences and modernity. 2012. No. 4. S. 24-38
15. Ecological revolution. What did the liquidation of the State Ecology Committee cost? Calculation of losses after 2 years // Vremya MN dated May 17, 2002. URL: https://iq.hse.ru/ news/177800639.html (accessed 24.08.2022)
