CC BY
82
УДК 349.6(4)(98)
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В АРКТИЧЕСКОМ РЕГИОНЕ
© Павельева Э. А.,2017
Сибирский федеральный университет, г. Красноярск
В статье анализируются положения экологической политики Европейского союза в Арктике. Регламентация основных направлений европейской арктической политики в области экологии имеет три основных направления: инновационные исследования, инвестиции и международное сотрудничество. Особое внимание Европейский союз уделяет необходимости охраны природных ресурсов, проблемам изменения климата. Актуальность данных вопросов привела к принятию неоднозначных актов. С одной стороны, они направлены на защиту природной среды, с другой — ущемляют права коренных народов и третьих государств. Арктическую политику Евросоюза можно назвать одиозной и направленной на укрепление интеграционных позиций в Арктике.
Ключевые слова: Европейский союз, экологическая политика, Арктический регион, охрана окружающей среды.
Европейский союз (далее — ЕС) проявляет большой интерес к Арктике, несмотря на то что не имеет береговой линии Северного Ледовитого океана. Из восьми приарктических государств, входящих в Арктический совет (далее — АС), три — члены ЕС (Финляндия, Швеция и Дания), две — участницы Европейского экономического пространства (Исландия и Норвегия), Канада, США — стратегические партнеры ЕС. Из 12 стран-наблюдателей Арктического совета семь представителей ЕС: Нидерланды, Германия, Великобритания, Франция, Италия, Испания и Польша.
Сам ЕС не является арктическим актором в «строгом» географическом смысле, и заявка его на получение статуса наблюдателя в Арктическом совете была отклонена, а в данный момент находится на стадии рассмотрения. ЕС не имеет территориальной юрисдикции в Северном Ледовитом океане, поскольку ни один из его арктических членов — Финляндия и Швеция — не имеет береговой линии. В то же время эти государства являются членами АС. Также Дания — член ЕС, и из-за своих заморских территорий, Гренландии и Фарерских островов, она является членом АС. Однако ЕС не имеет территориальной юрисдикции в отношении арктических вод Дании, поскольку Гренландия вышла из ЕС по итогам референдума, состоявшегося в 1982 г. Следует отметить, что Исландия и Норвегия активно сотрудничают с ЕС через
Европейскую экономическую зону (ЕАОС). Таким образом, Евросоюз так или иначе напрямую связан с пятью из восьми арктических государств. Кроме того, он имеет несколько двусторонних и региональных соглашений о сотрудничестве с тремя другими государствами (Канадой, Россией и США), которые позволяют ему участвовать в различных региональных вопросах. В этом отношении важны Совет Баренце-ва/Евроарктического региона (СБЕР) и инициатива «Политика Северного измерения». Кроме того, семь других стран ЕС официально являются наблюдателями в Арктическом совете. Таким образом, ЕС имеет географические, а также политические отношения с регионом. Помимо этого, он связан с Арктикой исторически, культурно, экономически и научно.
Можно сказать, что ЕС имеет косвенный интерес к Арктике, поскольку его членами выступают некоторые арктические страны. Также немаловажным является вопрос экологической защиты и сохранения уникального характера арктической среды, в решении которого активно участвует ЕС. При этом у Евросоюза нет специальных программ и институтов арктического назначения. Хотя подобная аналогия может предложить некоторую форму признания, когда речь идет о компетенции ЕС в отношении Арктики, она явно не представляет собой реального институционального присутствия ЕС как интегрированного арктического актора [1].
Политические мотивы Европейского союза на присутствии в АС очевидны, поскольку вызваны желанием участвовать в управлении Арктикой. Первоначально, в
2007 г., Европейский парламент выдвинул предложение заключить многосторонний договор, но оно не получило поддержки со стороны государств. В связи с этим в
2008 г. принято коммюнике Еврокомиссии, в котором заявлено, что ЕС не станет пассивно наблюдать за процессом раздела Арктики и при проведении арктической политики будет активно взаимодействовать со странами этого региона, отдавая предпочтение государствам — членам ЕС (Дании, Финляндии, Швеции), а также Норвегии и Исландии, которые являются партнерами ЕС в формате «Северного измерения» [2].
С ростом экономической, энергетической и геополитической значимости Арктики АС стал привлекать в качестве наблюдателей разных игроков, что ослабляет позиции ЕС. Так, в 2015 г. статус наблюдателя был предоставлен Китаю, Индии, Италии, Южной Корее, Японии, Сингапуру (ЕС же имеет статус adhoc-наблюдателя). Одновременно с этим ЕС, не будучи членом Арктического совета, финансирует многие программы, связанные с экологией и исследованиями.
Европейский союз активно пытается принимать участие в Арктическом регионе, особенно в его управлении. Так, в лице Европейской комиссии ЕС входит в Совет Баренцева/Евроарктического региона в рамках рабочих групп. Прежде всего интерес ЕС здесь представлен в Транспортном комитете. Так, Баренцев регион включен в транспортную зону ЕС. Евросоюз полагает, что обладает необходимыми технологиями для исследования и освоения арктических территорий, чтобы активизировать свою политику на этом направлении. Некоторые надежды в этом плане он возлагает на период председательства Финляндии в Арктическом совете в 2017 г.
В целом разработку своей политики в Арктическом регионе ЕС начал в 2008 г. Европейской комиссией был принят документ «Изменение климата и международная безопасность» [3], в котором речь шла о расширении доступа к арктическим водам в результате таяния полярных ледников. В связи с этим отмечалась возрастающая геополитическая значимость Арктики. В
2007 г. Европейской комиссией было подготовлено сообщение «Комплексная морская политика Европейского союза», в котором также указывалось на значимость Северного Ледовитого океана, интересы ЕС в арктических водах [4]. В последующем Европейским союзом был принят ряд документов, свидетельствующих о большой заботе ЕС и его роли в сохранении и защите окружающей среды Арктики [5]. В качестве основных направлений арктической политики были выделены: защита и сохранение Арктики для коренного населения, содействие устойчивому использованию природных ресурсов и содействие расширению многостороннего управления Арктикой.
В соответствии с поставленными в Комплексной арктической политике основными задачами (защита окружающей среды и контроль за климатическими изменениями, обеспечение устойчивого использования ресурсов, углубление международного сотрудничества) Евросоюз намерен действовать в трех ключевых областях:
— поддержка научных исследований;
— достижение устойчивого экономического развития, основанного на разумном использовании ресурсов и экологической экспертизе;
— активизация конструктивного взаимодействия и диалога с арктическими государствами, коренными народами и другими партнерами.
Научное сотрудничество призвано сыграть ключевую роль в понимании сложной динамики арктического климата и окружающей среды. ЕС участвует в ряде многосторонних соглашений, направленных на продвижение науки, исследований и инноваций, имеющих отношение к Арктике. Например, к таковым можно отнести Исследовательский альянс Трансатлантического океана (и Арктики) и BelmontFoгum.
Многие мероприятия ЕС по содействию науке, исследованиям и инновациям, имеющим отношение к Арктике, финансируются в рамках Рамочной программы 2020. Одним из таких проектов является Еи-Ро1аг№^ Это широкомасштабный проект по координации действий в области полярных исследований, который начался в марте 2015 г. Еи-Ро1агЫе^6] стремится улучшить координацию между полярными исследовательскими институтами стран — членов ЕС, основываясь на существующих сетях для создания
доступа к инфраструктуре. Еще одним крупномасштабным проектом является Horizon 2020. Данный проект поддержали политические лидеры ЕС и парламентарии, поскольку его цель — стимулирование экономического роста и создание рабочих мест. Объединив исследования и инновации, Horizon 2020 позволяет создавать условия для устойчивого развития, уделять особое внимание науке, промышленному лидерству и решению социальных проблем. Цель его состоит в том, чтобы обеспечить европейскую науку технологиями мирового уровня, устранить препятствия для инноваций и облегчить совместную работу государственного и частного секторов в области внедрения инноваций [7].
Европейский союз финансирует программы, направленные на обеспечение безопасности. К таким можно отнести космические программы (например, Copernicus) и целевые исследовательские проекты ЕС, которые вносят свой вклад в поддержание морской безопасности посредством наблюдения и контроля за движением судов и состоянием льда, а также предоставления навигационных услуг.
Интерес Евросоюза продиктован прежде всего потребностью в расширении экономической деятельности в северных широтах, позиционированием себя в качестве ключевого субъекта Арктики. Евросоюз видит себя будущим лидером в развитии экономического потенциала Арктики на устойчивой основе.
27 апреля 2016 г. ЕС запустил новую интегрированную программу политики для Арктики, где Арктика представлена и пограничной зоной (фронтиром), и «воротами» в ЕС. Эта инициатива ориентирована в первую очередь на решение экологических вопросов. Программа включает и социальное направление, связанное с поддержкой жителей арктических территорий.
В Резолюции Европейского парламента от 16 марта 2017 г. о комплексной политике Европейского союза в Арктике [8] четко говорится о проблемах окружающей среды (защиты) и связанных с ними вопросах, касающихся биоразнообразия и рыболовства. В частности, речь идет о создании морских охраняемых районов в арктических морях — морских районах за пределами любой национальной юрисдикции или о борьбе с нерегулируемым промыслом, в том числе запрете на использование донного
траления в экологически значимых морских районах Арктики. Особенностью данного акта является закрепление положения о необходимости предотвращения нерегулируемого рыболовства на основе участия государств — членов ЕС на всех уровнях управления Арктикой.
В качестве примера можно привести Положение ЕС о запрещении ловушек (1991 г.) [9] и Постановление о запрете на изделия из тюленей (2009 г.) [10], с помощью которых ЕС косвенно пытался навязать нормативное законодательство для арктической среды посредством интеграционного законодательства. В обоих случаях ЕС выработал регламентационную политику в отношении использования ловушек с лихольфом [11] и ввоза продуктов, полученных данным способом, в страны Европейского союза. Эти акты существенно мешали повседневной жизни и традициям коренного населения Арктики. Указанные положения поставили под сомнение готовность ЕС «содействовать сотрудничеству и координации» в Арктике, ограничивали доступ продукции из третьих государств на европейский рынок, что не соответствует торгово-экономическим обязательствам ЕС.
Более того, Европейский парламент твердо придерживается мнения, что эксплуатация углеводородных ресурсов должна быть запрещена в арктических водах ЕС и ЕАОС (морские районы Исландии и Норвегии). На этапе пересмотра проекта резолюции также выдвинуты предложения о полном запрете на бурение нефтяных скважин во всех арктических водах под юрисдикцией ЕС/ЕЭП, что было воспринято критически со стороны Норвегии.
Стоит отметить позицию Европейского парламента о запрете на использование и перевозку тяжелого мазута (HFO) — самого загрязняющего вида топлива — в арктических водах. При обсуждении проекта резолюции депутаты Европарламента призвали ЕС принять международные меры; также предлагалось на интеграционном уровне разработать правила, запрещающие использование и перевозку HFO для судов, обращающихся в порты ЕС.
В более ранних проектах документа спорным вопросом была идея оценки воздействия на окружающую среду в Арктике (ОВОС). С одной стороны, предлагалось осуществлять инвестирование и контроль за разумным использованием окружающей
среды, с другой — данное предложение можно рассматривать как рычаг воздействия с целью вовлечения ЕС в управление Арктикой. В частности, речь идет о включении экономических механизмов, а именно необходимости соответствия ресурсов или продуктов требованиям ОВОС для получения доступа к европейскому рынку. Однако, поскольку данное положение могло ухудшить торгово-экономические отношения с третьими арктическими странами, оно не было принято. Взамен депутаты Евро-парламента подчеркнули роль корпоративной социальной ответственности (КСО) и многочисленных процессов — от Арктического экономического совета до Инициативы глобального договора ООН, которые в настоящее время способствуют разработке стандартов арктической КСО. Однако в резолюции не указывается, какая должна быть роль ЕС в развитии КСО.
В целом в резолюции Европейский парламент подчеркнул:
— необходимость в обязательном инструменте по предотвращению загрязнения для морских нефтегазовых операций;
— необходимость свободы исследований в Арктике и широкое сотрудничество между государствами в этом отношении;
— важное значение безопасности и свободы мореплавания по новым мировым торговым путям;
— необходимость выделения соответствующего бюджета для стратегии ЕС — Арктика.
Примечательно, что депутаты Европар-ламента полностью признали, что решение многих экологических проблем в Арктике требует общих действий в Европе. Европейский союз неоднократно заявлял о своей позиции в решении экологических проблем. Особенно активное участие государства-члены и сам ЕС принимают в реализации проектов, связанных с изменением климата. Так, например, Стратегия европейской безопасности признала связь между глобальным потеплением и использованием природных ресурсов [12].
Обобщая положения арктической стратегии ЕС, можно выделить два направления: политические инициативы в области экологических исследований и регулятивную политику, имеющую внетерриториальное значение, по вопросам загрязнения; использования химических веществ; благополучия животных.
Политика в области охраны окружающей среды включает устойчивое развитие, изменение климата, энергетику, исследования и комплексную морскую политику. Хотя Генеральный директорат по охране окружающей среды Европейской комиссии признан главным институциональным органом, ответственными, компетентными также являются управления по внешним связям, морским делам, региональной политике, транспорту и энергетике. В то же время отсутствие единства позиций институтов и принимаемые акты, ущемляющие интересы третьих арктических государств, не позволяют выработать полноценную стратегию ЕС в Арктике, которая была бы направлена на реализацию всех указанных в ней целей в совокупности.
Анализируя положения арктической политики Европейского союза, можно сделать выводы о ее неоднозначности. Связано это с желанием ЕС принимать участие в управлении Арктикой. Безусловным является факт обязательности применения европейского законодательства на территории ЕС, именно это используют Европейский парламент и Еврокомиссия при принятии документов, предметом которых является защита окружающей среды или ограничения на использование или добычу природных ресурсов. Однако именно положения актов позволяют говорить об их распространении на третьи государства. Более того, ЕС, руководствуясь идеей охраны Арктики и ее ресурсов, использует торгово-экономические рычаги воздействия с целью все большего вовлечения себя в управление делами Арктики. ^
1. Kamrul Hossain. EU Engagement in the Arctic: Do the Policy Responses from the Arctic States Recognise the EU as a Legitimate Stakeholder? //https://arcticreview.no/index. php/arctic/article/view/97/218.
2. Александров О. Б. Интересы и приоритеты арктической стратегии Европейского союза // https://cyberlenin-ka.ru/article/v/interesy-i-prioritety-arkticheskoy-strategii-evrosoyuza.
3. http:/ / www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/ docs/pressData/en/reports /99387.pdf.
4. http://serv.be/sites/default/files/ documenten / IMP-004 EN.pdf.
5. http://eeas.europa.eu/arctic_region/docs/ join_2012 _19.pdf.
6. http://www.eu-polarnet.eu/.
7. https://ec.europa.eu/programmes/horizon2020/en/ what-horizon-2020.
8. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do? type=TA&language=EN&reference=P8-TA-2017-0093.
9. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/? uri=celex%3A31991R3254.
10. http:/ / eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/ ? uri=CELEX:32009R1007.
11. Устройство, предназначенное для сдерживания или захвата животного с помощью челюстей, которые плотно прилегают к одной или нескольким конечностям животного, тем самым предотвращая изъятие конечности или конечностей из ловушки.
12. http:/ / www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/ docs/pressData/en/reports/99387.pdf&usg = ALkJrhj-3NcP8wVOGCJ KZH95voxoj 5yhxA.
http: / / eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/? uri=celex%3A31991R3254.
http: / / eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32009R1007.
http:/ / www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Da ta/ docs/pressData/en/reports/99387.pdf&usg=ALkJr hj-3NcP8wVOGCJKZH95voxoj5yhxA.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Александров О. Б. Интересы и приоритеты арктической стратегии Европейского союза [Электронный ресурс].URL: https:/ / cyberleninka.ru/ article/v/inte-resy-i-prioritety-arkticheskoy-strategii-evrosoyuza.
KamrulHossain.EU Engagement in the Arctic: Do the Policy Responses from the Arctic States Recognise the EU as a Legitimate Stakeholder? [Electronic recourse]. —
URL:https://arcticreview.no/index.php/arctic/arti-cle/view/97/218.
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Da ta/ docs/pressData/en/reports/99387.pdf.
http://serv.be/sites/default/files/documenten/I MP-004 EN.pdf.
http://eeas.europa.eu/arctic_region/docs/join_20 12_19.pdf.
http:/ / www.eu-polarnet.eu/.
https://ec.europa.eu/programmes/horizon2020/en /what-horizon-2020.
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do? type=TA&language=EN&reference=P8-TA-2017-0093.
European Union Environmental Policy in the Arctic Region
© Pavelieva E., 2017
This article analyzes the provisions of the European Union's environmental policy in the Arctic. The regulation of the main directions of the European Arctic policy in the field of ecology has three main directions: innovative research, investment and international cooperation. The Union pays special attention to the need to protect natural resources and climate change. The relevance of these issues led to the adoption of acts of ambiguous significance. On the one hand, they are aimed at protecting the natural environment, on the other, infringe on the rights of indigenous peoples and third countries. The Arctic policy of the EU can be called odious and aimed at strengthening integration positions in the Arctic.
Key words: European Union, environmental policy, Arctic region, environmental protection.
