CC BY
106
СОЦИАЛЬНАЯ РАБОТА
УДК 316.3
Костенко Максим Александрович
кандидат социологических наук, доцент Алтайский государственный университет, г. Барнаул
ЭФФЕКТЫ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ИНЕРЦИИ В РЕФОРМИРОВАНИИ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ ЗАЩИТЫ ДЕТСТВА
В статье анализируется процесс модернизации российской системы защиты детей с точки зрения институционального подхода к реформированию базовых социальных институтов. Выявлены некоторые эффекты институциональной инерции реформирования, обсуждается природа их возникновения.
Ключевые слова: институциональная инерция, институционализация и деинституционализация детей, кризисные семьи, социальное сиротство, социальная помощь детям в трудной жизненной ситуации.
Улучшение положения детей, семей с детьми является приоритетным направлением в государственной социальной политике России последних лет. Основные задачи семейной политики сосредоточены на повышении благосостояния семьи, ее значимости для воспитания детей, социальной поддержки семей с детьми [2, с. 7-12]. В последние годы меры государственной поддержки семей стали более системными: реализован ряд приоритетных национальных проектов, вводятся новые виды материальной помощи, ежегодно с учетом инфляции индексируются размеры пособий и единовременных выплат семьям с детьми, материнский (семейный) капитал, развивается инфраструктура социальных услуг. Дополнительно к мерам государственной поддержки, оказываемым на федеральном уровне, субъектами Российской Федерации разрабатываются и реализуются собственные программы по поддержке детства, включающие региональные меры поддержки семей с детьми, различные виды помощи многодетным семьям, улучшение жилищных условий молодых семей и др. [1].
Сегодня, когда на первый план выдвигается задача модернизации всех сфер жизни российского общества, важно сформировать понимание, что является первоочередным в решении проблем семей с детьми, находящихся в трудной жизненной ситуации [4, с. 24-29] Озабоченность этой проблемой можно проследить в интенсивных дискуссиях о будущем детей и активностью в модернизации нормативно-правовой базы защиты детства и модернизации инфраструктуры социальных услуг детям в трудной жизненной ситуации [5, с. 10-15]. Российская национальная система защиты детства в широком смысле, и в более узком смысле - система предотвращения социального сиротства - в ее современном состоянии характеризуется двойственностью. С одной стороны, продолжается реформа законодательства и инфраструктуры социальных услуг в интересах детей, вводятся новее форматы практической деятельности, ориентированные на
сохранение семейной заботы для детей, определяются приоритеты в финансировании эффективных технологий помощи семьям в трудной жизненной ситуации с детьми и т.д. С другой стороны, наблюдается «традиционно» высокие показатели лишений родительских прав и социального сиротства, снижение реального качества социальных услуг семьям, высокая отрицательная трудовая мобильность («текучесть кадров») коллективов социальных служб, отток наилучших профессионалов в другие отрасли экономики и т.д. [5, с. 12-15]. В этой связи, проблемы развития российской системы защиты детства и предотвращения социального сиротства требуют использования современных исследовательских подходов к анализу качественной институциональной динамики.
В институциональном подходе к реформированию базовых социальных институтов большую роль играет учет инерционности социально-экономического развития, или эффекта его исторической обусловленности, которое заключается в том, что большинство институциональных инноваций (обычно с постоянным и убывающим эффектом масштаба) оказываются отвергнутыми в процессе эволюции социальной системы. В трактовке, предложенной Т. Вебленом, инертность институтов, т.е. сопротивление изменениям, вытекает из природы институтов как таковых [3, с. 202-204]. Дж. Ходж-сон определяет институты как устойчивые системы существующих и укоренившихся общественных правил и обычаев, структурирующих социальные взаимодействия. Отсюда следует, что изменение траектории общественного развития невозможно без существенного обновления институтов [12, с. 13-16].
Инертность институциональной структуры определяет важность феномена, используемого в последнее время для анализа экономических и социальных явлений зависимости от предшествующего периода и траектории развития (path dependence) [6, с. 6-16]. К сожалению, современная российская система защиты детей подтверж-
© Костенко М.А., 2014
Педагогика. Психология. Социальная работа. Ювенология. Социокинетика ♦ .№ 3
165
дает факт существования институциональной инерции и зависимости от предшествующего пути развития. Действие такой зависимости можно проиллюстрировать на примере практик государственной помощи детям с высоким риском сиротства. До сих среди политиков, лиц, принимающих государственные решения, профессионального сообщества доминирует устоявшийся в советское время стереотип о наилучших формах альтернативной государственной заботы - разлучение ребенка с родителями, не справляющимися с его воспитанием, и размещение его в «более лучших условиях» (будь то детский дом или, что предпочтительнее, - замещающая семья) [8, с. 133-140].
Институциональная инерция также является защитной реакцией системы на разрушающие ее институциональные и технологические инновации [6, с. 10-16]. Реформы системы социальной помощи семьям с детьми в трудной жизненной ситуации являются сложным процессом, реакцией на который является усиливающаяся инертность институциональной структуры всех субъектов социальной сферы (социальной защиты населения, образования, здравоохранения и др.).
Выполняя защитную функцию, институциональная инерция, является негативным фактором, замедляющим модернизацию национальной системы защиты детства, что иногда выражается в периодическом возвращении к отжившим институциональным моделям, не соответствующим сложившимся общественно-экономическим условиям [6, с. 6-16]. Одним из таких негативных факторов, относящихся к институциональной инерции, можно назвать традиционно низкие показатели восстановления в родительских правах [1, с. 14-20]. Данное обстоятельство может являться наглядным примером отсутствия практической помощи «кризисным» семьям, направленной на восстановление связи с ребенком, обучение родительским компетенциям, нормализацию социальной жизни самих родителей. Решение суда о лишении родительских прав фактически исключает кровных родителей из дальнейшего жизненного пути ребенка, а институ-ализированные государством агенты его дальнейшей социализации вычеркивают родителей из числа социального окружения ребенка [7, с. 58-65].
Принципиально усложняет проблему институциональных реформ в сфере защиты детства то, что устойчивость, инерционность отдельных институтов не является одинаковой. Это становится наглядным при выделении формальных (зафиксированных в законодательстве) и неформальных (проявляющихся в традициях, системе ценностей) институтов [3, с. 156-160]. Если обратиться к формальным институтам в нашей стране, то приоритеты социально-правовой защиты «кризисной семьи» обнаруживают колебания от полного патернализма модели социальной помощи, детермини-
рующей выученное социальное иждивенчество, до самоустранения в процессе этой же помощи после отбирания ребенка из «кризисной семьи». Последнее обстоятельство, кстати говоря, - есть абсолютный результат патерналисткой социальной помощи со стороны государства. Само наличие таких приоритетов - проявление «двойных стандартов» в формальном институте социальной защиты детей.
Институциональная инерция ощутимым образом проявилась в ходе реформирования российской системы альтернативной заботы о детях, оставшихся без попечения родителей, переводе ее на рельсы «деинституционализации». Известно, что управляемое развитие институциональной структуры общества может осуществляться двумя способами: 1) копирование формальной структуры успешной модели социально-экономического устройства (путем легализации и импорта соответствующих институтов); 2) построение собственной формальной структуры, ориентируясь по контурам существующей неформальной (социально-экономическая генетика) [12, с. 20-30].
Практика показала, что различные меры по усилению критического отношения к прежней институциональной системе жизнеустройства детей-сирот, по ликвидации ее формальных институтов (детских домов, школ-интернатов, приютов и т.д.) не гарантируют быстрого перехода к системе социальных норм, характерных для семейно-центриро-ванной модели социальной помощи [9, с. 45-51]. Заимствуемые (импортируемые) формальные институты демонстрируют низкую работоспособность, порой оказываются востребуемыми на практике лишь после фактического перерождения. Так, институт «приемной семьи» (foster family) в развитой модели альтернативного ухода за детьми с высоким риском утраты родительского попечения определяет рамки отношений, опосредующих либо планирование постоянства жизнеустройства такого ребенка в семьях с высоким потенциалом родительских и воспитательных компетенций, либо временное его размещение в «семейной среде» на период реанимации кровных родительско-детских отношений с последующей реинтеграцией несовершеннолетнего в собственную семью. В отечественной же модели процедура оформления статуса «приемных родителей» стала популярной тогда, когда выяснилось, что она способна служить средством символического получения дополнительного социального вознаграждения со стороны гражданского общества и государства, а также реального получения материального вознаграждения со стороны государства. Более того, вместо инструмента крайней меры решения социально-психологических проблем «кризисной семьи», а также инструмента семейно-средовой реабилитации ребенка, травмированного расставанием с родной семьей, жестоким обращением, приемные семьи порой ис-
Эффекты институциональной инерции в реформировании российской системы защиты детства
пользуются для формального повышения статистики внеинтернатного жизнеустройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Таким образом, формальные правила под воздействием накопленной институциональной традиции наполняются принципиально новым содержанием - происходит процесс, названный «деформа-лизацией норм» [13, с. 120-122]. Но одновременно импорт социальных институтов служит важным толчком для эволюции норм и правил, фактически определяющих поведение участников социальных трансакций. Эволюция неформальных институтов, происходящая под влиянием новых формальных институтов, не всегда приближает последние к модели-реципиента (идеала). Наблюдаемые на практике мутации как заимствуемых формальных, так и неформальных институтов подтверждают зависимость инновационных форм от исторического процесса эволюции системы защиты детей. Пример мутации неформальных институтов: смена прежнего табу на сожительство и рождение ребенка вне зарегистрированного брака на современное стремление получения статуса «матери-одиночки», проживая в гражданском браке с одним и тем же партнером на протяжении многих лет.
Таким образом, «трансплантация» формальных институтов в среду с иной системой неформальных институтов не гарантирует успеха. Вместо укоренения «импортируемых» моделей возможен противоположный эффект. Среди причин трансплантационных неудач - перепады общественного доверия к заимствуемым институтам. Доверие к новому социальному институту - своего рода индикатор спроса на него, свидетельство наличия «окна возможностей» для преодоления институциональной инерции. Однако уровни доверия в преддверии трансплантации и после нее могут весьма отличаться. Если начальный уровень доверия к новому зависит от выбора заимствуемых институтов, то на его сохранение сильно влияет технология их внедрения.
В российской национальной модели борьбы с социальным сиротством на заре 2000-х годов весьма востребованным оказался институт «юве-нальных технологий», позволявший создавать условия для раннего выявления семейного неблагополучия и защиты прав несовершеннолетнего в семейной среде [11, с. 49-55]. Без внедрения данного подхода невозможно говорить о создании условий для своевременной помощи семье и детям на самом раннем этапе кризиса [14, с. 176-280]. Качество процесса внедрения ювенальных технологий в российскую действительность породило множество спорных вопросов, и в результате отсутствия внятных ответов на них, само словосочетание стало ругательным в восприятии большинства россиян. Чем ниже массовое доверие к новому институту, тем выше расходы (идеологические и матери-
альные) по внедрению и поддержке его существования, тем значительнее трансакционные издержки его использования [13, с. 120-122]. Дефицит доверия приходится перекрывать трансформационными издержками, связанными с созданием мощной инфраструктуры социальных услуг. Как низкое доверие оборачивается высокими трансакционными издержками, хорошо видно из трудностей реализации классического для социальной работы подхода «работа со случаем» (case managment) в российской практике помощи детям в трудной жизненной ситуации [10, с. 15-20].
Ставка в ходе российской реформы деинститу-ционализации альтернативной заботы о детях главным образом на формальные институты расходится как с историческим опытом начальных этапов реформирования национальных систем альтернативной заботы о детях, так и с современными их реалиями [15, с. 34-40]. Подтверждение тому -распространенность негосударственных сетевых структур (ассоциаций, некоммерческих партнерств и т.д.) в современных эффективных моделях социальной помощи за рубежом. Дееспособность таких структур во многом основывается на неформальных нормах и правилах, в частности, на имеющем персонифицированный характер взаимном доверии в триаде «клиент социальной услуги (получатель) -социальные службы (поставщик социальных услуг) - государство (заказчик социальной услуги в интересах получателя)». Эффективность социальных транзакций в данной триаде поддерживается регулированием взаимоотношений между ее агентами и формальными, и неформальными институтами. Вместе с тем, как те, так и другие имеют ограниченный регулирующий потенциал. Превышающая этот потенциал нагрузка на институт приводит к тому, что из средства снижения трансак-ционных издержек он превращается в фактор их роста. Так, перекладывание всех надзорных и контролирующих процедур на государство как заказчика социальной услуги ведет либо к повышению бюрократизации взаимодействия в триаде и замедлению внутренних транзакций, либо к низкому качеству надзорно-контролирующих мероприятий. Снижение трансакционных издержек достигается благодаря своеобразному симбиозу формальных и неформальных институтов.
Институциональные ловушки в сфере финансирования системы защиты детей также приводят к негативным последствиям:
- специалисты, занятые в сфере защиты детства с высоким риском сиротства, имеют совершенно неадекватный уровень гарантированной оплаты труда, который не формулирует стимулы эффективного трудового поведения [4, с. 123-128];
- содержание ребенка в институциональном учреждении дорого обходится государству, но даже закрывая детские дома и другие учреждения выс-
Педагогика. Психология. Социальная работа. Ювенология. Социокинетика ♦ .№ 3
167
вобождающиеся средства не направляются на меры по профилактике социального сиротства [2, с. 10-15].
Безусловно, универсального рецепта для преодоления рассмотренных выше негативных тенденций не существует. Вместе с тем, чтобы преодолеть их, необходимо адекватное понимание происходящих процессов, т.к. неправильное понимание их природы может привести к не принятию правильного решения. Представляется, что внедрение в российскую систему предотвращения социального сиротства условий конкуренции, большей свободы как для государственных учреждений и негосударственных организаций (поставщики социальных услуг), так и для получателей услуг (семьи и дети в трудной жизненной ситуации) будет способствовать цели создания развитой, отвечающей вызовам времени российской национальной системы защиты детства, снижению инерционности в ходе ее реформирования, что позволит рассматривать ее как один из факторов устойчивого социального развития государства в целом.
Библиографический список
1. Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 года № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Ы:1р://Ы1р:// base.garant.ru/70183566/ (дата просмотра 01.04.2014).
2. Анализ достижений в области деинституци-онализации защиты детей и развития семейных форм их жизнеустройства. - М.: Институт экономики города, 2008. - 177 с.
3. Веблен Т. Теория праздного класса. - М.: Прогресс, 2003. - 586 с.
4. Зарецкий В.К., ДубровскаяМ.О., Ослон В.Н., Холмогорова А.Б. Пути решения проблемы сиротства в России. - М., 2002. - 208 с.
5. Дети в трудной жизненной ситуации: профилактика неблагополучия / под ред. М.В. Гордее-вой. - М: Фонд поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, 2013. - 225 с.
6. Казакова В.И. Концептуализация «path dependence» в современной социальной науке // Вестник НГТУ им. Р.Е. Алексеева. Серия: Управление в социальных системах. Коммуникативные технологии. - 2012. - № 3. - С. 6-16.
7. Костенко М.А., Костенко Н.Б. Жестокое обращение в отношении несовершеннолетних: проблемы предотвращения и организация психосоциальной помощи. - Барнаул: Алт. гос. ун-т, 2013. - 152 с.
8. Костенко М.А. Активная поддержка родителей в контексте социальной помощи семьям в трудной жизненной ситуации // Вестник Бурятского государственного университета. - 2014. - № 5. -С. 133-140.
9. Реализация государственной семейной политики в сфере профилактики сиротства / под общ. ред. Е.В. Гуровой. - М.: Национальный фонд защиты детей от жестокого обращения, 2009. - 138 с.
10. Региональная модель профилактики социального сиротства. Опыт Томской области / под ред. М.О. Егоровой. - М.: Национальный фонд защиты детей от жестокого обращения, 2010. - 187 с.
11. Роджерс Дж. Гейткипинг: Механизмы контроля на вход в систему социальной защиты детей: теоретическое обоснование и первый опыт. - СПб: Кинт-Принт, 2010. - 150 с.
12. Ходжсон Дж.М. Скрытые механизмы убеждения: институты и индивиды в экономической теории // Экономический вестник Ростовского государственного университета. - 2003. - Т. 1. - № 4. -С. 11-30.
13. Шаститко А.Е. Новая институциональная экономическая теория, 3-е изд. - М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2002. - С. 120-122.
14. Geeraert L., Van den Nootgate W., Grietens H. & Onghena, P. The effects of early prevention programs for families with young children at risk for physical child abuse and neglect: a meta-analysis. Child Maltreatment, 9, 2004. P. 276-297.
15. Rycus J., Huges R. Filed guide to child welfare, Washington DC: CWLA Press, 2009. - 385 p.
