CC BY
20Закон и право. 2023. № 12. С. 41-45. Law and legislation. 2023;(12):41-45.
Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2023-12-41-45 EDN: https://elibrary.ru/XZIYJD
NIION: 1997-0063-12/23-692 MOSURED: 77/27-001-2023-12-892
Эффективность в законотворческом процессе Российской Федерации: основные тенденции
Герман Дмитриевич Зубович
Российская академия народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации, Москва, Россия, ger.zubovich@yandex.ru
Аннотация. Государство в процессе своей деятельности устанавливает, упраздняет и регулирует правила общественного поведения, которые выражаются в актах высокой юридической силы — законах. Законотворческий процесс не стоит на месте. Механизм разработки закона постепенно трансформируется, опираясь на новые правовые инструменты анализа и моделирования общественных отношений. Ввиду особенностей российского законодательства механизм разработки актов высокой юридической силы у субъектов законотворчества различен.
Автор в представленной статье проводит сравнительный анализ и сопоставляет зависимость успеха принятия законопроекта от его инициатора, а также анализирует тенденцию эффективности инициаторов законопроектов в проекции их принятия Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, что в том числе отражает эффективность в законотворческом процессе Российской Федерации.
Ключевые слова: законотворческий процесс, государственное управление, эффективность функционирования государства, нормативный правовой акт, правовая модель, законопроект, субъекты законотворчества.
Для цитирования: Зубович Г.Д. Эффективность в законотворческом процессе Российской Федерации: основные тенденции // Закон и право. 2023. № 12. С. 41—45. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2023-12-41-45 ББЫ: https://elibrary.ru/XZIYJD
Original article
Efficiency in the legislative process of the Russian Federation: main trends
German D. Zubovich
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration,
Moscow, Russia, ger.zubovich@yandex.ru
Abstract. In the course of its activities, the state establishes, abolishes and regulates the rules of public behavior, which are expressed in acts of high legal force — laws. The legislative process does not stand still. The mechanism of drafting a law is gradually being transformed, relying on new legal tools for analyzing and modeling public relations. Due to the peculiarities of Russian legislation, the subjects of lawmaking have different mechanism for drafting acts of high legal force.
The author in the presented article conducts a comparative analysis and compares the dependence of the success of the adoption of the bill on its initiator, and also analyzes the trend of the effectiveness of the initiators of bills in projection of their adoption by the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation, which also reflects the effectiveness in the legislative process of the Russian Federation.
Keywords: legislative process, public administration, efficiency of the functioning of the state, regulatory legal act, legal model, bill, subjects of lawmaking.
For citation: Zubovich G.D. Efficiency in the legislative process of the Russian Federation: main trends // Law and legislation. 2023; (12) :41—45. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2023-12-41-45 EDN: https://elibrary.ru/XZIYJD
© Зубович Г.Д. М., 2023. LAW & LEGISLATION • 12-2023
Эффективность функционирования государства и системы органов государственной власти во многом обусловлена качеством законов и управленческих решений, принимаемых уполномоченными органами.
Следует отметить, что применительно к законодательным актам понятия «качество» и «эффективность» являются разными дефинициями. Нормативный правовой акт может содержать совершенную форму нормативно-правового предписания и иметь идеальный технический (языковой, логический, системный) способ его выражения, однако при этом не обеспечивать эффективный результат его реализации.
Эффективность правового акта — это его способность в полной мере обеспечивать решение проблем и задач, стоящих перед субъектом управления, адекватно ситуации и своевременно реагировать на изменения общественных отношений и посредством их регулирования достигать заданной цели с наименьшими затратами для общества и государства. Эффективность законодательного регулирования обеспечивается совершенным механизмом его разработки и принятия.
В механизме государственного управления на всех этапах его становления, развития и совершенствования, эволюции государственно-правовых отношений законодательство всегда было, есть и будет эффективным инструментом государственного управления и регулирования различных видов общественных отношений.
Как отмечает в своей монографии «Правовые модели и реальность» знаменитый коллектив российских ученых, в правотворческом процессе в последнее время преобладающим стал нормативный подход в регулировании общественных отношений без необходимых глубоких аналитических расчетов и прогнозирования результатов реализации правовых норм [10]. Это повлекло неизбежное внесение множества поправок и дополнений, отставание в реагировании на происходящие изменения в обществе, слабую эффективность управления социальными, политическими и экономическими процессами и, наконец, «нормативные оплошности» в правовом регулировании. Примером тому выступают факты некачественного создания нормативных правовых актов как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Последствием создания законов «вслепую», без серьезной проработки и расчетов экономических, политических и социальных последствий их реализации является возможность наступления нежелательных результатов, таких, как из-
держки на корректировку регулятора общественных отношений, упущенное своевременное реагирование, общественные волнения, проявляющиеся в разных формах. От того, насколько профессионально и качественно была проведена работа, предваряющая окончательную разработку и оформление правовой модели, ее введение в жизнь в виде нормативного правового акта, зависит эффективность и жизнеспособность ее реализации, а также принятие правовых новелл обществом.
Явным примером сказанного служат статистические показатели количества внесенных и принятых законопроектов в зависимости от субъекта законодательной инициативы в период полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого, седьмого и восьмого созывов (по состоянию на 1 сентября 2023 г.).
В шестом созыве Государственной Думы по количеству принятых от числа внесенных законопроектов последние позиции занимает Совет Федерации — 27,8%, депутаты Государственной Думы — 21,5% и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации — 9,6%. Лидирующие позиции в указанном статистическом срезе занимает Президент Российской Федерации — 99,3% и Правительство Российской Федерации — 94,4% [15].
В седьмом созыве наибольшее количество законопроектов внесено Депутатами Государственной Думы — 38% от общего числа внесенных законопроектов в Государственную Думу. Далее по количеству внесенных законопроектов идет Правительство Российской Федерации — 29%, затем идут законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, они внесли — 17% законопроектов от общего количества внесенных.
Стоит отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации не воспользовался правом законодательной инициативы в седьмом созыве Государственной Думы. По количеству принятых законов от общего числа принятых лидирует Правительство Российской Федерации — 56%, несмотря на то, что Правительство внесло 29% законопроектов от общего числа.
Если рассматривать процентное соотношение принятых законов от внесенных законопроектов, инициатором которых является определенный субъект права законодательной инициативы, то в седьмом созыве можно наблюдать следующую картину.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2023
В соответствии с показателями законопроекты Президента Российской Федерации (163 законопроекта) и Совета Федерации (2 законопроекта) принимаются в полном объеме. Также лидируют: Правительство Российской федерации — 89% принятых от внесенных законопроектов, Верховный Суд Российской Федерации — 69%.
Отметим, что количество вносимых законопроектов у Совета Федерации (2 законопроекта) и Верховного Суда (48 законопроектов) в разы меньше, чем у Правительства Российской Федерации. Последние позиции по количеству принятых законопроектов от внесенных занимают депутаты Государственной Думы — 35% и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации — 14%.
В восьмом созыве (по состоянию на 1 сентября 2023 г.) также наибольшее количество законопроектов внесено депутатами Государственной Думы (1020 законопроектов) — 43% от общего числа внесенных, далее идет Правительство Российской Федерации (773 законопроекта) — 32%, сенаторы Совета Федерации (382 законопроекта) — 16%, Президент Российской Федерации (53 законопроекта) — 2,21%.
Вместе с тем уже сейчас по количеству принятых законопроектов от числа внесенных лидирует Президент Российской Федерации — 100% и Правительство Российской Федерации — 91%, а у депутатов Государственной Думы — 40%. Здесь важно отметить, что рассмотрение внесенных законопроектов еще не закончено, но уже можно видеть выраженную тенденцию.
Если сравнить динамику принятия законопроектов шестого, седьмого и восьмого созыва, то можно наблюдать, что ситуация кардинальным образом не меняется. Депутаты Государственной Думы сохранили последние позиции по количеству принятых законопроектов от чис -ла внесенных.
Причиной вышеизложенной динамики служит отсутствие единого механизма проработки законопроекта у субъектов права законодательной инициативы. У каждого субъекта права законодательной инициативы подготовка законопроекта закрепляется своими внутренними положениями и регламентами, что обусловливает неоднородность законодательства, регулирую -щего законотворческий процесс и проблемы его правового регулирования. Последствия разного подхода к подготовке законопроектов проецируются на возможности принятия законопроектов, на качество и эффективность законов.
Сложившаяся ситуация обусловлена отсутствием нормативного закрепления единых принципов и процедур законотворческого процесса в Российской Федерации.
Своевременность, лаконичность и объективная обусловленность законодательных решений, качество текста нормативных правовых актов в условиях развития рыночных отношений, внедрения в жизнь политических, экономических и социальных реформ приобретает особое значение. В связи с этим первостепенным в создании нормативных правовых актов должны быть условия и возможности для качественной проработки и апробации каждого правового предписания, сбора всех необходимых экспертных данных по проекту правового акта.
К сожалению, приходится констатировать, что не всегда удается должным образом спрогнозировать социально-экономические и другие последствия, что приводит к возрастанию неоправданных издержек (необоснованные расходы из государственного бюджета), вызывает протест со стороны гражданского общества и, наконец, не позволяет получить желаемый результат [10]. Но государственный институт должен совершенствовать систему законотворческого процесса, это необходимо для естественного развития правовой среды в государстве.
Законотворческий процесс как механизм генезиса правовых норм требует постоянного развития и обоснования научными и правовыми исследованиями, что положительно отразится на качестве правовых норм.
Анализируя дисбаланс законотворческого процесса в соотношении принятых от внесенных в Государственную Думу законопроектов, в зависимости от каждого субъекта права законодательной инициативы, подготовившего проект закона, становится очевидным, что проработка законопроектов напрямую влияет на дальнейшую судьбу самого проекта. Насколько качественно он будет проработан и выявлен оптимальный механизм регулирования общественных отношений, настолько эффективно будет действовать регулятор общественных отношений.
Субъекты законотворчества, в современных реалиях отсутствия законодательного регулирования моделирования законов, сами выбирают «технологию создания» нормативных правовых актов. Отсюда становится понятнее ситуация, когда одни инициаторы законопроектов устанавливают для себя определенные требования и механизмы разработки и исследования правовых актов, придерживаясь цели достичь максималь-
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 12-2023
но эффективного результата, а другие инициаторы ограничивают себя небольшим процессом подготовки актов, без каких-либо прогнозных исследований. Здесь представляется важным подумать об установлении ответственности за некачественную проработку законопроектов.
Решить указанную проблему необходимо при помощи изменения принципов, подходов и дополнения методик разработки законов. Систематизация и закрепление их в едином документе будут способствовать более понятному и упорядоченному законотворческому процессу, что впоследствии приведет к повышению эффективности принимаемых норм.
В правовом государстве, которым, бесспорно, является Российская Федерация, необходимо устранить пробельность в правовом регулировании законотворческого процесса, законодательно утверждая общие принципы и порядок проведения процедур моделирования проектов законов и законотворческого процесса в целом.
Необходимо выстроить слаженную работу всех участников законотворческого процесса посредством выстраивания определенной модели взаимодействия в процессе разработки законопроекта и на стадиях законотворческого процесса Российской Федерации. Началом такой работы послужило бы закрепление в Регламентах палат Федерального Собрания норм, регулирующих более тесное взаимодействие с Правительством Российской Федерации в части разработки нормативных правовых актов, экспертиз и оценок.
Качественные изменения законотворческого процесса необходимо прорабатывать совместно со всеми заинтересованными участниками. Государству необходимо стремительно развиваться, а главный залог развития — это грамотно выстроенное правовое регулирование всех процессов, происходящих в общественных отношениях, а грамотное правовое регулирование обеспечивается эффективным и качественным законотворческим процессом.
В связи с вышесказанным можно отметить, что четко налаженный законотворческий процесс особенно важен для прогрессивного развития государства и общества. Необходимо придавать особое значение разработке законов, по которым мы живем, взаимодействуем и на которые опираемся.
Список источников
1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изм., одобренными
в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // www.pravo.gov.ru
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» от 21.12.2021 № 414-ФЗ // СЗ РФ. 2021. № 52. Ст. 8973.
3. Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 № 172-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
4. Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.
5. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
6. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 № 33-СФ «О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635.
7. Постановление Правительства РФ от02.08.2001 № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» // СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3335.
8. Постановление Правительства РФ от 05.03.2009 № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» / / Рос. газ. 2010. № 5125. 5 марта.
9. Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. 52. Ст. 7491.
10. Акопян O.A., Власова Н.В., Грачева С.А. Правовые модели и реальность: Монография // Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Е.Е. Рафалюк, Н.И. Хлуденева. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М: ИЗиСП, 2018. XIV. 280 с.
11. Арзамасов Ю.Г. [и др.] Нормография: теория и технология нормотворчества: Учебник для бакалавриата и магистратуры // Под ред. Ю.Г. Арзама-сова. М.: Юрайт, 2017. 460 с.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2023
12. Бошно С.В. Правоведение: основы государства и права: Учебник для академического бакалавриата. М.: Юрайт, 2017. 533 с.
13. Офиц. интернет-портал правовой информации // URL:http://pravo.gov.ru/ (Дата обращения: 01.09.2023)
14. Офиц. сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // URL:http://duma.gov.ru/ (Дата обращения: 01.09.2023)
15. Система обеспечения законодательной деятельности Государственной автоматизированной системы «Законотворчество» (СОЗД ГАС «Законотворчество») // URL: https://sozd.duma. gov.ru/ (Дата обращения: 01.09.2023)
References
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote 12.12.1993, with amendments approved during the all-Russian vote on 01.07.2020) // www.pravo.gov.ru
2. Federal Law «On General Principles of the Organization of Public Authority in the Subjects of the Russian Federation» dated 21.12.2021 № 414-FZ // Collection of legislation of the Russian Federation. 2021. № 52. Art. 8973.
3. Federal Law «On Anti-corruption Expertise of Normative Legal Acts and Draft Normative Legal Acts» dated 17.07.2009 № 172-FZ // Collection oflegislation of the Russian Federation. 2009. № 29. Art. 3609.
4. Decree of the President of the Russian Federation dated 07.05.2012 № 601 «On the main directions of improving the public administration system» // Collection of legislation of the Russian Federation. 2012. № 19. Art. 2338.
5. Resolution of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation dated 22.01.1998 № 2134-II GD «On the Regulations of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation» / / Collection of legislation of the Russian Federation. 1998. № 7. Art. 801.
6. Resolution of the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation dated 30.01.2002 № 33-SF «On the Regulations of the Federation Council of the Federal Assembly of the
Russian Federation» / / Collection of legislation of the Russian Federation. 2002. № 7. Art. 635.
7. Decree of the Government of the Russian Federation dated 02.08.2001 № 576 «On approval ofthe Basic requirements for the concept and development of draft Federal Laws» // Collection of legislation of the Russian Federation. 2001. № 32. Art. 3335.
8. Resolution of the Government of the Russian Federation dated 05.03.2009 № 196 «On approval of the methodology for the examination of draft normative legal acts and other documents in order to identify provisions in them that contribute to the creation of conditions for the manifestation of corruption» // Rossiyskaya Gazeta. 2010. № 5125. March 5th.
9. Resolution of the Government of the Russian Federation dated 17.12.2012 № 1318 «On the procedure for Federal executive authorities to assess the regulatory impact of draft Regulatory legal acts and Draft Decisions of the Eurasian Economic Commission, as well as on Amendments to Certain Acts of the Government of the Russian Federation» // Collection of legislation of the Russian Federation. 2012. № 52. Art. 7491.
10. Akopyan O.A., Vlasova N.V., Gracheva S.A. Legal models and reality: Monograph // Ed. Yu.A. Ti-khomirov, E.E. Rafalyuk, N.I. Khludeneva. M.: Institute of Legislation and Comparative Jurisprudence under the Government of the Russian Federation: INFRA-M: IZiSP, 2018. XIV. 280 p.
11. Arzamasov Yu. G. [et al.] Normography: theory and technology of rulemaking: Textbook for undergraduate and graduate studies // Edited by Yu.G. Arzamasov. M.: Yurayt, 2017. 460 p.
12. Boshno S.V. Jurisprudence: fundamentals of state and law: Textbook for academic bachelor's degree. Moscow: Yurait, 2017. 533 p.
13. Official Internet portal of legal information // URL:http://pravo.gov.ru / (Accessed: 01.09.2023)
14. Official website of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation // URL:http://duma.gov.ru / (Accessed: 01.09.2023)
15. The system for ensuring legislative activity of the State automated system «Lawmaking» (SOD GAS «Lawmaking») // URL: https://sozd.duma. gov.ru / (Accessed: 01.09.2023)
Информация об авторе
Зубович Г.Д. - аспирант
Статья поступила в редакцию 10.1 0.2023; одобрена после рецензирования 08.11.2023; принята к публикации 14.11.2023.
Information about the author
Zubovich G.D. — graduate student
The article was submitted 10.10.2023; approved after reviewing 08.11.2023; accepted for publication 14.11.2023.
LAW & LEGISLATION • 12-2023
