CC BY
170
УДК 340
РО! 10.23672/х4089-1835-1855-С1
Горохов Дмитрий Юрьевич
кандидат юридических наук, кафедра государственного права, Государственный университет по землеустройству Cmgorokhov@yanCex.ru
Dmitry Yu. Gorokhov
Candidate of Legal Science, Department of State Law, State University for Land Management dmgorokhov@yandex.ru
К вопросу о совершенствовании роли совета федерации в законотворческом процессе
The issue of improving
the role of the federation council in the legislative process
Аннотация. В статье анализируется роль Совета Федерации в законотворческом процессе Российской Федерации. Рассматривается эволюция этого органа с 1993 года по настоящее время, приводятся статистические данные о количестве законопроектов в работе Государственной Думы VII созыва и роли Совета Федерации в этой деятельности. Дается обзор проблем, которые связываются с ролью Совета Федерации в законотворческом процесс, в частности: возможность «молчаливого» одобрения Советом Федерации большинства законов, перенасыщение Государственной Думы инициативами, отсутствие базового закона, регулирующего законотворческий процесс в России. Перечисленные проблемы рассматриваются с учетом изменений, которые произошли в Конституции и сопутствующем законодательстве России в 2020 году.
Ключевые слова: Федеральное Собрание; Совет Федерации; Государственная Дума; парламент; законодательная деятельность; законотворчество, конституционная реформа 2020.
Annotation. The article analyses the role of the Federation Council in the legislative process of the Russian Federation. The author of article tells about the evolution of Federation Council from 1993 to the present time, he also provided the statistics about the number of bills in the work of the State Duma of the VII convocation and analyses the role of the Federation Council in this activity. This article includes an overview of problems associated with the role of the Federation Council in the legislative process, in particular: the possibility of automatic approval of most laws by the Federation Council, the more than necessary amount of submitted initiatives the State Duma offers, the lack of a basic law regulation the legislative process in Russia. All those listed problems are reviewed giving consideration the changes that took place in the Constitution and related legislation of Russia in 2020.
Keywords: Federal Assembly; Council of the Federation; The State Duma; parliament; legislative activity; law-making, constitutional reform 2020.
Законодательный процесс является ключевым и важнейшим направлением государственной деятельности. Он представляет собой комплекс действий по созданию нормативно-правовых актов и их применению. Данный процесс принято «исчислять» с момента формирования идеи и до ее реализации. Далее, обязательно следуют публикация и начало действия. Второе может происходить как одновременно с первым, так и через некий промежуток времени.
Таким образом, законодательная деятельность включает в себя замысел нормативного проекта, его подготовку, реализацию, принятие и опубликование. Законотворческие процессы представляют собой определенные процедуры и действия, которые могут различаться по содержанию, по характеру, по субъектам реализации и др. Цель данного процесса - сформировать законодательство, то есть, формально закрепить нормы права.
В России проблемам законодательной деятельности посвящено довольно большое количество
работ. В частности, в научной литературе раскрываются вопросы, связанные с лоббизмом, законодательной техникой, оптимизацией законодательной деятельности и т.д. [1, с. 85].
В одной из новых работ по данной тематике Т.В. Бочурко выделяет следующие основные проблемы:
- отсутствия юридически оформленной четкой компетенции верхней палаты по предметам законодательной инициативы;
- неравенства прав Государственной Думы и Совета Федерации в ходе законотворчества;
- редкого использования Советом Федерации на практике права отклонения закона, принятого нижней палатой;
- очень малой степени участия верхней палаты в законотворчестве по сравнению почти со всеми иными субъектами законодательной инициативы;
- перегруженности нижней палаты разнообразными инициативами депутатов Государственной
Думы, затрудняющей законотворческую активность Совета Федерации [2, с. 337].
В настоящей статье обратимся к роли Совета Федерации Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе и тому, какое влияние оказали на него изменения, произошедшие в Конституции РФ в 2020 году.
Порядок формирования верхней палаты не был однозначно закреплен Конституцией, которая говорила лишь о том, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ. Первый состав Совета Федерации напрямую избирался наравне с Государственной Думой, далее в него входили главы субъектов РФ и председатели региональных парламентов, затем, делегированные представители субъектов РФ. Позднее к ним добавились представители Российской Федерации (число которых со временем увеличилось до 30) и, наконец, пожизненное право заседать в палате получил Президент, прекративший исполнение своих полномочий. Также, стоит упомянуть об изменяющемся количестве субъектов РФ, что влияло на количество сенаторов.
Вместе с порядком формирования изменилась и роль Совета Федерации. В соответствии поправками в Конституцию 2020 года, он получил целый ряд дополнительных функций, наиболее важные из которых - право назначать председателя Счетной Паланы (а не заместителя, как ранее) и прекращать по представлению Президента полномочия Председателя, заместителя Председателя и судей Конституционного и Верховного Судов РФ. Однако роль Совета Федерации в законотворческом процессе практически не развивалась и уже много раз справедливо критиковалась различными авторами [3, с. 172]. Попытаемся проанализировать причины этой критики и разобраться в них.
Рассмотрим статистику законотворческой активности субъектов законодательной инициативы в VII созыве Государственно Думы (период с октября 2016 по 30 июня 2020 гг., без учета последних 3х месяцев) [4]. За указанный период времени в работе Государственной Думы было в общей сложности 8263 законопроекта (внесенных в текущем созыве или перешедших из предыдущих созывов). Сами депутаты внесли 3786 законопроектов, Правительство РФ - 1832, законодательные (представительные) органы субъектов РФ - 1417, сенаторы Совета Федерации - 972, Президент РФ - 196, Верховный Суд РФ - 56, Совет Федерации - 3, Высший Арбитражный Суд РФ - 1, Конституционный Суд РФ - 0.
Таким образом, сенаторы по количеству законопроектов занимают 4 место с 972 законопроектами (12 % от общего числа). При этом, примерно в половине случаев, сенаторы выступали не самостоятельно, а совместно с депутатами Государственной Думы. Можно предположить, что, в некоторых случаях, депутаты лишь присоединялись к проектам, разработанным сенаторами, однако, это утверждение должно быть верно и в обратную сторону. Несмотря на то, что 30 мест представителей Российской Федерации в Совете
Федерации по-прежнему вакантны, в дальнейшем, доля законопроектов должна только увеличиться. В сравнении с этим, роль Совета Федерации как палаты очень скромна - всего 3 законопроекта.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [5], сенатор может реализовать свое право законодательной инициативы посредством внесения в Государственную Думу законопроектов, а также - поправок к ним. Кроме того, сенаторы в составе не менее одной пятой всей палаты имеют право вносить в Государственную Думу инициативу по поправкам в Конституцию РФ и пересмотру положений Основного Закона. Из этого следует, что сенаторы, фактически, имеют полную свободу выбора предмета такой инициативы, хотя и не являются напрямую избранными и выступают в личном качестве, в достаточной степени, автономно, поскольку палата формируется по внепартийному принципу.
По мнению Е.А. Григорьевой, наибольшей эффективностью будет обладать проект закона, который разработан членом Совета Федерации по вопросам, входящим в его компетенцию [6]. Роль Совета Федерации, в первую очередь, заключается в том, чтобы представлять интересы субъектов РФ на федеральном уровне. Это предложение приобрело особую актуальность ввиду изменений в Конституции РФ 2020 года. В составе палаты появились, назначаемые пожизненно,сенаторы, а также, возможность Президента после своей отставки занять кресло в верхней палате Федерального собрания РФ. Разумно было бы ограничить право законодательной инициативы для сенаторов определенной тематикой, а право законодательной инициативы по любому вопросу сохранить только за палатой, в целом. Как нам представляется, это должно способствовать эффективности законотворчества Совета Федерации и оживлению дискуссии внутри верхней палаты российского парламента.
Можно возразить, что подобная инициатива ограничит субъекты РФ в возможности влиять на федеральную политику через законодательные инициативы, однако, данное право также реализуется через законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Одновременно, данное предложение должно способствовать решению другой актуальной проблемы российского парламента - его перенасыщения различными инициативами.
С другой стороны, серьезной проблемой следует назвать недостаточную активность Совета Федерации как субъекта законодательной инициативы.
Перейдем к следующему аспекту.
Совет Федерации обладает потенциально достаточно сильным полномочием - правом отклонить любой закон, принятый Государственной Думой. Данное право является одним из важнейших элементов механизма сдержек и противовесов,
наравне с правом вето у Президента. Сам факт того, что верхняя палата периодически пользуется правом не одобрить закон, принятый нижней палатой, должен стимулировать качество подготовки законов в Государственной Думе. Однако за время работы Государственной Думы V!! созыва Совет Федерации воспользовался данным правом всего 4 раза. Вероятно, редкое использование данного права связано с другой проблемой.
Согласно ч. 4 ст. 105 Конституции РФ, Совет Федерации вправе отклонить, принятый Государственной Думой, федеральный закон. В этом случае палаты могут сформировать согласительную комиссию для преодоления разногласий. Но ч. 5 ст. 105 Конституции РФ предусматривает ситуацию, когда Государственная Дума не согласна с решением Совета Федерации. Государственная Дума может преодолеть это несогласие, поддержав большинством не менее двух третей от общего числа депутатов. Данная ситуация, несомненно, является крайне редкой, мы снова наблюдаем преимущество Государственной Думы над Советом Федерации. Законодатель, видимо, полагал, что всенародно избранная Государственная Дума должна иметь приоритет перед палатой, формируемой по иному принципу. Как показала практика, такие конфликты, сами по себе, являются крайне редкими, кроме того, «про-давливание» закона любой ценой вряд ли должно быть главной целью работы демократического парламента.
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законы, принятые Государственной Думой по шести видам вопросов, перечисленных в ст. 106 Конституции РФ (также, согласно ст. 108, обязательному рассмотрению подлежат любые федеральные конституционные законы). В 1995 году Конституционный Суд РФ дал толкование ч. 4 ст. 105 и 106 Конституции РФ [7], согласно которому рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, подлежащего, в соответствии со ст. 106 Конституции РФ, обязательному рассмотрению в этой палате должно начаться не позднее четырнадцати дней после его передачи в Совет Федерации. В случае, если рассмотрение не успеет завершиться в срок 14 дней, то оно должно быть продолжено на следующих заседаниях до окончательного одобрения или не одобрения. КС РФ в своем постановлении отдельно указал на то, что это правило не должно распространяться на другие федеральные законы, не подходящие под «тематику» ст. 106 Конституции РФ. Это официально закрепило, так называемое, «молчаливое» одобрение законов без их рассмотрения Советом Федерации по истечении 14 дней с момента их передачи в палату. Несомненно, эта особенность создает дисбаланс в процессе принятия законов,
Литература:
1. Толкачев К.Б. Законотворческий процесс в системе политико-властных отношений федеративного государства / К.Б. Толкачев // Вестник ВЭГУ. 2017. № 3(89). С. 85.
давая возможность Совету Федерации самоустраняться от законотворчества.
Подведем итоги. В рамках данной статьи предпринята попытка проанализировать роль Совета Федерации в законотворческом процессе в современной России. Некоторые из перечисленных выше проблем обострились в последние годы, а также, могут еще обостриться со временем, когда начнут практически реализовываться принятые изменения в отечественной Конституции. Однако они могут быть значительно сглажены.
Как известно, законодательная деятельность регламентируется на уровне действующего законодательства. Основными законами в данной сфере выступают Конституция РФ, федеральные законы, нормативные акты и др. Законотворческий процесс на законодательном уровне не регулируется каким-либо отдельным нормативным актом. В результате, качество создаваемых законов сильно снижается, появляются различные ошибки и коллизии.
Попытки по созданию федерального закона, регулирующего законодательный процесс, начали предприниматься еще в 1990-е гг. Последний раз такой проект был внесен в 2014 году, но, как и предыдущие документы, полного одобрения он не получил. Попытки создания закона, регулирующего законодательную деятельность на федеральном уровне, не приносят особого успеха. Вместе с тем, не раз отмечалась серьезная необходимость в создании такого закона.
При этом стоит еще раз задуматься о необходимости принятия подобного закона, который, несомненно, станет таким же важным, как один из базовых и фундаментальных Федеральных законов «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 № 5-ФЗ.
Принимаемые законы должны проходить экспертизу. Соответственно, порядок данной процедуры тоже должен быть подробно изложен на законодательном уровне. В том числе, следует указать критерии для отбора законопроектов.
Законодательная деятельность представляет особую важность для создания стабильной и эффективной правовой системы. От данной деятельности непосредственно зависит порядок и уровень жизни в стране. В России законодательная система начала развиваться не так давно, поэтому на данный момент она еще не успела полностью сформироваться. Вот почему в данной сфере необходимо дальше продолжать активную работу, учитывая опыт прошлых лет, достижения других стран, а также - современные реалии.
Literature:
1. TolkachevK.B. Lawmaking process in the system of political and power relations of the federal state / K.B. Tolkachev // Vestnik VEGU. 2017. № 3(89). P. 85.
2. Бочурко Т.В. Проблемы реализации права законодательной инициативы советом федерации федерального собрания российской федерации / Т.В. Бочурко // Студенческая наука и XXI век. 2020. Т. 17. № 2-2(20). С. 337.
3. Рубель Н.В. Проблемы повышения эффективности законотворческой деятельности Совета Федерации / Н.В. Рубель, О.Ю. Кулагина // Вестник науки : международный научный журнал. 2018. № 7(7). Т. 3. С. 172-177.
4. иЯ1- : https://sozd.duma.gov.ru/oz_info_spzi/ sp zi_list-информация по субъектам права законодательной инициативы о прохождении законопроектов и законов в Государственной Думе текущего созыва. Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации (дата обращения 30.06.2021).
5. Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 22.12.2020) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 2. Ст. 74.
6. Григорьева Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 08 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (постатейный) / Е.А. Григорьева; Под ред. Н.И. Воробьева. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс» (дата обращения 20.05.2021).
7. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 года № 1-П «По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 27 марта 1995 г. № 13. Ст. 1207.
2. Bochurko T.V. Problems of the implementation of the right of legislative initiative by the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation / T.V. Bochurko // Student Science and the XXI century. 2020. Vol. 17. № 2-2(20). P. 337.
3. Rubel N.V. Problems of increasing the efficiency of the law-making activity of the Federation Council / N.V. Rubel, O.Yu. Kulagina // Bulletin of science: international scientific journal. 2018. № 7(7). Vol. 3. P. 172-177.
4. URL : https://sozd.duma.gov.ru/oz_info_spzi/sp zi_list-information on the subjects of the law of legislative initiative on the passage of bills and laws in the State Duma of the current convocation. Official website of the State Duma of the Russian Federation (date of treatment 06/30/2021).
5. Federal Law of 08.05.1994 № 3-FZ «On the status of a senator of the Russian Federation and the status of a deputy of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation» (as amended on 22.12.2020) // Collected Legislation of the Russian Federation. 1994. № 2. Art. 74.
6. Grigorieva E.A. Commentary on the Federal Law of May 08, 1994 № 3-FZ «On the status of a member of the Federation Council and the status of a deputy of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation» (itemized) / E.A Grigorieva; Ed. N.I. Vorobyova. Access from the reference legal system «ConsultantPlus» (date of application 20.05.2021).
7. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of March 23, 1995 № 1-P «In the case of the interpretation of part 4 of Article 105 and Article 106 of the Constitution of the Russian Federation» // Collected Legislation of the Russian Federation of March 27, 1995. № 13. Art. 1207.
