CC BY
106
Финансовый менеджмент
эффективность управления
общественными финансами -
инновационная задача обеспечения безопасности в бюджетно-налоговой сфере
м.с. подкуйко
Кафедра «Международные финансово-кредитные отношения» РГЭУ «РИнХ»
Для достижения экономического роста в первую очередь необходима макроэкономическая стабильность: низкий уровень инфляции, прогнозируемый курс национальной валюты, общая финансовая устойчивость. Важным условием экономического развития является также стабильная и предсказуемая государственная бюджетная и налоговая политика. Такие направления бюджетно-налоговой политики обозначил В. В. Путин в Послании президента Федеральному собранию еще в 2004 г.: «Стабильность бюджетной и налоговой политики является важнейшим фактором развития экономики» [1]; «Обеспечение макроэкономической устойчивости остается важнейшей задачей бюджетной политики» [2]. Однако в настоящее время сложившуюся ситуацию в России трудно назвать стабильной и устойчивой: проводимые реформы сложно назвать успешно реализованными, и в финансовой системе страны продолжают сохраняться внутренние и внешние угрозы.
Условием обеспечения стабильности и эффективности деятельности страны, фактором возрождения и дальнейшего развития национального хозяйства, а также гарантией независимости страны является финансовая безопасность.
Стержневое звено финансовой безопасности, от которого зависит стабильность и устойчивость финансовой системы страны, — это прежде всего бюджетно-налоговая сфера, являющаяся основой функционирования любого государства, поэтому бюджетно-налоговая сфера в структуре финансовой безопасности занимает ведущее место.
Главная задача достижения безопасности в бюджетно-налоговой сфере — оценить воздействие бюджетной и налоговой политики на российскую
экономику, с тем чтобы предотвратить возникновение угроз в финансовой системе страны и обеспечить достижение экономического роста России. Данная задача предполагает проведение постоянного мониторинга по исследованию и прогнозированию возможных вариантов развития бюджетно-налоговой политики, целью которых должно стать формирование законодательных нормативно-правовых актов в области бюджетно-налоговой политики, которые направлены на реализацию задач развития российской экономики. Эти задачи бюджетной политики были сформулированы при формировании проекта федерального бюджета на 2008 — 2010 гг. и стратегии на долгосрочную перспективу [3]:
• превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования;
• обеспечение долгосрочной сбалансированнос -ти бюджета;
• дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования;
• обеспечение исполнения расходных обязательств;
• проведение анализа эффективности всех расходов бюджета;
• переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений;
• применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм
финансового обеспечения оказания государственных услуг;
• повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе;
• решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда Российской Федерации;
• содействие опережающему социально-экономическому развитию Дальнего Востока и Забайкалья.
Несмотря на проведение бюджетной и налоговой реформ, сохраняются угрозы в данной сфере финансовой системы. В соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ выделим следующие группы угроз в бюджетно-налоговой сфере (табл. 1). Кроме того, Правительством РФ уже разработаны
мероприятия по устранению данных угроз в бюджетно-налоговой сфере.
По мнению автора, наиболее значимой задачей по обеспечению финансовой безопасности является эффективное и ответственное управление общественными (государственными и муниципальными) финансами.
В условиях глобализации эффективное и ответственное управление общественными финансами имеет фундаментальное значение для всех стран с точки зрения обеспечения устойчивости национальных бюджетных систем, а также общей финансовой безопасности и устойчивого экономического роста. Исходя из накопленного за последние годы опыта в области управления общественными фи-
Таблица 1
угрозы бюджетно-налоговой сферы и меры по их предотвращению
угрозы меры по предотвращению
• затянутые и громоздкие процедуры составления и рассмотрения проектов бюджета. Главные распорядители бюджетных средств имеют недостаточную самостоятельность, ответственность при формировании и исполнении бюджетов; • финансовый контроль малоэффективен, его результаты практически не используются при принятии решений; • неритмичность исполнения федерального бюджета. Создание эффективной системы управления государственными финансами
• несбалансированность Пенсионного фонда РФ; • непрозрачность процедуры выбора новых расходных обязательств; • заявленные бюджетные ограничения не соблюдаются либо пересматриваются. Обеспечение сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств
• сложность применения на практике налога на добавленную стоимость; • проблемность с налогообложением фонда оплаты труда для видов экономической деятельности с высокой долей оплаты труда в структуре затрат; • не введен налог на жилую недвижимость, обеспечивающий более справедливую систему налогообложения имущества граждан; • не приняты критерии оценки эффективности работы сотрудников налоговых органов (проверка правильности исчисления и уплаты налогов). Снижение налоговой нагрузки на экономику
• дефицит бюджетного финансирования в дорожном хозяйстве; • недостаточно эффективен контроль за расходами на содержание государственного аппарата; • законодательно не установлен механизм обеспечения стабильности финансирования программных мероприятий в объемах, определенных при их утверждении (особенно в строительстве, строительство запланированных объектов ведется неритмично, нормативные сроки их ввода в эксплуатацию регулярно не выдерживаются, происходит постоянное неоправданное удорожание стоимости строительства, снижается его качество). Концентрация финансовых ресурсов на решение приоритетных задач и снижение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен.
• не всегда органами государственной власти субъектов Российской Федерации соблюдаются установленные Бюджетным кодексом РФ принципы финансовых взаимоотношений с муниципальными образованиями, что приводит к размыванию ответственности, отсутствию стимулов у муниципальных образований к поиску более эффективных способов реализации этих полномочий; • не решена задача закрепления за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации; • не найден оптимальный баланс между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов и муниципалитетов, снижения уровня дотационнос-ти, повышения ответственности за принимаемые на местах финансовые решения. Реформирование межбюджетных отношений
Источник: составлено по данным Бюджетного послания Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике в 2008 - 2010 гг.» от 09.03.2007.
нансами, включая результаты бюджетных реформ, на встрече министров финансов «Группы восьми» была предложена к обсуждению инициатива по развитию и применению общепризнанных, динамичных и гибких принципов, стандартов и критериев эффективного и ответственного управления общественными финансами.
В рамках данной инициативы отмечено, что необходимо согласовать общее понимание основного содержания принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами и на этой основе подготовить Кодекс надлежащей (лучшей) практики управления общественными финансами, а также соответствующие стандарты и правила по его применению и использованию.
К обсуждению на встрече министров финансов «Группы восьми» был предложен базовый перечень принципов (компонентов) эффективного и ответственного управления общественными финансами [5].
Основными принципами эффективного и ответственного управления общественными финансами являются:
• финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность;
• стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов;
• эффективная и справедливая система межбюджетных отношений;
• консолидация бюджета и бюджетного процесса;
• среднесрочное финансовое планирование;
• бюджетирование, ориентированное на результаты;
• эффективный финансовый контроль, отчетность и мониторинг.
Эти принципы, на взгляд авторов статьи, являются основой достижения финансовой безопасности государства, которые следует рассматривать в рамках единой концепции обеспечения финансовой безопасности, требующей постоянного развития и адаптации к меняющимся условиям и возникающим новым задачам.
Бюджетно-налоговая прозрачность должна быть обеспечена открытостью деятельности органов власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов; наличием и соблюдением формализованных требований к ведению бюджетного учета, составлению и предоставлению бюджетной отчетности и т. д.
Стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов должны быть обеспечены реалистичностью экономических прогнозов и предпосылок,
положенных в основу бюджетного планирования; систематическим анализом и управлением рисками в бюджетно-налоговой сфере; созданием и поддержанием необходимых финансовых резервов в форме стабилизационных фондов и фондов будущих поколений и др.
Эффективная и справедливая система межбюджетных отношений должна предусматривать законодательно закрепленные, основанные на единых принципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения между центральными, региональными и местными органами власти; объективную, формализованную и прозрачную систему бюджетного выравнивания и т. д.
Консолидация бюджета и бюджетного процесса предполагает, что должны быть четко определены ответственность и полномочия органа исполнительной власти, осуществляющего выработку и реализацию бюджетной политики; все доходы и расходы отражаются в едином бюджете, без увязки определенных видов доходов с теми или иными направлениями расходов; отсутствовать в бюджетной системе внебюджетные фонды (кроме законодательно созданных) и т. д.
Среднесрочное финансовое планирование должно предусматривать составление и утверждение годового бюджета в соответствии и в рамках бюджетных проектировок на средне- и долгосрочную перспективу; наличие и соблюдение правил и процедур определения ресурсов для принятия новых обязательств в рамках установленных бюджетных ограничений и т. д.
Для внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты, необходимо установление для каждого ведомства системы целей, задач и результатов деятельности, обеспечивающих реализацию приоритетов и целей государственной политики; обеспечение самостоятельности, мотивации и ответственности ведомств, их структурных подразделений и учреждений при планировании и достижении результатов использования бюджетных ассигнований в рамках установленных финансовых ограничений т. д.
Эффективный финансовый контроль и мониторинг предполагает ежегодное проведение независимой внешней проверки бюджетной отчетности с рассмотрением ее результатов законодательными органами власти; наличие и применение соответствующей системы финансовой информации в целях контроля и управления финансами; развитие и применение системы внутреннего финансового аудита (контроля) и др.
По мнению разработчиков аналитических материалов, данные предложения можно было бы реализовать в Кодексе лучшей практики в области управления общественными финансами и мониторинга его применения, который должен включать базовые принципы, стандарты и критерии, разделяемые всеми заинтересованными сторонами и более продвинутые стандарты, которые могут применяться на добровольной и инициативной основе отдельными странами.
По сути, в России уже предприняты определенные шаги по реализации перечисленных направлений в рамках бюджетной стратегии на 2008 - 2010 гг.
Эффективное и ответственное управление общественными финансами носит широкий комплексный характер и определяется прозрачностью бюджетно-налоговой сферы, «здоровьем» системы общественных финансов, эффективностью и результативностью бюджетной политики.
Однако в условиях глобализации управление общественными финансами испытывает определенные внутренние и внешние угрозы:
1) неопределенность и резкие изменения цен на сырьевые товары;
2) климатические изменения и стихийные бедствия;
3) базовые демографические тенденции;
4) возрастающее значение в глобальном масштабе ряда стран, где система общественных финансов находится на начальном этапе реформирования.
Многие экономисты считают, что в бюджетно-налоговой сфере, несмотря на завершающий этап бюджетной и налоговой реформ, сохраняются определенные проблемы и угрозы. Так, профессор В. П. Литовченко отмечает, что только целенаправленный поворот налоговой политики в интересах
всего государства, повышение ее регулирующей и контролирующей роли в финансовых потоках как внутри страны, так и во внешнеэкономических связях способны приостановить дальнейшую дестабилизацию налоговой системы, предотвратить нарастание угроз безопасности страны, блокирование экономической реформы и рост социальной напряженности в обществе [4].
Наличие данных угроз подчеркивает необходимость разработки единых методических рекомендаций и правил по управлению общественными финансами.
В последние годы в данном направлении была проделана огромная работа многими международными организациями (МВФ, Всемирным банком, ЕС и т. д.) Например, Европейский Союз ввел ряд конкретных правил в отношении бюджетно-налоговой ответственности в рамках Пакта о стабильности и экономическом росте и введения евро в качестве единой валюты для некоторых своих членов.
В рамках нашего исследования особый интерес представляет стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов как неотъемлемые составляющие финансовой безопасности России. В рамках данного компонента эффективного и ответственного управления общественными финансами в международной практике существуют следующие критерии: четкие правила оценки бюджетно-налоговой стабильности на основе средне- и долгосрочного прогнозирования основных показателей бюджета; четкие правила оценки финансовых рисков и управления ими; надлежащее управление бюджетными резервами.
Для оценки бюджетно-налоговой стабильности в мировой практике сложились следующие индикаторы и их типичные формулировки (пороговые значения) (табл. 2).
Таблица 2
интерпретация индикаторов безопасности бюджетно-налоговой сферы в мировой практике
индикатор типичные формулировки (пороговые значения)
Общее сальдо бюджета Уровень общего бюджетного дефицита не должен превышать (...%) общей величины расходов
Соотношение дефицита ВВП Уровень общего бюджетного дефицита не должен превышать (...%) ВВП
Текущий баланс (соотношение текущих расходов текущих доходов) Должен иметься текущий дефицит, эквивалентный, по крайней мере (...%) общей величины расходов
Соотношение между размером платежей по обслуживанию долга величиной расходов Расходы по обслуживанию задолженности не должны превышать (...?) общей величины расходов
Соотношение между величиной долга ВВП Величина накопленного долга не должна превышать (...%) ВВП
Соотношение между объемом доходов величиной ВВП Объем доходов не должен превышать (...%) ВВП
Источник: составлено по данным Аналитических материалов к документу, представленному Министерством финансов РФ к встрече министров финансов «Группы восьми» [5].
Однако некоторые из применяемых индикаторов и пороговых значений являются недостаточно четкими. Например, не совсем ясно, что представляют собой текущие доходы для обеспечения минимального уровня превышения объема текущих доходов над величиной текущих расходов. Кроме того, неоднозначна величина пороговых значений индикаторов бюджетно-налоговой сферы, которая варьируется по странам и по каждой стране в отдельности.
Для решения задачи долгосрочной устойчивости бюджета и макроэкономической стабильности с 2008 г. изменится порядок учета в бюджете нефтегазовых доходов. Вводится понятие ненефтегазового дефицита, который представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.
Предельную величину нефтегазового трансферта на 2008 — 2010 гг. установят в размере 6,1 % ВВП в 2008 г., 5,5 % ВВП в 2009 г. и 4,5 % ВВП в 2010 г.
Указанные меры позволят создать резерв для сглаживания краткосрочных колебаний внешнеэкономической конъюнктуры и по примеру лучшей международной практики обеспечат сохранение сверхдоходов от невозобновляемых природных ресурсов в Фонде национального благосостояния.
Ответственная и жесткая политика по ограничению реальных темпов роста расходов уровнем роста экономики (в 2008 г. реальный рост непроцентных расходов к предыдущему году составит 13,3 %, в 2009 г. - 6,9 %, в 2010 г. - 2,3 %) позволит постепенно снижать инфляцию до экономически и социально приемлемого уровня 3-4 %. В 2008 г. инфляция составит 6-7 %, в 2009 г. — 5,5-6,5 %, в 2010 г. - 5-6 %.
Вместе с тем наиболее серьезной задачей, стоящей перед Россией, является обеспечение
бюджетной устойчивости в ближайшие 20 - 40 лет, когда в связи с напряженной демографической ситуацией возрастет нагрузка на бюджетную, а особенно пенсионную систему. Для решения этой задачи необходимо в первую очередь научиться прогнозировать состояние бюджетной системы на более длительный промежуток времени. Соответствующая задача поставлена Президентом РФ в Бюджетном послании Федеральному собранию на 2008 год и период до 2010 г: «Формирование и утверждение федерального бюджета на 3-летний период целесообразно рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочному финансовому планированию. Необходим практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10 - 15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих в том числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы» [6].
За последние годы значительно увеличились и в среднесрочной перспективе продолжат устойчиво возрастать финансовые возможности государства по реализации рассмотренных выше задач (табл. 3).
Такая динамика базовых бюджетных показателей обеспечит решение актуальных социально-экономических задач без угрозы для устойчивости бюджетной системы и макроэкономической стабильности.
Однако эффективное и ответственное управление общественными финансами должно базироваться на определенной общепризнанной методологии его реализации. В настоящее время такой методологии не существует и в результате реформирование в бюджетно-налоговой сфере является противоречивым. Кроме того, во многих случаях при разработке новых законов, в первую очередь в бюджетно-налоговом законодательстве, не учитывается возможность и необходимость
Таблица 3
Прогноз бюджетных показателей в среднесрочной перспективе
Год
Показател 2006 2007 2008 2009 2010
(отчет) (ожидаемое) (проект) (проект) (проект)
Доход, всего 6 276,3 6 614,2 6 644,4 7 465,4 8 089,9
В том числе нефтегазовые 2 954,4 2 471,1 2 383,1 2 351,9 2 348,3
Из ни нефтегазовые трансферты - - 2 135,0 2 103,6 2 016,3
Ненефтегазовые 3 321,9 4 143,1 4 261,3 5 113,5 5 741,6
Расходы, всего 4 281,3 5 615,5 6 570,3 7 451,2 8 089,9
В том числе непроцентные 4 112,2 5 458,7 6 382,5 7 052,3 7 438,3
процентные 169,1 156,8 187,9 212,6 247,1
Профицит 1 995,0 998,7 74,1 14,2 0
Источник: Цели и задачи бюджетной стратегии на 2008 — 2010 гг. // www. minim. ru [7].
50
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
их выполнения, т. е. не предусмотрен механизм реализации разработанных законов. А это, в свою очередь, порождает неоднозначность их возможной интерпретации в практике использования.
Вместе с тем в России существует позитивный опыт начального этапа бюджетного реформирования, а именно реализация следующих программ: Концепция реформирования межбюджетных отношений в 1999 — 2001 гг., Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004 — 2006 гг. и т. д.
В целом, на международном уровне существующие методические рекомендации носят общий характер, в связи с чем основными рекомендациями внедрения эффективного и ответственного управления финансами в России являются:
1) разработка четкого плана развития управления общественными финансами;
2) принятие эффективных управленческих решений на всех уровнях власти;
3) проведение реформы в данной сфере во взаимодействии с другими сферами финансовой системы;
4) координация России со странами мировой финансовой системы.
Таким образом, поддерживая макроэкономическую стабильность, устойчивость и сбалансированность бюджетно-налоговой системы, необходимо обеспечить максимально эффективное их использование в соответствии с интересами и потребностями государства, общества в целом и каждого человека в отдельности.
Литература
1. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.07.2004 «О бюджетной политике в 2005 году» // Справочно-пра-вовая система Консультант-плюс.
2. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26.05.2005 «О бюджетной политике в 2006 году» // Справочно-пра-вовая система Консультант-плюс.
3. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 09.03.2007 «О бюджетной политике в 2008 — 2010 годах» // Справоч-но-правовая система Консультант-плюс.
4. Финансы: учеб. / Под ред. д. э. н., проф. Литовченко В. П. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2005. — С. 24.
5. Принципы эффективного и ответственного уп -равления общественными финансами // Аналитические материалы к документу, представленному Министерством финансов РФ к встрече министров финансов «Группы восьми» // www. minim. га.
6. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.05.2006 «О бюджетной политике в 2007 году» // Справочно-пра-вовая система Консультант-плюс.
7. Цели и задачи бюджетной стратегии на 2008 — 2010 гг. // www. minim. ru.
8. ПлотицынаЛ. А. Теоретико-методологические аспекты экономической и социальной безопасности России // Финансы и кредит. — 2003. — № 20.
вниманию
кредитных
организаций!
Предлагаем публикацию годовой и квартальной отчетности.
Стоимость одной публикации - 2950 руб. (в том числе НДС 18 %) за две журнальные страницы формата А4. При единовременной оплате публикации годовой отчетности за 2006 год, 1, 2 и 3-й кварталы 2007 года редакция гарантирует неизменность выставленных цен в течение 2007 года. Общая стоимость четырех публикаций составляет 11 800 руб. (в том числе НДС 18%).
Тел. /факс: (495) 621 -69-49 http:\\www.financepress.ru
(495) 621 -91 -90 E-mail: [email protected]
