CC BY
32
КУЗНЕЦОВ С.С.
ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ЭТАПА ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
В условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление общественными финансами имеет фундаментальное значение для всех стран с точки зрения обеспечения устойчивости национальных бюджетных систем, а также общей финансовой безопасности и устойчивого экономического роста.
Министерством Финансов Российской Федерации совместно с группой аналитиков пред- ^
ложен базовый перечень принципов (компонентов) эффективного и ответственного управ- л
ления общественными финансами: о
1) финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность; ®
2) стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов;
3) эффективная и справедливая система межбюджетных отношений; ?
4) консолидация бюджета и бюджетного процесса; ^
5) среднесрочное финансовое планирование; Ш
6) бюджетирование, ориентированное на результаты; ^
7) эффективный финансовый контроль, отчетность и мониторинг. I-
Эти принципы (компоненты) следует рассматривать в рамках единой системы управле- ^
ния общественными финансами, требующей постоянного развития и адаптации к меняющим- □
ся условиям и возникающим новым задачам. ^
Для внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты, прежде всего, необходимо:
- установление для каждого ведомства системы целей, задач и результатов деятельности, обеспечивающих реализацию приоритетов и целей государственной политики; о
- наличие и применение формализованных методов оценки полной стоимости расход- | ных обязательств (бюджетных ассигнований); о
- обеспечение самостоятельности, мотивации и ответственности ведомств, их структур- ш ных подразделений и учреждений при планировании и достижении результатов ис- ^ пользования бюджетных ассигнований в рамках установленных финансовых ограни- д чений; о
- использование конкурентных принципов распределения бюджетных средств, в том ^ числе - с учетом достигнутых и планируемых результатов использования бюджетных ассигнований; а
- наличие и применение методов оценки результатов использования бюджетных с средств ведомствами и учреждениями в отчетном периоде (аудита эффективности о бюджетных расходов). ^
Для всех стран возрастает значение эффективного использования бюджетных ресурсов о
для достижения целей и приоритетов государственной политики, поскольку граждане тре- о
буют более качественных и доступных общественных услуг и повышения эффективности и £
прозрачности системы государственного управления. о
Одну из самых больших опасностей для бюджетно-налоговой стабильности создает дав- |=
ление со стороны общества, направленное на постоянное повышение уровня расходов без Е
учета необходимости эффективной политики, направленной на устойчивое управление эко- ® номической и бюджетно-налоговой сферы. Способов полного устранения этого явления не
существует. Тем не менее, признается, что разъяснение всем заинтересованным сторонам о
связи между уровнями налогообложения, качеством предоставления общественных услуг |
(обеспечения социальных гарантий), дополненные прозрачными механизмами оценки явля- ^
ются наилучшим методом защиты, в дополнение к повышению отдачи от выделенных обще- § ственных ресурсов. Традиционные бюджетные системы не позволяют четко проследить эту й
связь, так как зачастую носят сметный характер, что создает возможности для произвольных действий и неограниченного давления.
Некоторые страны попытались установить зависимость между ресурсами и результатами и в той или иной степени добились этого (Австралия, Новая Зеландия, Великобритания и др.). Опыт этих стран, безусловно, свидетельствует о необходимости осторожного и реалистичного подхода. Недостаточно подготовленное применение новых методов в лучшем случае не приведет к желаемым результатам, а в худшем может негативно отразиться на функционировании уже существующих систем. Внедрение новых методов бюджетирования должно осуществляться под контролем финансового органа, регулирующего темпы и глубину этих преобразований, не подвергая риску финансовую дисциплину и стабильность.
Опыт зарубежных стран может быть весьма полезен для России, однако необходима трансформация традиционных бюджетных подходов с учетом различных реально существующих условий, методик оценки результатов и форм отражения распределения (классифика-^ ции) ассигнований в целях обеспечения их связи с предлагаемыми результатами. ^ Также необходимы методические рекомендации в отношении того, каким образом раз® личные аспекты деятельности могут быть интегрированы для выявления связи между непосредственными и конечными результатами. ? Кроме того, должны быть установлены стандарты, касающиеся формы представления ин-^ формации (как о ресурсах, так и о результатах). Рекомендации могут не предполагать обя-Ш зательного характера, однако углубленный анализ как позитивного, так и негативного опыт | имеет существенное практическое значение.
Ь Известно, что переход к бюджетированию, ориентированному на результаты, имеет се-|\ рьезные последствия в отношении того, как оценивается деятельность государственных ор-О ганов и их служащих, и в какой степени они несут ответственность за эту деятельность и ее Ш результаты. Формирование на операционном уровне бюджетов, в которых ресурсы увязаны .л, с ожидаемыми результатами, создает возможности для рассмотрения этой проблемы в новой плоскости. Выделенные ресурсы должны реально соотноситься с ожидаемыми результатами, ф в противном случае ответственность размывается.
^ Этой цели будет способствовать подготовка методических указаний, касающихся доработ-^ ки систем подотчетности с использованием имеющегося опыта, отражающих двойственный § характер ответственности и за затраты, и за результаты. Они должны включать в себя системы > отчетности, а также отражать характер аудиторской работы и охват ею бюджетной сферы.
0 Для создания эффективной системы подотчетности необходим комплексный мониторинг
1 использованных ресурсов и достигнутых результатов в рамках всего бюджетного цикла.
^ В 2004-2006 гг. проводился эксперимент по внедрению главными распорядителями средств а федерального бюджета методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты. < Данный эксперимент позволил уточнить основные принципы бюджетирования, ориен-о тированного на результат:
о 1. Определение неотъемлемо государственных функций. о 2. Многолетние бюджетные гарантии под функции и задачи.
0 3. Внутренняя децентрализация распоряжения ассигнованиями. ¡2 4. Внедрение упрощенного порядка перераспределения средств.
8 5. Доступность всей суммы бюджета с начала года, сохранение переходящих остатков. ^ 6. Определение показателей результативности, порядка их установления в бюджетных
1 документах, разработка новых форматов бюджетных документов. ф 7. Поэтапное введение трех видов учета.
8. Развитие системы мониторинга и общественного контроля. I 9. Установление стандартов государственных услуг, в том числе через административ-ф ные и служебные регламенты.
Л 10. Повышение оплаты труда до социально приемлемого (конкурентного) уровня в соот-о ветствии с квалификацией, децентрализация системы премирования.
9 Эксперимент выявил необходимость внесения изменений в бюджетное законодательс-^ тво, предусматривающих возможность финансирования бюджетных учреждений на основе
государственных заданий, а также права учреждений по более самостоятельному распоряжению выделенными бюджетными средствами.
Реализация бюджетной политики в данной области должна завершиться принятием системных поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающих:
- повышение роли среднесрочного финансового планирования, в том числе - переход к формированию и утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на 3 года (в режиме «скользящей трехлетки»);
- выделение расходных обязательств и бюджетных ассигнований разных видов, в том числе - приведение порядка финансирования долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций в соответствии с едиными принципами и процедурами;
- введение в бюджетный процесс обоснований бюджетных ассигнований и государственных (муниципальных) заданий, задающих конкретные, измеримые результаты использования бюджетных средств;
- расширение возможностей органов власти разных уровней, в рамках единых принципов ^ и общих позиций, по формированию классификации расходов бюджетов и, следователь- л но, определению формата составления и утверждения соответствующих бюджетов; ц
- обеспечение самостоятельности и ответственности главных распорядителей, распоря- ® дителей и получателей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджета;
- создание условий для реструктуризации бюджетной сети и введения новых форм фи- ? нансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг. ^
Многие из них уже прошли практическую апробацию в рамках внедрения среднесроч- Ш ного бюджетирования, ориентированного на результаты, в том числе - при формировании ^ проекта федерального бюджета на 2007 год. Их законодательное закрепление создаст новые Ь
N □
□
Ш
О
возможности, стимулы и требования для повышения результативности расходов бюджетов
всех уровней. □
Перспективный финансовый план Российской Федерации на 2007-2009 году и федеральный бюджет на 2007 год соответствуют требованиям Бюджетного послания на 2007 год о необходимости формирования бюджетной политики «...исходя из необходимости улучшения качества
жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в о
экономике и социальной сфере, решения проблем макроэкономической сбалансированности, |
повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами». о
Основными направлениями развития бюджетной политики на 2008 -2010 является даль- ш
нейшее удлинение горизонта бюджетного планирования. Формирование и утверждение фе- ^
дерального бюджета на 3-летний период целесообразно рассматривать в качестве основы д
для перехода к долгосрочному финансовому планированию. Для дальнейшего совершенс- о
твования бюджетного процесса необходим практический опыт разработки и использования ^ долгосрочных (на период до 10 - 15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих в том
числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налого- а
вой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы. с
Основная задача бюджетной политики - это последовательное повышение качества жизни о
граждан. Поэтому уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ ^
следует определять конечные цели реализуемых действий и процедуры оценки последствий о
этих действий. Следует совершенствовать коммуникации, расширять состав и улучшать качес- о тво предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о
достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюд- о
жетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ. ^
В связи с этим возрастает роль статистического наблюдения за результатами осущест- |
вляемых программ, внедрение регулярных специализированных статистических обследова- ^ ний, призванных обеспечить оценку эффективности бюджетных расходов.
Согласно данному подходу, главные распорядители бюджетных средств должны быть
наделены полномочиями самостоятельно определять формы финансового обеспечения и ф
т
способы предоставления государственных услуг, включая предоставление государственной услуги непосредственно бюджетным учреждением на основе государственного задания или о
I
закупку услуги на рынке на основе государственного заказа. Те же принципы должны рас- 9 пространяться и на предоставление муниципальных услуг. ^
В сферах, где это целесообразно, необходимо внедрение форм финансирования, обеспечивающих увязку между результатами деятельности учреждения и суммой выделяемых средств. Бюджетным учреждениям должно быть предоставлено право самостоятельно определять направления расходования средств для достижения показателей задания.
Предполагается преобразование бюджетных учреждений в автономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности.
Успешная реализация новой бюджетной политики невозможна без повышения качества финансового менеджмента в бюджетном секторе. Усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств. Р) Это не означает отказа от контроля за целевым использованием бюджетных средств, соб-л людением требований законодательства, состоянием и использованием государственного ü и муниципального имущества. Напротив, такой контроль должен стать более действенным, j ориентированным не только на выявление, но и главным образом на предотвращение финансовых нарушений, должен создавать основу для принятия конкретных управленческих ? решений. Только на этой основе в государственном секторе может быть создана эффективная ^ система аудита результативности бюджетных расходов. Ш
2_
о Ь
N КУЗЬМЕНКО О.В., ЧУМАКОВА Н.В.
□
¡3 ПРОГНОЗИРОВАНИЕ ЦЕН НА ПРОДУКЦИЮ РАСТЕНИЕВОДСТВА
О_
Ö I—
£ Одним из последствий перехода отечественной экономики на рыночные методы хозяйс-о твования является отмена регулируемых ценовых пропорций, в том числе и в агропромыш-ф ленном комплексе. В современных условиях цены на сельскохозяйственную продукцию s складываются под влиянием спроса и предложения, поэтому на их формирование оказывают ^ влияние многие факторы, которые достаточно трудно учесть.
5 В сельском хозяйстве цены реализации сельскохозяйственной продукции подвергаются постоянным колебаниям. Цена является главным фактором, влияющим на основные показа-$ тели деятельности предприятия: прибыль, рентабельность, оборот и т.п. Поэтому актуальным о в современных условиях является исследование особенностей и закономерностей формиро-ö вания цен на сельскохозяйственных рынках в динамике с целью разработки оперативных > мер по квалифицированному управлению их развитием во времени.
о Целью данной работы является исследование особенностей прогнозирования цен в сель-о ском хозяйстве и обоснование их прогнозного уровня на краткосрочную перспективу. 9 Как правило, прогнозирование осуществляется с использованием репрезентативного со объема информации для выявления закономерностей динамики экономических параметров £ и принятия управленческого решения. При прогнозировании цен реализации продукции
0 растениеводства следует учитывать изменения тенденции их динамики в наблюдаемом пе-g риоде и сезонные распределения цен в течение сельскохозяйственного года.
£ Тенденция рядов динамики цен реализации определяется влиянием факторов, называе-8 мых на языке статистики детерминированной составляющей, и внешних причин (случайных факторов). Выявляется тренд, определяющий главную тенденцию временного ряда, более § или менее регулярные колебания во времени - циклы, а также периодические колебания цен ф внутри одного сельскохозяйственного года - сезонная составляющая. Случайные факторы,
1 как правило, определяются влиянием внешних причин, имеющих характер непредвиденных о обстоятельств. Исключив влияние случайной составляющей для построения прогноза, необ-о ходимо оценить общую тенденцию изменения цен реализации во времени, а затем уточнить ÖÖ изменения на внутригодовые сезонные колебания.
