CC BY
237
УДК 331.5
В.С. Борисов, Н.С. Землянухина
ЭФФЕКТИВНОСТЬ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ИНОСТРАННОЙ
РАБОЧЕЙ СИЛЫ
Рассматривается эффективность существующей системы квотирования привлечения иностранной рабочей силы, а также возможность осуществления регулирования привлечения иностранной рабочей силы без использования института квотирования. Даны оценки балльной системе как одному из вариантов регулирования привлечения иностранной рабочей силы.
Иностранная рабочая сила, разрешение на работу иностранному гражданину, патент на работу, высококвалифицированный иностранный специалист, миграционная квота, балльная система
V.S. Borisov, N.S. Zemlyanukhina
EFFECTIVENESS OF REGULATION TO ATTRACT FOREIGN LABOR
The efficiency of the existing quota system to attract foreign labor, as well as the possibility of regulating foreign labor without the use of the institute quotas are considered. Estimates are given points based system as one of the options for regulation of foreign labor.
Foreign labor, a work permit a foreign citizen, patent work, highly skilled foreign, migration quota, point system
В настоящее время в Российской Федерации активно формируется и совершенствуется новая сфера правового регулирования - сфера использования временной иностранной рабочей силы. Федеральным законом от 19 мая 2010 года № 86-ФЗ о внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»1 и отдельные законодательные акты Российской Федерации [1] были внесены радикальные изменения в существующий порядок использования иностранных работников.
Во-первых, усовершенствован механизм регулирования трудовой деятельности, осуществляемой лицами, законно въехавшими на территорию России в безвизовом порядке, вставшими на учет по месту пребывания и осуществляющими поиск работы на ее территории самостоятельно. Данный миграционный поток отныне разделен посредством двух различных механизмов регулирования трудовой деятельности: у работодателей -хозяйствующих субъектов и у работодателей - физических лиц, не преследующих цели извлечения прибыли. Отныне граждане Российской Федерации имеют право привлекать к трудовой деятельности по найму на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ для личных, домашних и иных подобных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, законно находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, при наличии у каждого такого иностранного гражданина патента. До 1 июля 2010 года иностранец был вправе наниматься
1 Федеральный Закон РФ от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
296
на работу исключительно при наличии разрешения на работу. Порядок получения патента максимально упрощен по сравнению с получением разрешения на работу, в связи с чем значительная часть иностранных граждан, прибывших на территорию России с целью осуществления трудовой деятельности, «выходит из тени» и действительно
трудоустраивается в соответствии с законами Российской Федерации. В свою очередь, упрощается контроль данной категории граждан и регулирование потоков иностранной рабочей силы. Над внешними мигрантами, которые зачастую работают и пребывают в стране нелегально, не платят налогов, совершают преступления, устанавливается всесторонний трудовой, налоговый и антикриминальный контроль. Введение патентов легализует трудовую деятельность иностранных граждан, обеспечивает дополнительные поступления в бюджеты субъектов Российской Федерации и защищает национальный рынок труда от избыточного привлечения рабочей силы.
Во-вторых, помимо введения в сфере привлечения иностранной рабочей силы термина «патент иностранному гражданину для работы у физических лиц» появилось понятие «высококвалифицированный иностранный специалист». Иностранным
высококвалифицированным специалистом считается иностранный гражданин, имеющий опыт работы, навыки или достижения в конкретной области деятельности, если условия привлечения его к трудовой деятельности в Российской Федерации предполагают получение им заработной платы в размере двух и более миллионов рублей за период, не превышающий одного года. Предусмотрены следующие преференции для высококвалифицированных специалистов (далее - ВКС). Разрешение на работу выдается на срок действия договора с работодателем и может продлеваться неограниченное число раз. В случае работы на территории нескольких субъектов Российской Федерации выдается разрешение на работу, действующее на их территории. На срок действия договора ВКС и членам их семей (супругу, детям, не достигшим 18 лет, нетрудоспособным детям, находящимся на иждивении у ВКС) по желанию оформляется вид на жительство. ВКС может после досрочного расторжения договора с одним работодателем в течение 30 рабочих дней искать нового работодателя, в это время выданное ему ранее разрешение на работу, виза и вид на жительство продолжают действовать. Отменяется подача медицинских справок для получения разрешения на работу. Ставка налога на доходы физического лица для ВКС, как и для россиян, составляет 13% (для остальных иностранных работников - 30%).
Данные изменения в дифференцированном контролировании потоков иностранной рабочей силы направлены на упрощение въезда в Россию высококвалифицированных иностранных специалистов, которым российское законодательство до настоящего момента не делало никаких исключений, предъявляя квалифицированным специалистам, научным сотрудникам и преподавателям те же требования, что и иностранцам, приезжающим в Россию на заработки и занимающимся в основном тяжелым физическим, низкооплачиваемым трудом. Работодатель не ограничен квотой на привлечение ценного сотрудника из-за рубежа, не обязан получать на это разрешение и самостоятельно определяет компетентность высококвалифицированного иностранца. Но при этом непременно должен позаботиться об обязательном медицинском страховании иностранного специалиста и гарантировать ему жилищное и социальное обеспечение. Подобное инновационное вычленение высококлассных специалистов из общего числа многочисленной армии иностранных работников и индивидуальный подход к каждому специалисту, способному оказать положительное влияние на российскую экономику, уже в краткосрочной перспективе должно дать эффект и сделать российский рынок более привлекательным для внесения иностранных инноваций, технологий и передового опыта.
Однако наряду с данными нововведениями в России до сих пор действует спорная система квотирования иностранной рабочей силы. Миграционные квоты - это количественное ограничение численности прибывающих в страну мигрантов, устанавливаемое органами власти принимающей страны в виде абсолютной либо относительной величины (процентной доли) по стране в целом, отдельным территориям,
видам экономической деятельности (отраслям), странам происхождения, профессиональным группам. Квотирование иностранной рабочей силы осуществляется в США и во многих западно-европейских странах (Австрия, Италия, Португалия, Швейцария), однако в Европе наблюдается тенденция отказа от квотирования.
В Законе «О правовом положении иностранных граждан в СССР» 1981 года не предусматривалось установление количественных ограничений на въезд и трудовую деятельность иностранных граждан, постоянно проживающие в Союзе ССР иностранцы имели такие же права на труд, как и советские граждане, а во временной трудовой иммиграции Советский Союз необходимости не испытывал. Впервые миграционные квоты в России вводятся Федеральным Законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [2], с этого момента ежегодно устанавливается квота на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности.
На сегодняшний момент установлены правила определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации [3]. Данная процедура осуществляется с участием заинтересованных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на основании предложений работодателей и заказчиков работ (услуг) (далее - работодатели),
привлекающих в целях осуществления трудовой деятельности иностранных граждан. Потребность в привлечении иностранных работников определяется с учетом видов экономической деятельности, профессий, специальностей и квалификации, а также страны происхождения (государства гражданской принадлежности) иностранных работников. Определенная исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации потребность в привлечении иностранных работников используется федеральными органами исполнительной власти для определения в целом по Российской Федерации: потребности в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам; квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности; квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу.
Порядок определения в субъектах Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников и подготовки предложений по объемам квот заключается в следующем. Работодатели ежегодно, до 1 мая, представляют в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации заявку о потребности в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками (далее -заявка работодателей). Уполномоченные органы субъектов Российской Федерации ежегодно до 1 июня обобщают заявки работодателей и направляют их на рассмотрение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в соответствующих отраслях экономики, а также в области образования, занятости населения и других областях; территориальных органов Федеральной миграционной службы; территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства (далее -государственные инспекции труда); трехсторонних комиссий по регулированию социальнотрудовых отношений субъектов Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией рассматривают заявки работодателей и ежегодно до 15 июня готовят для уполномоченных органов субъектов Российской Федерации заключения о целесообразности предусматриваемых в предстоящем году объемов и профессиональноквалификационной структуры привлечения иностранных работников с учетом перспектив
2 Закон «О правовом положении иностранных граждан в СССР» от 24 июня 1981 года № 26. 298
демографического развития региона и ожидаемых миграционных процессов; перспектив изменения спроса на рабочую силу в субъекте Российской Федерации; имеющегося трудового потенциала; возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов; возможности перераспределения трудовых ресурсов внутри субъекта Российской Федерации и их привлечения из других субъектов Российской Федерации; ожидаемого количества выпускников профессиональных образовательных учреждений; допустимой доли иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами; возможности субъекта Российской Федерации в отношении обустройства привлекаемых для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан; оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в предыдущем году.
Территориальные органы Федеральной миграционной службы рассматривают заявки работодателей с учетом имеющейся в этих органах информации об использовании в предыдущем и текущем годах установленных квот и соблюдении допустимой доли иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами; о допущенных работодателями нарушениях порядка привлечения иностранных работников и их устранении; о странах происхождения иностранных работников. До 15 июня территориальные органы Федеральной миграционной службы направляют заключения по результатам рассмотрения заявок работодателей в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации. Согласование потребности в привлечении иностранных работников и предложений по объемам квот осуществляется в субъектах Российской Федерации межведомственными комиссиями по вопросам привлечения и использования иностранных работников (далее - межведомственные комиссии), образованными заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальными органами Федеральной миграционной службы, государственными инспекциями труда, трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации.
Уполномоченные органы субъектов Российской Федерации ежегодно до 25 июня направляют на рассмотрение межведомственных комиссий сведения о потребности работодателей в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками; заключения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о целесообразности заявленных работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников; заключения по результатам рассмотрения заявок работодателей территориальными органами Федеральной миграционной службы; информацию государственных инспекций труда о нарушениях трудового законодательства, допущенных работодателями,
предусматривающими привлечение иностранных работников; информацию о результатах оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в предыдущем году.
Межведомственные комиссии ежегодно до 10 июля рассматривают представленные уполномоченными органами субъектов Российской Федерации материалы и принимают решение о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников. Уполномоченные органы субъектов Российской Федерации информируют работодателей о результатах рассмотрения заявок и на основании решений межведомственных комиссий формируют предложения субъектов Российской Федерации с обоснованиями (далее -предложения субъектов Российской Федерации): о потребности в привлечении иностранных работников, в том числе о приоритетных профессиях и специальностях привлекаемых иностранных работников; по объемам квот на предстоящий год. Субъекты Российской Федерации ежегодно до 15 июля направляют предложения и информацию о результатах оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в предыдущем году в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации. В целях определения потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот по Российской
Федерации Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации рассматривает предложения субъектов Российской Федерации с учетом сложившегося положения на российском рынке труда, демографической ситуации, принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов и оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в предыдущем году.
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации ежегодно до 15 октября представляет в Правительство Российской Федерации согласованные проекты постановлений по вопросам определения потребности в привлечении иностранных работников на очередной год по Российской Федерации, а также по приоритетным профессионально-квалификационным группам; утверждения на очередной год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности; утверждения на очередной год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу.
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации в месячный срок с даты вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации об утверждении на очередной год квоты на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам утверждает распределение указанной квоты по субъектам Российской Федерации, профессиям, специальностям и квалификации иностранных работников, а также странам их происхождения (государствам гражданской принадлежности), иным экономическим и (или) социальным критериям. Указанное распределение предусматривает также установление резерва квоты по Российской Федерации в размере 30 % утвержденного объема данной квоты для возможной корректировки квот по субъектам Российской Федерации.
Практика затратного определения потребности в иностранной рабочей силе и ее фактического ежегодного несоответствия реальным запросам работодателей явно указывает нам на некоторую несостоятельность института квотирования в России в том виде, в котором он представлен на данный момент (см. таблицу). Что можно предложить взамен? Для ответа на этот вопрос обратимся к зарубежному опыту.
Во многих государствах, принимающих трудовых мигрантов, в качестве «позитивных» регуляторов миграционных потоков широко распространены перечни дефицитных профессий. В отличие от квот они не устанавливают ограничений, а создают преференции.Балльные системы регулирования трудовой иммиграции применяются в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии и Канаде. Введение подобной системы обсуждается в Германии. Функцию регулирования тут выполняют: критерии оценки кандидатов; списки профессий, востребованных на рынках труда; перечни категорий, которым не требуется разрешение на работу.
В настоящее время Австралия является одной из самых привлекательных в иммиграционном отношении стран. Она наряду с Канадой и Норвегией занимает лидирующие позиции в мире по уровню жизни населения. Согласно статистике, почти каждый четвертый житель Австралии является выходцем из другой страны. Основным принципом в работе над совершенствованием миграционного законодательства является стремление, с одной стороны, привлечь в Австралию иммигрантов-профессионалов, бизнесменов и инвесторов, а с другой - оградить страну от въезда нежелательных категорий мигрантов.
Для отбора иммигрантов, въезжающих в страну на постоянное место жительства по каналу иммиграции квалифицированных специалистов, в Австралии применяется балльная система оценок, введенная в 1989 г. Количество баллов, присуждаемых претендентам на получение иммиграционной визы, устанавливается на календарный год и различается в зависимости от категории иммиграции. Требования к иммигранту четко сформулированы с учетом всех социальных групп и возможных частных обстоятельств.
Данные о расходовании квот на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам в России за 2007-2011 гг.
Год 2007 2008 2009 2010 2011
Потребность в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников, чел. 600000 03 3384129 4 39767475 194435 66 17455847
Выдано разрешений на работу иностранным гражданам8, шт. 213628 0 2078879 1473408 121856 5 249122 (за 3 месяца 2011 г.)
Процент исчерпания квоты 35,6% 61,4% 37,1% 62,7% 57,2% (прогноз)9
Многие положения иммиграционной политики Австралии могут быть применены с соответствующей адаптацией к России. В частности, перед Российской Федерацией остро стоит проблема привлечения высококвалифицированных специалистов и заселения пустующих территорий. В этом отношении может быть полезен австралийский опыт предоставления режима наибольшего благоприятствования при въезде и предоставлении гражданства необходимым для России мигрантам.
Балльная система должна учитывать профессиональные и личные навыки работников, уделяя особое внимание их возможностям к адаптации и знанию русского языка. В данную систему, учитывающую уровень образования и личные характеристики мигрантов, может быть встроен перечень профессий, наиболее востребованных российской экономикой. По этим профессиям могут предоставляться преимущества в виде дополнительных баллов либо более низкого проходного балла. Мигранты, успешно прошедшие отбор по балльной системе, должны автоматически получать разрешение на работу в России.
Эффективность механизма квотирования неочевидна, он базируется на слабом анализе и необоснованных завышенных заявках работодателей. Квота должна исходить из потребностей рынка труда, но на данный момент складывается впечатление, что основная функция квотирования трудовых мигрантов в России заключается в решении политических задач, а не в регулировании рынка иностранной рабочей силы. Граждане России хотят видеть, что власть предпринимает решительные шаги в борьбе с притоком гастарбайтеров, и они это видят - квоту на иностранных работников резко сокращают после того, как утвердили завышенную. Сокращение квоты иностранной рабочей силы вдвое вроде бы должно повлечь уменьшение конкуренции на рынке труда между россиянами и гражданами других государств. Проблема лишь в том, что рынок иностранной рабочей силы квотами не
3 Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 682 «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы».
4 Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 984 «Об определении на 2008 год потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников».
5 Постановление Правительства РФ от 7 ноября 2008 г. № 834 «Об определении на 2009 год потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников».
6 Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2009 г. № 961 «Об определении на 2010 год потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников».
7 Постановление Правительства РФ от 12 ноября 2010 г. № 895 «Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и утверждении соответствующих квот на 2011 год».
8 По данным ФМС России, http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/
9 По прогнозам специалистов ФМС России к концу 2011 года стоит ожидать показатель, приближающийся к 1 миллиону разрешений на работу.
регулируется. Это попросту невозможно по ряду причин. Доподлинно неизвестно, сколько нужно иностранных работников в каждом из регионов и в стране в целом. Анализ размера квот в 2007-2010 годах и количества выданных разрешений на работу иностранным гражданам (см. таблицу) заставляет задуматься над тем, что система квотирования не в состоянии регулировать динамичный процесс трудовой миграции. Ситуация на рынке труда меняется очень быстро, в условиях кризиса почти ежедневно. Прогнозы экспертов непостоянны и единого мнения о тенденциях нет. Но, по мысли разработчиков правил формирования квот, работодатели свои потребности могут определить за год и до 1 мая должны предоставить заявку о потребности в иностранной рабочей силе. То есть любые изменения в бизнесе (расширение, сокращение, ликвидация), произошедшие после 1 мая, учитываться в следующем году не будут. В результате страна имеет механизм регулирования, который за счет затянутых сроков и усложненных процедур реагирует на изменение ситуации прошлого года, игнорирует проблемы сегодняшнего дня и не учитывает варианты развития ситуации в будущем. Лишенные возможности оперативно подавать заявки на привлечение иностранных работников представители бизнеса вынуждены нанимать нелегалов. В условиях подавляющего большинства «безвизовых» иностранцев квоты приводят лишь к росту нелегальной миграции. Имея возможность беспрепятственного въезда и устройства на работу, гастарбайтеры существуют вне правового поля. К этой категории относится большинство трудовых мигрантов в России - по самым мягким оценкам, более 5 млн человек.
Введение балльной системы не означает призыв к полной отмене системы квотирования. Наоборот, должен быть смещен вектор воздействия данной, довольно таки мощной меры воздействия на миграционные потоки. Необходимо четкое и строгое ограничение привлечения низкоквалифицированной и даже среднеквалифицированной рабочей силы, так как без этого волевого решения руководства России ни о какой заявленной модернизации экономики речи быть не может - для чего автоматизировать всевозможные этапы производства, если все функции может выполнить дешевая низкоквалифицированная иностранная рабочая сила?! При этом ограничительные меры не должны вводиться бездумно. Конкретные решения должны приниматься на основании анализа региональных рынков труда. Мигранты должны направляться только в трудодефицитные регионы.
В том виде, в котором они существуют сейчас, квоты «бьют» в основном по малому и среднему бизнесу, которые существовать за счет патентов не могут, и в то же время не в состоянии определить свои потребности в иностранной рабочей силе за девять месяцев до реализации установленных квот. Малый бизнес в большей мере является ситуационным, и данным громоздким порядком определения квот лишается своей динамичности.
Существующие в российской экономике реалии, указывающие на практическое отсутствие эффективных методов регулирования привлечения и использования иностранной рабочей силы, заставляют признать необходимость введения балльной системы и редактировании системы квотирования.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный Закон от 19.05.2010 г. № 86-ФЗ о внесении изменений в Федеральный Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации.
2. Федеральный Закон РФ от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
3. Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2006 г. № 783 «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации» (с изменениями от 6 ноября 2007 г.)
Борисов Виктор Сергеевич -
аспирант кафедры экономической теории и экономики труда Саратовского государственного технического университета
Borisov Viktor Sergeevich -
Post-graduate student of the Department Economic Theory and Labor Economics of Saratov State Technical University l
Землянухина Надежда Сергеевна -
доктор экономических наук, профессор кафедры экономической теории и экономики труда Саратовского государственного технического университета
Статья поступила в редакцию 19.05.11, принята к опубликованию 30.05.11
Zemlyanukhina Nadezhda Sergeevna -
Doctor of Economic Sciences, professor of Economic Theory and Labor Economics of Saratov State Technical University
