CC BY
141
эффективность реформы мвд россии в свете общественной оценки полиции
the effectiveness of reforms the Russian interior ministry in the light of public scrutiny
of police
УДК 316.334.4
Е.в. РЕУТОВ,
кандидат социологических наук, доцент (Белгородский государственный национальный исследовательский университет) e-mail: [email protected]
E.V. REUTOV,
œndidate of sociological sciences, assistant professor (Belgorod State University)
н.в. Филонов
(Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина) [email protected]
N.v. FILoNov
(Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia)
Аннотация: на основании данных социологических мониторингов фиксируется позитивная динамика общественного доверия полиции, оценки эффективности ее деятельности. Анализ социологических данных и ведомственной статистики МВД России позволяет утверждать о значимости для формирования общественного мнения комплекса факторов. К факторам, оказывающим прямое влияние, относится снижение уровня регистрируемой преступности, повышение эффективности системы оказания структурами МВД России государственных услуг. К косвенным факторам - улучшение социального самочувствия россиян в течение 2011-2014 гг. и рост легитимности государственных и общественных институтов. Однако в условиях дестабилизации социально-экономической обстановки в стране в общественной оценке деятельности полиции снова могут возобладать негативные тенденции - как в результате ухудшения криминальной ситуации, так и вследствие снижения показателей социального самочувствия.
Ключевые слова: полиция, реформа МВД, общественная оценка, общественное доверие.
Abstract: On the basis of sociological monitorings positive dynamics of public trust to the police, assessment of effectiveness its activities is denoted. Analysis of sociological data and departmental statistics of Ministry of the Interior allows to assert the relevance of the complex factors for the public opinion's formation. The factors that have a direct impact relates reduction of registered crime, raise of effectiveness of the Ministry of the Interior structures providing public services. Indirect factors are the improving of the social well-being of Russians during the 2011-2014 and increase the legitimacy of the state and public institutions. However, in the destabilization of the socio-economic situation in the country in the public assessment of police may prevail again the negative trends - as a result of worsening crime situation, and because of the decrease of social well-being.
Keywords: police, the Interior Ministry reform, public assessment, public trust
Проблемы правоохранительной деятельности 4'15 ^^^^^^^^^^^^^^
49
Современная ситуация в российском обществе, характеризующаяся комплексом внешних и внутренних угроз, актуализировала проблему обеспечения общественной безопасности, и без того имеющую первостепенное значение для любого социума. Эффективность правоохранительной деятельности в данных условиях является одним из ключевых факторов социальной стабильности. Органы внутренних дел и полиция как их составная часть выполняют важнейшие социальные функции: обеспечение общественной безопасности, поддержание социальной стабильности и т.д. Так, по данным ВЦИОМ (январь 2015 г.), роль полиции в российском обществе население по пятибалльной шкале оценивает в 3,22 балла - меньше, чем Правительства, СМИ и губернаторов, но больше, чем церкви и политических партий [3]. Органы правопорядка, как и практически любой социальный институт, постоянно балансируют между выполнением общественных функций и реализацией корпоративных, групповых и частных интересов. В последнем случае их деятельность начинает нести в себе признаки дисфункции. При этом дисфункции правоохранительной деятельности влекут деградацию практически всей совокупности общественных отношений, поскольку охрана порядка является системным элементом любого общества. Обладая полномочиями применения мер государственного принуждения, органы охраны правопорядка фактически олицетворяют собой государство, и эффективность и правомерность применения ими соответствующих полномочий напрямую отражается на легитимности власти.
Между тем в течение длительного времени в оценке деятельности органов внутренних дел превалировала исключительно бюрократическая логика, и из методологии оценки был фактически исключен содержательный аспект общественной пользы.
При всей неоднозначности результатов реформы МВД, инициированной в конце 2009 г. Указом Президента РФ «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации», в её основные направления - в состав антикоррупционных мероприятий - было заложено «формирование научно обоснованной системы оценки деятельности органов внутренних дел» [2]. В Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» в качестве основных принципов деятельности полиции декларировались общественное доверие и поддержка граждан, отсутствовавшие в подобной формулировке в Законе «О милиции»: «Полиция при осуществлении своей деятельности стремится обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан» [1]. Цитируемая статья 9 Федерального закона вменила в обязанность Министерству внутренних дел проведение постоянного мони-
торинга общественного мнения о деятельности полиции, а также её взаимодействия с институтами гражданского общества. Устанавливалось, что общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции [1].
В соответствии с данной нормой закона с 2012 г. результаты социологического мониторинга деятельности органов внутренних дел стали публиковаться на официальном сайте МВД России.
Значимость общественной оценки государственных институтов не подлежит сомнению. Именно она в наибольшей мере соответствует принципу открытости и публичности их функционирования. Однако институциализация такого рода оценки и введение её в управленческую практику способны существенно видоизменить первоначальный смысл независимого общественного контроля и трансформировать его в дополнительную бюрократическую процедуру, к тому же достаточно дорогостоящую. Поэтому к социологическим мониторингам, осуществляемым по заказу государственных органов, необходимо относиться с известной долей осторожности и по возможности использовать для верификации их результатов иные данные. Безусловно, корректное сопоставление данных, получаемых различными социологическими службами, не всегда возможно в силу различий методологии и инструментария исследования. Тем не менее, в ходе перекрестного анализа независимых друг от друга данных устанавливается степень их непротиворечивости.
Соответствующая возможность применительно к оценке деятельности полиции вполне реальна. Помимо мониторингов, организованных по тендерам МВД, ведущие социологические службы России относительно регулярно проводят инициативные замеры общественного мнения, касающиеся деятельности органов правопорядка. Они являются важным инструментом обратной связи и позволяют определить ключевые тенденции развития ситуации в сфере правоохранительной деятельности.
Указ Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» мотивировал необходимость реформы МВД тем, «что в последнее время участились случаи нарушения сотрудниками милиции законности и служебной дисциплины, которые вызывают обоснованную негативную реакцию в обществе и умаляют авторитет власти» [2]. Так или иначе, соответствующая тенденция была отмечена и общественным мнением россиян. Мониторинг Фонда «Общественное мнение» (ФОМ) показал постепенное улучшение оценок
деятельности милиции с начала 2000-х гг. Тем не менее, в предреформенный период (2008 г.) доля респондентов, оценивающих работу милиции как плохую и очень плохую, составляла 30%, что существенно превышало хорошую и очень хорошую оценку (таблица 1) [5].
Таблица 1.
Как, по вашему мнению, работает сегодня полиция (до 2011 г. - милиция), как она справляется со своими обязанностями: отлично, хорошо, удовлетворительно, плохо или очень плохо?, %
Безусловно, рассматривая динамику общественной оценки органов внутренних дел, в том числе полиции, необходимо учитывать социальный контекст. Например, в основе позитивной динамики мнения о деятельности милиции, зафиксированной ФОМ в 2002-2008 гг., нахо-
Июнь 2002 Июль 2003 Ноябрь 2005 Ноябрь 2007 Июль 2008 Ноябрь 2008 Октябрь 2014
Отлично и хорошо 8 7 9 12 13 12 21
Удовлетворительно 38 32 33 39 39 36 44
Плохо и очень плохо 48 54 37 34 32 30 19
Затрудняюсь ответить 6 7 21 15 16 16 16
Общероссийский опрос ФОМ, проведенный в июле 2008 г., зафиксировал довольно высокий уровень недоверия к милиции - 46%, превышающий уровень доверия на 7 п.п. (таблица 2) [5].
Таблица 2
Если говорить в целом, вы доверяете или не доверяете полиции (до 2011 г. - милиции)?, %
Июль 2008 Октябрь 2014
Доверяю 39 57
Не доверяю 46 29
Затрудняюсь ответить 15 13
Не менее существенным индикатором недоверия к милиции являлась неготовность большинства опрошенных обращаться в отделы внутренних дел в случае кражи, конкретно - кошелька с месячной зарплатой (пенсией, стипендией). Даже учитывая, в принципе, достаточно крупную утраченную сумму, к помощи полиции прибегли бы всего 34% респондентов; отрицательный ответ дали 55% (таблица 3) [4].
Таблица 3.
Представьте, что у вас украли кошелек, в котором была ваша месячная зарплата (пенсия, стипендия). Вы бы стали или не стали в такой ситуации обращаться в полицию?, %
Июль 2008 Октябрь 2014
Стал(-а) бы 34 55
Не стал(-а) бы 55 33
Затрудняюсь ответить 11 12
дилось, скорее всего, не только повышение её реальной эффективности. Основную роль здесь сыграла стабилизация социально-экономической ситуации, рост уровня жизни населения и, как следствие, улучшение социального самочувствия населения. Однако, как было сказано выше, к началу реформы МВД в общественной оценке органов правопорядка, в частности полиции, доминировали отрицательные коннотации. Значительная часть граждан, имевших опыт непосредственного взаимодействия с милицией - обращавшихся в последние годы в дежурную часть или районные отделения (а таковых, по данным ФОМ, в 2008 г. было 35%), осталась неудовлетворенной результатами обращения. И доля таких обращавшихся составила 24%, то есть две трети (таблица 4) [4].
Таблица 4.
Вы в целом были удовлетворены или не удовлетворены результатами вашего последнего обращения в дежурную часть или районное отделение милиции (в 2014 г. - полиции)? (вопрос задавался только тем, кто обращался: в 2008 г. - 37% респондентов, в 2014 г. - 33%), %
Июль Октябрь
2008 2014
Удовлетворен 12 14
Не удовлетворен 24 18
Затрудняюсь ответить 1 1
Активная фаза реформы МВД (2009-2011 гг.) была связана с достаточно серьезной реструктуризацией органов правопорядка, в том числе, милиции, получившей в ходе реформы новое (точнее, историческое) название - полиция. Изме-
нение наименования послужило, кстати, одной из основных причин массовой критики реформы - как попытки замещения смыслов и имитации реальных изменений в деятельности органов МВД. Тем не менее, принятие нового закона «О полиции» являлось первым опытом максимально широкого законотворческого общественного дискурса с использованием сетевых технологий. Другое дело, что непрозрачность процедур учета результатов общественного обсуждения при изменении окончательного текста законопроекта во многом нивелировала позитивный эффект такого рода дискурса и позволило предположить, что само это обсуждение «имело своей главной целью формирование лояльности граждан, основанной на законодательных изменениях в социально значимой сфере, принятых в популярной форме» [3].
Данные ФОМ показывают, что в период реформы МВД общественная оценка деятельности милиции (полиции), отношение к ней становится еще в большей степени фрагментированным. Уменьшается удельный вес определенных (как положительных, так и отрицательных) оценок, растет доля затруднившихся с высказыванием своего мнения (таблица 5) [5]. На этом сказалась, очевидно, неопределенность в самих органах внутренних дел, многие сотрудники которых в период интенсивного реформирования утратили чёткие ориентиры профессиональной деятельности (и это сказалось на её эффективности), так и неоднозначный общественный резонанс реформы.
Изменение общественного мнения начинает происходить со значительным временным лагом. Замер ФОМ октября 2014 г. показал резкое увеличение, по сравнению с 2011 г., доли респондентов, положительно относящихся к полиции (с 40% до 59%). Правда, при этом увеличилась и доля респондентов, высказавших отрицательное отношение (с 26% до 33%). Наконец, стало намного меньше тех, кто затруднился определить свое отношение (таблица 5) [5].
Таблица 5.
Как вы лично относитесь к милиции (с 2011 г. -полиции): положительно или отрицательно?, %
Ноябрь 2009 Март 2011 Сентябрь 2011 Октябрь 2014
Положительно 46 45 40 59
Отрицательно 38 27 26 33
Затрудняюсь ответить 16 28 34 8
Однако сравнение параметров общественной оценки полиции с дореформенными показателями свидетельствует уже об однозначно пози-
тивной динамике. Так, по данным опроса ФОМ (октябрь 2014 г.) по сравнению с 2008 г. на 9 п.п. увеличилась доля тех, кто оценивал выполнение полицией своих обязанностей как хорошее и отличное, и на 8 п.п. - как удовлетворительное. Доля плохих и очень плохих оценок снизилась на 11 п.п. (таблица 1). Удельный вес доверяющих полиции вырос на 18 п.п. - до 57%, не доверяющих - снизился на 17 п.п. (до 29%) (таблица 2). И, что важнее, рост уровня декларируемого доверия коррелировал с увеличением доли тех, кто обратился бы в полицию в случае карманной кражи (с 34% до 55%) (таблица 3) [5]. В ходе опроса ВЦИОМ, проведенного в ноябре 2014 г., были зафиксированы схожие показатели доверия - с поправкой на разницу в инструментарии. ВЦИОМ использовал более чувствительную пятичастную оценочную шкалу, позволяющую, в отличие от трехчастной, минимизировать долю когнитивно некомпетентных респондентов. По данным ВЦИОМ, доля респондентов, в целом доверяющих полиции, составила 56% (из них 13% доверяют полностью), не доверяющих в той или иной степени - 41% (14% совсем не доверяют) (таблица 6) [6]. Сопоставление этих данных с результатами опроса ФОМ позволяет говорить о том, что затруднение с ответом на самом деле очень часто маскирует не вполне оформленное негативное отношение.
Таблица 6.
Скажите, насколько Вы доверяете полиции?, %
Ноябрь 2014
Полностью доверяю 13
В некоторой степени доверяю 43
Не очень доверяю 27
Совсем не доверяю 14
Затрудняюсь ответить 3
И опять же, как и при рассмотрении дореформенного периода деятельности органов внутренних дел, встает вопрос о понимании того, на чем основаны позитивные тенденции в общественной оценке - повышении эффективности их работы или благоприятном информационном фоне в сочетании с относительной социальной стабильностью.
Анализ социологических данных и ведомственной статистики МВД позволяет утверждать о значимости для формирования общественного мнения комплекса факторов. Если говорить об объективных причинах, то, начиная с 2009 года, происходит снижение уровня регистрируемой преступности. Так, в 2014 г. количество зарегист-
рированных преступлений по сравнению с 2008 г. сократилось на треть. Но при этом существенно выросло количество обращений о происшествиях (таблица 7) [7]. Последнее, однако, свидетельствует скорее не об ухудшении криминальной обстановки, а о росте доверия к полиции и вполне коррелирует с приведенными выше социологическими данными.
Таблица 7.
Состояние преступности
Зарегистрировано заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях Всего зарегистрировано преступлений Раскрываемость преступлений, %
2008 21499523 3209862 54,7
2009 22788829 2994820 55,8
2010 23903997 2628799 54,2
2011 24733853 2404807 54,7
2012 26392871 2302168 55,2
2013 28387122 2206249 55,3
2014 29288545 2190578 52,4
Итоги мониторинга ФОМ о результативности обращений граждан также дают повод для очень осторожного оптимизма. Если в 2008 г. доля неудовлетворенных результатом своего обращения в дежурную часть или отделение милиции составляла две трети, то в 2014 г. таких было чуть более половины (18% из 33% обращавшихся граждан) (таблица 4).
Возможно, на рост позитивных оценок по всем отмеченным показателям отношения к полиции повлияла достаточно высокая степень удовлетворенности населения качеством государственных услуг, предоставляемых «сервисо-ориентирован-ными» подразделениями МВД. Так, по данным масштабного опроса, проведенного Российским государственным социальным университетом по заказу МВД России в октябре-ноябре 2014 г. среди получателей государственных услуг ГУОООП, ГУОБДД и ГИАЦ/ИЦ (N=34838) во всех субъектах РФ, 77% опрошенных были удовлетворены результатами своего обращения в целом (из них 40% полностью удовлетворены и 37% скорее удовлетворены). Напротив, не удовлетворены результатами обращений были только 7% граждан (из них 2% полностью не удовлетворены и 5% скорее не удовлетворены). В какой-то мере удовлетворены, а в какой-то мере не удовлетворены результатами обращений были 16% граждан [8, 9].
Наконец, 2011-2014 гг. были периодом, в течение которого происходило поступательное улучшение социального самочувствия россиян и рост легитимности государственных и общественных
институтов. Этот относительно позитивный фон восприятия социального порядка экстраполировался на отдельные его элементы, прежде всего, связанные с властью.
Казалось бы, что к настоящему времени позитивный потенциал данных факторов близок к исчерпанию. Очевидной проблемой в деятельности полиции продолжает оставаться относительно невысокий уровень раскрываемости преступлений. По этому критерию деятельности полиции, по сравнению с дореформенным периодом, положительной динамики не наблюдается - 52,4% в 2014 г. против 54,7% в 2008 г. (таблица 7). В 2014 г. произошел рост преступности в общественных местах, в том числе на улицах, площадях, в парках и скверах, а также в республиканских, краевых и областных центрах [7]. Резонансное убийство Б. Немцова в начале 2015 г., случившееся в центре Москвы, вновь показало, насколько зыбкой может оказаться ситуация с общественной и личной безопасностью.
В то же время проведенный ФОМ в июле 2015 года социологический опрос свидетельствует об определённой стабильности в позитивном отношении населения к работе полиции. Так, 25% респондентов в телефонном опросе заявили о том, что полиция справляется со своими обязанностями на «отлично» и «хорошо» и 45% - на «удовлетворительно», причем суммируемый результат на 5 п.п. выше результатов октябрьского исследования 2014 года. На прежнем уровне сохранился удельный вес опрошенных, негативно оценивающих деятельность полиции, - 19% от общего количества (в сумме оценок «плохо» и «очень плохо»), а доля затруднившихся высказать мнение уменьшилась на 5 п.п. [10].
Однако данные результаты получены на фоне роста на 4,3% общего числа зарегистрированных в первом полугодии 2015 года преступлений (по сравнению с первым полугодием 2014 года), хотя и удельный вес раскрытых преступлений увеличился на 2,3% [11]. При этом значительным количеством граждан продолжает разделяться мнение о широкой распространенности применения сотрудниками полиции незаконных методов в работе (29% - по данным ВЦИОМ, ноябрь 2015 г.) [12].
Ситуация затяжного экономического кризиса с сопутствующими ей увеличением безработицы, инфляцией, снижением доходов населения, повышением протестных настроений является существенным вызовом системе общественной безопасности и работе полиции. В данном случае в общественной оценке деятельности полиции снова могут возобладать негативные тенденции - как в результате ухудшения криминальной ситуации, так и вследствие снижения показателей социального самочувствия.
Однако развитие данных тенденций не является чем-то непреодолимым. Основными механизмами их превенции являются реализация полицией своих компетенций и полномочий только на основании действующего законодательства, сохранение и повышение уровня
профессионализма сотрудников полиции, неукоснительное соблюдение ими принципа законности, обоснованное вмешательство в острые социально-политические события и явления, полное возмещение причиненного вреда по уголовным делам.
Литература —
1. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» [Электронный ресурс]. URL: http://base. garant.ru/12182530/2/#block_200 (дата обращения: 23.11.2015).
2. Указ Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. URL: http:// base.garant.ru/12171874/ (дата обращения: 23.11.2015).
3. Шатин И.М. Монолог в Сети: совместность информационно-коммуникативных технологий в политических инициативах российской власти // Вестник Российского государственного гуманитарного университета. 2012. № 1. С. 217-225.
4. Роль социальных институтов [Электронный ресурс]. URL: http://www.levada.ru/12-02-2015/rol-sotsialnykh-institutov (дата обращения: 23.11.2015).
5. Работа полиции и отношение к полицейским [Электронный ресурс]. URL: http://fom.ru/Bezopasnost-i-pravo/11784 (дата обращения: 27.11.2015).
6. Граждане о полиции: доверие, отношение, оценка [Электронный ресурс]. URL: http://wciom.ru/index. php?id=236&uid=115045 (дата обращения: 28.11.2015).
7. Состояние преступности / Официальный сайт МВД России [Электронный ресурс]. URL: https://mvd.ru/ folder/101762 (дата обращения: 27.11.2015).
8. Общественное мнение / Официальный сайт МВД России [Электронный ресурс]. URL: https://mvd.ru/ Deljatelnost/results/public_opinion (дата обращения: 27.11.2015).
9. У полиции приняли экзамен // Щит и меч. 2015. 29 января [Электронный ресурс]. URL: http://ormvd.ru/ pubs/100/the-police-took-the-exam-/ (дата обращения: 24.11.2015).
10. Отношение к полиции и реформе ОВД [Электронный ресурс]. URL: http://fom.ru/ Bezopasnost-i-pravo/12263 (дата обращения: 04.12.2015).
11. Состояние преступности / Официальный сайт МВД России [Электронный ресурс]. URL: https://mvd.ru/ folder/101762/item/6167280/ (дата обращения 06.12.2015).
12. Полиция: жизнь по правилам и без? [Электронный ресурс]. URL: http://wciom.ru/index.php?id=236&uid=115479 (дата обращения 06.12.2015)
References
1. Federal law of 7 February 2011 № 3-FZ «On police» [Electronic resource]. URL: http://base.garant.ru/12182530/2/ #block_200 (reference date: 23.11.2015).
2. The decree of the President of the Russian Federation from December, 24th, 2009 № 1468 «On measures on perfection of activity of bodies of internal Affairs of the Russian Federation» (with amendments and supplements) [Electronic resource]. URL: http://base.garant.ru/12171874/ (accessed: 23.11.2015).
3. Shatin I.M. Film Online: the consistency of information and communication technologies in the political initiatives of the Russian power // Bulletin of Russian state humanitarian University. 2012. № 1. P. 217-225.
4. The role of social institutions [Electronic resource]. URL: http://www.levada.ru/12-02-2015/rol-sotsialnykh-institutov (reference date: 23.11.2015).
5. Policing and attitudes towards police [Electronic resource]. URL: http://fom.ru/Bezopasnost-i-pravo/11784 (reference date: 27.11.2015).
6. Citizens about the police: trust, respect, assessment [Electronic resource]. URL: http://wciom.ru/index. php?id=236&uid=115045 (reference date: 28.11.2015).
7. The state of crime / Official website of the Ministry of internal Affairs of Russia [Electronic resource]. URL: https://mvd. ru/folder/101762 (reference date: 27.11.2015).
8. Public opinion / the Official website of the Ministry of internal Affairs of Russia [Electronic resource]. URL: https://mvd. ru/Deljatelnost/results/public_opinion (reference date: 27.11.2015).
9. The police took the exam // the shield and the sword. 2015. January 29 [Electronic resource]. URL: http://ormvd.ru/ pubs/100/the-police-took-the-exam-/ (accessed: 24.11.2015).
10. Attitudes towards the police and reform the Department of internal Affairs [Electronic resource]. URL: http://fom.ru/ Bezopasnost-i-pravo/12263 (reference date: 04.12.2015).
11. The state of crime / Official website of the Ministry of internal Affairs of Russia [Electronic resource]. URL: https://mvd. ru/folder/101762/item/6167280/ (accessed 06.12.2015).
12. Police: life with and without rules? [Electronic resource]. URL: http://wciom.ru/index.php?id=236&uid=115479 (accessed 06.12.2015).
(Статья сдана в редакцию 27.11.2015)
