CC BY
260DOI 10.24411/2076-1503-2020-10905 СИНИЦЫНА Юлия Сергеевна,
магистрант 2 курса магистерской программы «Расследование финансово-экономических правонарушений» ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» е-mail: [email protected]
Научный руководитель: ГРИМАЛЬСКАЯ Светлана Александровна,
кандидат юридических наук, доцент Департамента международного и публичного права ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», e-mail: [email protected]
ЭФФЕКТИВНОСТЬ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
Аннотация. Актуальность представленной работы обусловлена тем обстоятельством, что в связи с текущей экономической ситуацией, имеющимися зарубежными санкциями, а также усугубившимся на фоне эпидемии коронавируса экономическим кризисом в Российской Федерации федеральный бюджет недополучил более триллиона рублей. В связи с этим, наблюдается качественное и количественное сокращение расходных статей бюджета. Повышение эффективности (т.е. повышение результативности и экономности бюджетных средств, как это установлено Бюджетным кодексом РФ), использования бюджетных средств, способно помочь федеральному бюджету перешагнуть через образовавшуюся «бюджетную яму». Автором предполагается, что программный подход к планированию бюджета способствует оптимизации бюджетного процесса, а также обеспечивает расходование бюджетных средств на установленные цели и в соответствии с принципом эффективности использования бюджетных средств. В статье производится анализ действующего законодательства в области национальных целей, национальных проектов и государственных программ, а также деятельности Министерства экономического развития и Счетной палаты РФ в части оценки эффективности их реализации. Целью статьи является предложение путей совершенствования планирования и исполнения госпрограмм для повышения их эффективности.
Ключевые слова: эффективность, экономность, результативность, федеральный бюджет, исполнение бюджета, целевое использование, государственные программы, федеральные целевые программы.
SINITSYNA Yulia Sergeevna,
2nd year master's student of the master's program
"Investigation of financial and economic offenses", Financial University under the Government of the Russian Federation
Scientific supervisor: GRIMALSKAYA Svetlana Aleksandrovna,
PhD in law,
Associate Professor of the Department of International and Public Law, Financial University under the Government of the Russian Federation
EFFICIENCY OF IMPLEMENTATION OF STATE PROGRAMS: PROBLEMS AND WAYS OF IMPROVEMENT
Annotation. The relevance of the article is due to the fact that, because of the current economic situation, the existing foreign sanctions, and also the economic crisis in the Russian Federation that has aggravated by the background of the coronavirus epidemic, the Federal budget has not re-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
ceived more than a trillion rubles. In this regard, there is a qualitative and quantitative reduction in budget expenditures. Increasing of the efficiency (which means increasing the efficiency and economy of budget funds, as established by the Budget Code of the Russian Federation) of budget funds using can help the Federal budget to move over the "budget hole" that has been formed. The author assumes that the program approach to budget planning helps to optimize the budget process, and also ensures that budget funds spending for the set goals and in accordance to the principle of effective usage of budget funds. The article analyses the current law in the sphere of national goals, national projects and state programs, as well as the activities of the Ministry of economic development and the Accounting Chamber of the Russian Federation in terms of their implementation effectiveness evaluating. The purpose of the article is finding ways to improve the planning and execution of state programs in order to increase their effectiveness.
Key words: Efficiency, economy, productivity, Federal budget, budget implementation, purpose-oriented use, state programs, Federal target programs.
Исполнение федерального бюджета тесно связано с реализацией указов Президента и в соответствии с Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов1 осуществляется с использованием программно-целевого метода финансирования. Ключевыми проблемами, на решение которых было направлено введение в 2012 г. программного планирования бюджета, является слабая взаимоувязка структуры и динамики расходов с целями государственной политики, а также отсутствие действенной методики оценки деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в т.ч. оценки эффективности использования ими финансовых ресурсов.
Счетной палатой РФ ежегодно публикуется отчет о деятельности органа государственного финансового контроля. В годовом отчете за 2018 г. сумма выявленных нарушений и недостатков при использовании федеральных и иных ресурсов неэффективным способом составила 70.7 млрд руб. (или 9.15% от общего объема выявленных нарушений и недостатков), при этом количество данных нарушений составило 120 штук, или 1.3% [1].
Программный подход призван достичь реализации ключевых показателей, установленных в национальных и федеральных проектах [2], срок и этап реализации которых отражены в табл. 1.
Таблица 1
Ключевые характеристики государственных программ Российской Федерации
Название нацпроекта Сроки реализации Госпрограммы, прямо влияющие на выполнение нацпроекта
Культура 1 января 2019 года - 31 декабря 2024 года Развитие культуры
Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры 1 октября 2018 года - 31 декабря 2024 года Развитие транспортной системы
Цифровая экономика 1 октября 2018 года - 31 декабря 2024 года Информационное общество
Образование 1 января 2019 года - 31 декабря 2024 года Развитие образования
1 См.: Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 г. № 1101-р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года». URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_102311/ (дата обращения: 18.02.2020.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
Жилье и городская среда 1 октября 2018 года - 31 декабря 2024 года Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации; Доступная среда
Экология 1 октября 2018 года - 31 декабря 2024 года Охрана окружающей среды
Производительность труда и поддержка занятости 1 октября 2018 года - 31 декабря 2024 года Социальная поддержка граждан; Содействие занятости населения
Здравоохранение 1 января 2019 года - 31 декабря 2024 года Развитие здравоохранения
Демография 1 января 2019 года - 31 декабря 2024 года Все госпрограммы направления «Новое качество жизни»
Безопасные и качественные автомобильные дороги 3 декабря 2018 года - 31 декабря 2024 года Развитие транспортной системы
Наука 1 октября 2018 года - 31 декабря 2024 года Развитие науки и технологий; Научно-технологическое развитие Российской Федерации
Международная кооперация и экспорт 1 октября 2018 года - 31 декабря 2024 года Развитие внешнеэкономической деятельности Внешнеполитическая деятельность
Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы 15 октября 2018 года - 31 декабря 2024 года Экономическое развитие и инновационная экономика
Несмотря на создание информационного портала «Мониторинг национальных целей», отследить достижение национальных целей, установленных майскими указами Президента в 2018 г.1, в разрезе нацпроектов и государственных целей все еще сложно.
Проблемой в рамках размещения информации на данном портале является сложность формирования отчетности ввиду неточности и сложности формулировки документов стратегического планирования. Для единства государственного стратегического планирования нацпроекты были интегрированы с госпрограммами Российской Федерации. Данная интеграция обеспечивается наличием у них общего структурного элемента -
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». URL: http://www.kremlin.ru/acts/ bank/43027 (дата обращения: 20.02.2020).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
федерального проекта: нацпроект состоит из федеральных проектов, которые включаются в подпрограммы соответствующих госпрограмм. При этом в национальный проект, в зависимости от его специфики, могут быть включены как одна, так и несколько государственных программ, что можно увидеть в табл. 1. Кроме того, некоторые государственные программы направлены на развитие стратегически значимых отраслей, не отраженных в национальных проектах. К таковым относятся: развитие ОПК, авиационной промышленности, космической деятельности, сельского хозяйства, атомного энергопромышленного комплекса и др.
Как оценить влияние государственных программ на нацпроекты и, как следствие, на национальные цели? Для этого необходимо как минимум провести точную взаимоувязку данных структурных составляющих: создать точную цепочку,
аналогичную «пищевой цепи» в биологии. Проследить суть данной идеи можно на примере поставленной Президентом РФ национальной цели «Улучшение жилищных условий». На данный момент на достижение этой цели направлены три национальных проекта (Жилье и городская среда, Экология и Демография) и пять госпрограмм (Социальная поддержка граждан, Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами, Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности, Защита населения и территорий от ЧС, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности). Поэтому происходит дублирование полномочий государственных органов исполнительной власти и расхождение ключевых индикаторов при анализе.
Очевидно, идея госпрограмм и нацпроектов привлекательна ввиду своей структурированности, нацеленности на результат, но кроме направленности на конкретную цель, необходимо оценивать то, насколько эффективно были проведены те или иные мероприятия в рамках конкретной программы.
При оценке эффективности возникает целый ряд проблем, первой из которых является сложность оперативной оценки реализации госпрограмм. То есть невозможно оценить программу прежде, чем она не будет достигнута, но, как показывает практика, срок реализации программ варьируется от 4 лет (как в случае программы «Доступная среда») до 7 лет (как при реализации государственной программы «Развитие здравоохранения»).
Возникает целый ряд проблем, который связан с целесообразностью использования целевых индикаторов. Во-первых, в списке индикаторов отсутствуют макроэкономические показатели, а также те, которые позволяют производить оценку меняющихся условий, в которых реализуется госпрограмма. В современных социальных, экономических и политических реалиях та программа, которая была жизненно необходима год назад, сегодня может оказаться совершенно ненужной. Во-вторых, существуют огромные пробелы в бюджетном планировании: отсутствует согласованность действий между органами, например, вопреки оценке Центрального банка, Министерство экономического развития вложило в прогноз социально-экономического развития слишком оптимистичный скачок ВВП (до 3.1%) к 2021 г.1 В-третьих, на сегодняшний день нет системы
сквозных показателей, связывающих все программы в единую систему. Для формирования устойчивой системы критериев, которая могла бы ответить на все имеющиеся вопросы, необходимо проработать различные направления ресурсного обеспечения:
- систематизировать показатели экономической, социальной, научно-технической, экологической и иной эффективности;
- провести работу по комплектованию кадрами федеральных ведомств и структур, отвечающих за реализацию государственных программ;
- обратить пристальное внимание на доработку имеющегося портала государственных программ, усовершенствовать имеющееся материально-техническое снабжение;
- привлечь научных специалистов и экономистов-исследователей к работе с госпрограммами;
- усовершенствовать схему установления юридической ответственности за внесение ответственным исполнителем заведомо ложных сведений об индикаторах и установленных показателях.
В 2018 г. в рамках оперативного анализа исполнения и контроля за организацией исполнения федерального бюджета Счетной палатой осуществлялся ежемесячный мониторинг государственных программ Российской Федерации, доля расходов на реализацию которых в общем объеме расходов федерального бюджета составляла в 2018 г. 61.1% бюджетных ассигнований по открытой части2.
Минэкономразвития России ежегодно осуществляется оценка эффективности реализации госпрограмм РФ. По этой оценке, объем неэффективных расходов по государственным программам Российской Федерации увеличивается. Оценка эффективности 7 государственных программ Российской Федерации вот уже на протяжении трех лет остается на низком уровне. При этом результаты данной оценки практически не используются при корректировке государственных программ Российской Федерации, несмотря на наличие соответствующих норм в бюджетном законодательстве. Правительством РФ решение о прекращении дальнейшей реализации государственных программ Российской Федерации или о наложении дисциплинарных взысканий за недостижение запланированных результатов не принималось.
1 См.: Заключение на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов». URL: http://www.ach. gov.ru/upload/medialibrary/74c706e80449d6a1ec4f49d2 c0d43028.pdf (дата обращения: 19.02.2020).
2 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2018 год // http://audit.gov.ru/promo/ implementation-federal-budget-2018/index.html // Дата обращения: 20.02.2020.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
Таблица 2
Оценка эффективности государственных программ
Высокая степень эффективности реализации Степень эффективности реализации выше среднего уровня Степень эффективности реализации ниже среднего уровня Низкая степень эффективности реализации Не поддается оценке
Оценка Минэка [3] 22 13 4 1 0
Оценка СП [1] 0 21 7 12
Результаты оценки эффективности реализации госпрограмм, которую также ежегодно осуществляет Счетная палата, отличаются от оценки Минэкономразвития России. Различие в оценке Министерством и Счетной палатой отражено в табл. 2. В соответствии с имеющейся методикой1 оценки эффективности госпрограмм высокой степенью эффективности обладают программы, степень реализации которых составляет от 94.6% до 100%, выше среднего - от 85.3% до 94.5%, ниже среднего - от 57.6% до 85.2%, низкая степень - от 0% до 57.5%.
Счетная палата ежегодно обращает внимание на недостатки формирования и реализации государственных программ Российской Федерации. Так, показатели (индикаторы) ряда госпрограмм не в полной мере соответствуют показателям стратегических документов, прогноза социально-экономического развития.
В Российской Федерации по ряду госпрограмм отсутствуют взаимозависимость между изменением объемов финансирования и целями, задачами и ожидаемыми результатами, связь с другими госпрограммами, не в полной мере обеспечивается взаимоувязка задач, мероприятий госпрограмм с показателями (индикаторами).
Своевременный и качественный контроль хода реализации государственных программ и степени достижения запланированных результатов затруднен в связи с тем, что на момент составления сводных годовых докладов о ходе реализации и оценке эффективности госпрограмм за
1 См.: Постановление Правительства РФ от 17.07.2019 г. № 903 «Об утверждении Правил формирования сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации, внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_
LAW_329312/ (дата обращения: 25.03.2020).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
отчетный год по ряду целевых показателей отсутствуют фактические данные.
Анализ количества и состава показателей (индикаторов) свидетельствует о необходимости их сокращения и выбора наиболее важных и значимых, которые будут соответствовать документам стратегического планирования и позволят контролировать достижение целей.
Так, на стадии формирования проекта федерального закона «О федеральном бюджете на
2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» согласно проектам представленных паспортов на
2019 г. предусматривалось установить 1505 показателей, что на 51 показатель меньше, чем предусмотрено на 2018 г.
С учетом степени эффективности реализации государственных программ Российской Федерации в 2015-2017 гг., динамики расходов и показателей госпрограмм в 2018-2021 гг., по оценке Счетной палаты РФ, в 2020 г. существуют риски недостижения значений свыше 280 показателей, т.е. более 19%2.
Таким образом, угрозы, которые появляются в связи с неэффективным исполнением бюджета, способны нанести куда больший урон всем бюджетам бюджетной системе Российской Федерации, чем нецелевое расходование бюджетных средств. В связи с этим, необходимо обратить на данное направление большее внимание. В настоящее время российским законодательством не только не предусмотрено установление юридической ответственности за неэффективное использование бюджетных средств, но и в целом отсутствует закрепление в полномочиях получателя бюджетных средств требования к расходованию их наиболее экономным способом, в то время как
2 См.: Заключение на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов». URL: http://www.ach. gov.ru/upload/medialibrary/74c706e80449d6a1ec4f49d2 c0d43028.pdf (дата обращения: 19.02.2020).
обеспечение «результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований» предписано им ст. 162 БК РФ1.
Вторым важным фактором, который способен при грамотном исполнении привести к повышению бюджетной эффективности - закрепление в соответствующих актах ответственности за неэффективное использование бюджетных средств. При этом необходимо разработать нормы и рассмотреть, каким кодексом следует урегулировать данный вопрос. По мнению автора, данный аспект должен быть закреплен в Кодексе об административных правонарушениях.
Так же необходимо проработать субъекта, привлекаемого к ответственности. Некоторые аналитики считают, что за эффективное расходование средств отвечать должен конечный получатель бюджетных средств, выступающий исполнителем по тому или иному мероприятию госпрограммы. Однако выбор этих лиц лежит на совести распорядителей и главных распорядителей бюджетных средств, а значит ответственность за эффективное использование средств должна быть либо сконцентрирована на них в полном объеме, либо делить ее совместно с получателями.
Кроме того, для объективной оценки эффективности госпрограмм Счетной палате, Министерству экономического развития и ответственным исполнителям программ необходимо вместе заняться разработкой качественных и количе-
1 См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ. БК РФ Статья 162. Бюджетные полномочия получателя бюджетных средств. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 19702/78f0ddb4186ee70c769bd719c808cbf03924ec70/ (дата обращения: 25.02.2020).
ственных критериев, а также границ групп эффективности для формирования единой классификации.
Список литературы:
[1] Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации. Итоги работы Счетной палаты в 2018 году // http://audit.gov.ru/upload/medialibrary/ news/annual-report-2018.pdf // Дата обращения: 18.02.2020.
[2] Справочная информация: «Перечень национальных и федеральных проектов, приоритетных программ и проектов в Российской Федерации» // http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_310251/ // Дата обращения: 20.02.2020.
[3] Рейтинговая оценка степени эффективности реализации государственных программ Российской Федерации в 2018 году // http://static. government.ru/media/files/4iSRsshwAKx5Kx5B3cV5 EYsUZiAtPuzR.pdf // Дата обращения: 20.02.2020.
Spisok literatury:
[1] Otchet o rabote Schetnoj palaty Rossijskoj Federacii. Itogi raboty Schetnoj palaty v 2018 godu. URL: http://audit.gov.ru/upload/medialibrary/news/ annual-report-2018.pdf (data obrashhenija: 18.02.2020).
[2] Spravochnaja informacija: «Perechen' nacional'nyh i federal'nyh proektov, prioritetnyh programm i proektov v Rossijskoj Federacii». URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_310251/ (data obrashhenija: 20.02.2020).
[3] Rejtingovaja ocenka stepeni jeffektivnosti realizacii gosudarstvennyh programm Rossijskoj Federacii v 2018 godu. URL: http://static.government. ru/media/files/4iSRsshwAKx5Kx5B3cV5EYsUZiAt-PuzR.pdf (data obrashhenija: 20.02.2020).
\
ЮРКОМПАНИ
www. law-books, ru
Юридическое издательство «ЮРКОМПАНИ» издает научные журналы:
• Научно-правовой журнал «Образование и право», рекомендованный ВАК Министерства науки и высшего образования России (специальности 12.00.01,12.00.02), выходит 1 раз в месяц.
• Научно-правовой журнал «Право и жизнь», рецензируемый (РИНЦ, Е-ЫЬгагу), выходит 1 раз в 3 месяца.
ч
г
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
