CC BY
42
УДК 332.834 + 365.2 ББК С55.42 + Х621.143
С.В. Придвижкин
ЭФФЕКТИВНОСТЬ МЕХАНИЗМОВ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА «ДОСТУПНОЕ ЖИЛЬЕ — ГРАЖДАНАМ РОССИИ»: ФЕДЕРАЛЬНЫЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ
Современный этап реформирования российского общества со всей остротой ставит вопрос об эффективности функционирования и общественных приоритетах системы государственного управления. Примечательно, что этот вопрос — предмет интереса не только широкой общественности страны. В последнее время о радикальном повышении эффективности системы государственного управления и необходимости ее ориентации на удовлетворение насущных потребностей широких масс населения все чаще говорят и сами представители высших органов законодательной и исполнительной власти. Так, если в 2000 году Президент РФ в ежегодном послании Федеральному собранию говорит пока о том, что первоочередной «мы...ставим задачу наведения порядка в органах власти», то в 2005 году задачи качественно меняются. 5 сентября 2005 года на встрече Президента, Правительства, парламента и руководителей регионов В.В. Путин заявляет, что «сегодняшние возможности России вполне позволяют добиться более ощутимых результатов повышения благосостояния народа России». Именно на этой встрече Президент впервые говорит о национальных проектах в таких областях, как здравоохранение, образование, жилье, поскольку «...решение именно этих вопросов прямо влияет на демографическую ситуацию в стране и, что крайне важно, создает необходимые стартовые условия для развития так называемого человеческого капитала».
Логически завершает постановку новых задач перед органами государственного управления вывод о том, что «концентрация бюджетных и административных ресурсов на повышении качества жизни граждан России — это необходимое и логичное развитие нашего с вами экономического курса, который мы проводили в течение предыдущих пяти лет и будем проводить дальше.... Это курс на инвестиции в человека, а значит — в будущее России». Однако между постановкой задачи и ее реализацией на практике зачастую пролегает глубокая пропасть, связанная с неэффективностью функционирования системы управления и низким качеством конкретных управленческих решений. Эти угрозы могут свести на «нет» все усилия по достижению глобальных задач общественного развития. В этой связи представляет значительный интерес анализ первых практических шагов по реализации национальных проектов, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Рассмотрим, какие возможности и угрозы в этом случае возникают на примере реализации проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», призванного решить одну из наиболее насущных для современного россиянина проблем. В отличие от других национальных проектов, жилищный проект имеет своего прямого предшественника. Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 была принята федеральная целевая программа «Жилище» на 2002—2010 годы (далее — Программа), которая и трансформировалась в организационный механизм реализации национального проекта. На первом этапе ее реализации основной акцент был сделан на продолжении практики выполнения обязательств государства перед определенными категориями граждан, а также на развертывании в общенациональном масштабе системы государственной поддержки ипотечного жилищного кредитования. Сведения о направлениях расходования, объемах, структуре государственных ресурсов, выделяемых тогда на решение жилищных проблем приведены в табл. 1.
Вместе с тем, целый комплекс проблем за указанный период так и не был решен. При этом, можно говорить о безусловном дефиците средств, выделяемых на выполнение государственных обязательств Российской Федерации по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. Но вот по другим направлениям, причины связаны скорее с отсутствием действенных механизмов целеполага-ния и эффективного управления финансовыми ресурсами, поступающими на программные мероприятия из различных источников, в том числе:
• недостаточная ориентация мероприятий на увеличение объемов жилищного строительства и решение проблем развития рынка доступного жилья;
• отсутствие концентрации ассигнований из федерального бюджета на главных направлениях, их распыление по 7 подпрограммам;
• отсутствие механизмов консолидации бюджетных ассигнований федерального, регионального и муниципального уровней;
• недостаточное стимулирование привлечения внебюджетных источников финансирования Программы.
Правопреемник Программы, приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» на первом этапе реализации (2006—2007 гг.) включает четыре направле-
Таблица 1
Направления финансирования федеральной целевой программы «Жилище» за счет федерального бюджета на первом этапе реализации (2002—2005 годы)
№ Подпрограммы Млн руб. %
1 Государственные жилищные сертификаты» на 2004 — 2010 годы 27 700 46,9
2 Переселение граждан РФ из ветхого и аварийного жилья 5 579 9,5
3 Реформирование и модернизация ЖКХ 3 163 5,4
4 Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф 1 107 1,9
5 Обеспечение жильем граждан Российской Федерации, подлежащих отселению с комплекса Байконур 37 од
6 Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации 2 450 4,2
7 Обеспечение жильем молодых семей 2 050 3,5
8 Субсидии для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей 3 400 5,8
9 Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан 13 529 22,9
10 Всего 59 015 100
11 Предоставление государственных гарантий РФ по заимствованиям ОАО «АИЖК» 13 700 23,2
* Рассчитано по [2].
ния «Повышение доступности жилья», «Увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования», «Увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», «Выполнение государственных обязательств по предоставлению жилья категориям граждан, установленных федеральным законодательством». Механизмами реализации проекта являются федеральная целевая программа «Жилище» на 2002— 2010 годы и входящие в ее состав подпрограммы, а также предоставление субвенций субъектам Российской Федерации за счет средств Федерального фонда компенсаций на обеспечение жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов. Таким образом, второй этап реализации Программы «Жилище» на период с 2006 по 2010 год действительно наполняется новым содержанием.
Среди наиболее существенных особенностей второго этапа реализации программы «Жилище» следует отметить следующее.
Во-первых, это резкое увеличение объема выделяемых средств из федерального бюджета. В общем объеме федеральных финансовых ресурсов, выделенных за период 2002—2010 гг., доля затрат на первом этапе реализации Программы составила только 19,7 %. Т. е. на второй этап выделяется свыше 80 % от общего объема финансирования.
Во-вторых, впервые предусмотрено выделение государственных средств для прямого стимулирования жилищного строительства, т. е. увеличения предложения жилья и снижения его стоимости. Речь идет о подпрограмме «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства».
В-третьих, в рамках внедрения системы бюджетирования, ориентированной на результат, разрабо-
тана система оценки степени достижения целей, поставленных программой. Более того, не только предложены целевые индикаторы по каждому направлению Программы (всего 16 индикаторов), но и методика их расчета.
В-четвертых, формируется система взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в рамках реализации национальных проектов, в том числе и ее организационные механизмы. В частности, между субъектами РФ и Министерством регионального развития РФ заключаются соглашения по реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», в рамках которых фиксируются полномочия сторон, основные направления взаимодействия, а также, что чрезвычайно важно, — региональные целевые показатели реализации национального проекта, что позволяет создать систему непрерывного мониторинга.
В-пятых, качественно изменяется механизм государственной поддержки ипотечного жилищного кредитования. Цель программ — создать в России унифицированную систему рефинансирования ипотечных жилищных кредитов. В данном случае, выбран американский вариант государственной поддержки развития ипотечного жилищного кредитования.
Таким образом, совершенствуется как содержательное наполнение Программы, так и управление ее реализацией. Более подробно сведения об основных направлениях и структуре финансирования Программы представлены в табл. 2.
Вместе с тем, уже на этой начальной стадии реализации нового национального проекта нельзя не сказать о возникающих рисках и угрозах.
Первая группа рисков, на наш взгляд, связана с отсутствием четкой формулировки и непротиворе-
Прикладные аспекты социологических исследований
Таблица 2
Структура финансирования в 2006—2010 годах федеральной целевой программы «Жилище»
на 2002 — 2010 годы, %
Источники и направления финансирования 2010 В том числе
2006 2007 2008 2009 2010
Всего 100 100 100 100 100 100
в том числе:
средства федерального бюджета — всего 26,6 25,7 26,0 23,6 24,4 35,0
из них:
государственные капложения 3,0 4,3 3,0 2,7 2,4 3,6
субсидии на приобретение жилья 17,3 19,4 16,2 13,8 14,1 26,6
субсидии субъектам РФ на предоставление молодым семьям субсидий на приобретение жилья или уплату первого взноса при ипотечном кредитовании 1,8 1,9 2,1 1,7 1,5 2,3
субсидии субъектам РФ на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства 2,3 — 2,1 2,7 3,0 2,5
взнос в уставный капитал «АИЖК» 2,0 - 2,6 2,8 3,4 -
расходы на управление Программой 0,05 0,1 0,05 0,04 0,03 0,05
средства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов 10,3 10,6 10,6 9,7 9,4 12,0
средства частных инвесторов 52,1 52,4 51,1 56,7 57,1 39,4
собственные и заемные средства молодых семей 11,0 11,3 12,3 9,9 9,1 13,5
Из общего объема финансирования:
Обеспечение жильем молодых семей 18,3 18,9 20,5 16,5 15,1 22,6
Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства 31,5 28,9 34,9 40,5 39,5 5,0
Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры 10,7 10,2 8,2 8,& 9,7 18,1
Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством 14,8 16,0 13,6 11,5 12,1 23,6
мероприятия по реализации Концепции развития унифицированной системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов в России 22,2 22,5 20,2 20,5 21,6 27,6
мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан 2,6 3,4 2,6 2,2 2,1 3,1
* Рассчитано по [2]. чивого толкования миссии самой Программы. Национальный проект носит название «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», однако нет никаких четких критериев, какое жилье подходит под определение «доступное». На наш взгляд, речь должна идти о массовом строительстве дешевого жилья, доступного широким слоям населения: бюджетникам, работникам низкой квалификации, молодым специалистам и т. д. Под «социальным» мы ни в коем случае не подразумеваем жилье бесплатное. Речь идет о целенаправленном формировании сегмента жилищного рынка, рассчитанного на людей с невысокими доходами, при этом жилье безусловно реализуется по рыночной стоимости. Другой фактор риска — слишком оптимистичные оценки потребностей россиян в улучшении жилищных условий. Нашей стране нужно не удвоить объе-
мы жилищного строительства к 2010 году, как предусмотрено нацпроектом, а увеличить их в 7— 10 раз. Проблема состоит не только в крайне низкой обеспеченности россиян жильем, но и в том, что жилищный фонд России (до 80 % которого составляют «брежневки» и «хрущевки») стремительно приходит в негодность. Т. е. нужно не только увеличить прирост жилищного фонда, но и заместить львиную долю существующего, иначе старые дома начнут просто разваливаться.
Вторая группа рисков связана с последствиями существенных изменений российского жилищного законодательства. Наиболее существенное развитие законодательной базы было обеспечено в 2004 году в результате принятия 25 федеральных законов, направленных на формирование рынка доступного жилья, в том числе Жилищного кодекса Российс-
кой Федерации и Градостроительного кодекса Российской Федерации, закона «Об участии в долевом строительстве», а также ряда поправок в действующее ипотечное законодательство. Но с принятием новых законов жилищное строительство резко замедлилось. Особенно болезненно был воспринят закон о долевом инвестировании, который существенно усложнил процедуру привлечения средств граждан в жилищное строительство. Закон «О долевом участии», защищая частных инвесторов, ввел крайне суровые правила привлечения денежных средств для застройщиков и солидарную ответственность банков и строителей перед дольщиками. В результате отказа от долевых схем и оттока финансов наметился существенный дефицит финансирования строительства.
Третья группа рисков связана с изменением способов финансирования целевых подпрограмм и резким увеличением в общем объеме выделенных средств доли ресурсов, направляемых на ипотечное жилищное кредитование и субсидии. Если раньше в рамках программ, направленных на обеспечение жильем молодых семей и льготников (участников ликвидаций аварий и катастроф, переселенцев, жителей Крайнего Севера и т. п.). гражданам предоставлялись конкретные объекты жилья, то теперь всем им вместо жилья будут предоставлять субсидии — всего на эти цели запрашивается порядка 20 млрд. рублей в год. Также предполагается увеличить госгарантии Агентству по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК) с нынешних 4,7 млрд. до 20—30 млрд. рублей в год. Таким образом, преобладающая часть ресурсов направляется на стимулирование спроса. Однако, как мы уже отмечали, проблема не только в дефиците платежеспособного спроса, но и в фактическом отсутствии на рынке основного объекта Программы — действительно доступного, качественного жилья. Какой смысл выделять столь значительные финансовые ресурсы, чтобы затем граждане их потратили на покупку квартир в старом жилищном фонде, с низкими качественными характеристиками жилья и истекшими сроками эксплуатации. Более того, вполне вероятна ситуация, когда увеличение объемов платежеспособного спроса вызовет дальнейший рост цен на жилищном рынке, и в результате величины выделяемых субсидий может просто не хватить на приобретение жилья даже в старом жилищном фонде.
Четвертая группа рисков связана с отсутствием четких организационных механизмов и недостаточным объемом финансирования мероприятий, направленных на стимулирование предложения жилья. По сути дела, только одна подпрограмма «Жилища» под названием «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» призвана стимулировать собственно жилищное строительство. При этом на ее реализацию выделено несравнимо меньше
средств — всего 2,3 % от общего объема средств, выделяемых на весь срок реализации программы. Вместо прямых инвестиций это будут госгарантии по кредитам и субсидирование процентов. Госгарантии предполагается предоставлять субъектам РФ, а те, в свою очередь, будут направлять их коммерческим банкам, прилагая софинансирование проектов со своей стороны, а также со стороны муниципалитетов. Однако, по нашему мнению, банки не с-могут в полной мере контролировать себестоимость строительства инфраструктуры, которую будут возводить строительные или коммунальные компании. Также непонятны критерии отбора проектов, которые будут оснащаться коммунальной инфраструктурой, и технические требования к ним. Вполне вероятно, что в силу отсутствия четко прописанных организационных механизмов и критериев отбора финансироваться на местах станут «зависшие» из-за недостатка средств проекты, а не строительство именно доступного жилья.
Пятая группа рисков связана с недостаточно качественным обоснованием планируемых объемов финансирования и показателей исполнения программы. Непонятно, каким образом взаимоувязаны Программа «Жилище» и, например, Среднесрочная программа социально-экономического развития страны, среднесрочный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации и другие плановые документы, раскрывающие ключевые показатели социально-экономического развития страны. Или как взаимоувязаны масштабные проекты Программы «Жилище» и возможности развития строительного комплекса страны, включая не только строительство, но и производство строительных материалов. Неясно на основе каких показателей, экспертных оценок, прогнозов, в частности, делались предположения об объемах привлекаемых для реализации внебюджетных средств (средства частных инвесторов должны составить свыше 52 % от общего объема финансирования, а средства молодых семей — 11 % — даже несколько превышают объем средств (10,3 %), выделяемых на реализацию программы региональными и местными органами власти). Не меньше вопросов возникает и по поводу предложенных показателей оценки реализации Программы. Например, при расчете коэффициента доступности жилья предполагается, что семья из трех человек все свои средства направляет на приобретение жилья, хотя реально эта цифра вряд ли может составить более 50 % доходов семьи.
Отсутствие четко сформулированных приоритетов и механизмов реализации серьезно затрудняет воплощение национального проекта и на уровне субъектов Федерации. Пока распределение средств между богатыми и бедными регионами выглядит более или менее сбалансированным. В относительном измерении дотационные регионы получают больше. Это в частности касается жилищных субсидий
Прикладные аспекты социологических исследований
(они рассчитываются исходя из среднероссийской стоимости квадратного метра жилья). Однако у более развитых регионов выше шансы получить федеральную поддержку на экономическое развитие. Структура управления национальным проектом, ориентирована на четкое взаимодействие всех уровней власти, тщательную координацию принимаемых решений. Однако положительные стороны на этом пока исчерпываются, а негативные факторы имеют тенденцию кумулятивно накапливаться.
Многие нормативные акты федерального уровня были разработаны с опозданием, по многим мероприятиям до сих пор нет четкого финансового плана и программы действий. Система администрирования проектов чрезвычайно бюрократизирована. Так, в соответствии с Типовой инструкцией о порядке составления и представления отчетности о реализации приоритетных национальных проектов Федеральные органы исполнительной власти, организующие реализацию приоритетных национальных проектов, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления составляют годовую, полугодовую, квартальную, месячную и недельную (!) отчетность о реализации национальных проектов. Расширение штатов органов государственной власти и местного самоуправления потребуется уже только для того, чтобы хотя бы прочитать все это количество еженедельно поступающих отчетов, не говоря уже об их анализе.
Регионы и муниципальные образования могут действовать только в рамках, сформулированных на федеральном уровне направлений. Полномочия региональных властей по организации финансовых потоков (в рамках нацпроектов) крайне малы. По существу они вправе лишь просить федеральный Центр об общем объеме финансирования для своего региона. Понятно желание федеральных чиновников обезопасить национальные проекты от неэффективного использования средств (в том числе прямого разворовывании на региональном уровне). В каком-то смысле то, что федеральная власть имеет решающее слово даже хорошо: если будут утверждены четкие
критерии оценки проектов, при распределении средств она сможет выступить в роли объективного (в смысле ангажированности интересами различных региональных кланов) арбитра. Однако это не позволяет учесть особенности ситуации в сфере обеспечения населения жильем на конкретной территории.
Самая, пожалуй, серьезная проблема заключается в том, что централизованный механизм реализации национальных проектов вынуждает решать все возникающие проблемы в режим «ручного управления». По каждому проекту сформирована «сквозная система управления, включая планирование и организацию работ на региональном уровне». Однако, непонятно, почему распределение средств по национальным проектам реализуется в рамках сквозной системы, в то время как такие важнейшие для страны реформы — местного самоуправления, ЖКХ, административной системы — администрируются в обычном режиме.
Вышеперечисленные угрозы — только малая часть вопросов, возникающих при знакомстве с содержанием обновленной Программы «Жилище». Будем надеяться, что эти недостатки будут преодолены и замечательная идея национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» получит свое достойное воплощение в рамках серьезной национальной жилищной программы, в -которой проекты по созданию коммунальной инфраструктуры увязывались бы с развитием рынка земли, жилищным строительством, производством строительных материалов и ипотекой.
Литература
1. Типовая инструкция о порядке составления и представления отчетности о реализации приоритетных национальных проектов. Одобрено Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов (протокол № 4 от 28 февраля 2006 года).
2. Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002—2010 годы с Изменениями, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 865.
