CC BY
49
Жилищное кредитование
система государственного финансирования жилищного строительства: проблемы становления и перспективы развития
и.Д. турГЕлЬ,
профессор, доктор экономических наук, заведующий кафедрой экономики и управления
уральской академии государственной службы
с.В. придвижкин,
кандидат физико-математических наук, директор по предпроектной подготовке
и проектированию, ЗАо «реноВА-стройгруп»
На протяжении как советской, так и постсоветской эпохи улучшение жилищных условий является одной из приоритетных потребностей населения России. При этом на фоне относительной стабилизации общей социально-экономической ситуации значимость возможности удовлетворения данной потребности растет. Так, в 2003 г., по данным Института экономики города, впервые с начала экономических реформ жилищно-коммунальные проблемы определили бессменного лидера рейтинга — проблемы финансовые и материальные. По состоянию на конец 2003 г., 61 % россиян были не удовлетворены своими жилищными условиями. Более того, эта цифра имеет тенденцию к росту. Так, по данным опроса Фонда «Общественное мнение», в начале марта 2006 г. 65 %, россиян полагают, что там, где они живут, население жильем обеспечено плохо. Только 10 % россиян отмечают положительные сдвиги в этой сфере за последнее время, и это субъективное мнение имеет под собой объективные основания. Несмотря на то, что темпы жилищного строительства уже восстановились после дефолта 1998 г., ввод в действие жилых домов в 2004 г. составил только 70 % от уровня 1970 г. (табл. 1).
Существование этой десятилетиями не решаемой проблемы ведет к появлению комплекса негативных социально-экономических, политических и психологических последствий. Во-первых, это усиление процессов социальной дифференциации, которые имеют ярко выраженную пространствен-
ную специфику. Так, если в целом по стране в 2004 г. на 1 000 чел. было введено 285 кв. м общей площади нового жилья, то в городах и поселках городского типа этот показатель в 1,36 раза превысил объем ввода по сельской местности. Другая устойчивая тенденция — снижение степени обеспеченности жильем как городского, так и сельского населения периферийных районов страны. Как свидетельствуют данные табл. 2, в Центральном федеральном округе доля в объеме ввода нового жилья существенно превышает долю округа в численности населения, в Северо-Западном, Южном и Приволжском эти доли практически равны, то в Уральском и Сибирском федеральных округах ситуация прямо противоположна, и, наконец, в Дальневосточном округе доля в объеме ввода нового жилья более чем в два раза меньше доли в численности населения.
Неудивительно, что, по данным уже упоминавшегося опроса Фонда «Общественное мнение», доля негативных оценок положения с жильем наиболее велика среди сельских жителей (71 %), а также у респондентов из Сибири (72 %) и с Дальнего Востока (75 %).
Во-вторых, ухудшение социального и психологического климата. Собственный дом, благоустроенное жилье важны не только как условие жизнедеятельности и воспроизводства рабочей силы, но и как условие позитивного мироощущения людей, уверенности в завтрашнем дне, доверия к политическим институтам страны. На сегодня, к
Таблица 1
Ввод в действие жилых домов, млн кв. м
Годы Всего построено В том числе
населением за свой счет и с помощью кредитов жилищно-строительными кооперативами
1966 - 1970 284,5 56,9 21,7
Из них 1970 58,6 9,1 4,8
1971 - 1975 304,1 37,2 18
Из них 1975 61,9 6,5 3,1
1976 - 1980 295,1 22,9 13,5
Из них 1980 59,4 4 2,5
1981 - 1985 308,7 19,2 14,7
Из них 1985 62,6 3,7 3,4
1986 - 1990 343,4 25,2 18,5
Из них 1990 61,7 6 2,9
1991 49,4 5,4 2,4
1992 41,5 4,9 2,1
1993 41,8 5,6 1,9
1994 39,2 7,1 1,9
1995 41 9 1,7
1996 34,3 10 1,4
1997 32,7 11,5 1,3
1998 30,7 12,1 0,8
1999 32 13,7 0,7
2000 30,3 12,6 0,7
2001 31,7 13,1 0,6
2002 33,8 14,2 0,6
2003 36,4 15,2 0,5
2004 41 16,1 0,5
Примечание. Рассчитано согласно [3].
Таблица 2
Доля федеральных округов РФ в объеме ввода нового жилья и численности населения, 2004
Федеральный округ Доля в объеме ввода нового жилья в РФ, % Доля в численности населения РФ, %
Центральный 37,4 26,2
Северо-Западный 9,0 9,6
Южный 14,2 15,9
Приволжский 20,2 21,4
Уральский 7,7 8,6
Сибирский 9,5 13,8
Дальневосточный 2,0 4,6
Примечание. Рассчитано согласно [3].
сожалению, этот резерв доверия уже в значительной степени утрачен. Несмотря на то, что реальные доходы населения России ежегодно повышаются, приобретение и строительство жилья остаются доступными только ограниченному кругу людей, начиная с «верхушки» среднего класса.
В-третьих, снижение инвестиционной активности, ограничение темпов экономического роста. К сожалению, темпы роста объемов ВВП в России устойчиво превышают темпы роста инвестиций. Так, в 2004 г. по сравнению с 1995 г. объем ВВП вы-
рос в 11,7 раза, в то время как объем инвестиций в основной капитал — только в 10,2 раза. В результате на стадии экономического подъема норма инвестирования в основной капитал снижается (рис. 1).
Напротив, удельный вес валового сбережения в ВВП растет, что свидетельствует о росте сбережений, которые не трансформируются в инвестиции (рис. 2)
Так как в настоящее время из всех компонентов совокупного спроса позитивную динамику демонстрирует только внешний спрос на энергоносители,
V З'
о о.
с
2010'
18,7
15,5
13,9
15,9
16,8
16,3
16,6
16,3
1995
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Рис. 1. Норма инвестирования в основной капитал [1].
40-т
л I 30-
ф -г 20"
о г> ю-
с о-
28,2
32,5
2004 Годы
32,8
36,2
29,1
28,6
1995
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004 Годы
Рис. 2. Удельный вес валового сбережения в ВВП [1]
данные тенденции неумолимо свидетельствуют о наличии серьезных внутренних ограничителей экономического роста. Между тем для всех стран, которые смогли обеспечить опережающие темпы роста национальных экономик, характерно существенное опережение темпов роста инвестиций темпами роста ВВП. О наличии серьезного отставания России в этой сфере свидетельствует и динамика валового накопления основного капитала по сравнению с другими странами. Даже с учетом того, что в 2004 г. данный показатель в России составил 113,4 %, более низкие темпы роста валового накопления демонс-
трируют только Германия и Япония (табл. 3). Однако, как мы понимаем, эти страны очень давно решили те экономические проблемы, которые стоят сейчас перед Россией.
При этом в структуре валового накопления России доля затрат на жилищное строительство также крайне низка по сравнению с другими странами (табл. 4).
Таким образом, в экономике, с одной стороны, формируется значительный неудовлетворенный спрос населения на жизненно важный для сохранения общественной стабильности товар, однако этот спрос носит преимущественно отложенный характер в силу высокой стоимости объектов недвижимости, а с другой стороны, существует серьезный дефицит совокупного внутреннего спроса, способный резко ограничить пределы экономического роста в масштабах всей страны. В этих условиях задача государства должна состоять в преодолении существующего разрыва за счет применения комплекса инструментов, направленных на стимулирование как совокупного спроса, так и предложения.
Динамика валового накопления основного капитала стран, %
Таблица 3
1998 1999 2000 2001 2002 2003
Россия 63,5 67,6 79,8 87,9 90,4 102
Австралия 127 137 128 142 161 172
Австрия 108 110 117 115 111 118
Бельгия 112 116 122 122 118 117
Великобритания 127 129 134 137 141 144
Венгрия 132 140 150 158 171 176
Германия 105 109 113 109 102 100
Греция 128 142 154 164 173 197
Ирландия 160 184 198 195 201 208
Испания 118 128 136 142 147 154
Италия 110 116 124 126 127 125
Канада 123 132 138 144 147 155
Польша 166 178 182 167 157 156
Словакия 165 133 123 140 139 137
США 129 140 148 146 141 147
Финляндия 132 135 140 146 141 138
Франция 108 117 126 129 127 130
Япония 103 102 104 103 97 98
Примечание. Рассчитано согласно [1].
Таблица 4
Удельный вес затрат на жилищное строительство в общем объеме валового накопления основного капитала стран, %
1995 2000 2001 2002 2003
Россия 22,8 11,6 11,1 13,7 13,2
Австрия 29,8 23,4 22,5 22,3 20,5
Бельгия 22,6
Великобритания 18,4 17 18 20,1 22,6
Германия 35,1 32 31,5 31,8 31,9
Греция 27,1 20,6 20,4 21 19,9
Дания 19 19,4 18 19,4 20,9
Ирландия 30,6 34,6 37,4 39,6 46,3
Испания 20,3 22,5 23 24,9 26,4
Италия 26,9 22,5 22,4 23,5 24,8
Канада 25,4 23,7 25,4 29 31,2
США 23,3 23 24,4 27 29
Финляндия 22 27,3 23,9 24,6 27,8
Франция 23,1 20,9 21,2 21,8 22,5
Швеция 9,4 10 11,3 12,9 14,1
Примечание. Рассчитано согласно [1].
Существенный опыт государственной финансовой поддержки жилищного строительства уже накоплен за рубежом. Сочетание, с одной стороны, высокой конкурентной среды, а с другой стороны, стабильно высокого спроса делают строительный бизнес привлекательной сферой вложения средств с быстрорастущими объемами производства. Видимо, в силу этих причин, в странах с развитой рыночной экономикой основной акцент при формировании систем государственной поддержки делается на стимулировании совокупного спроса. При этом государство поддерживает как систему контрактных сбережений, так и систему ипотечного кредитования.
В сфере контрактных сбережений поддержка государства чаще всего заключается в выплате разнообразных государственных премий вкладчикам при соблюдении определенных условий. Например, в Германии действует наиболее известная модель контрактных сбережений — строительные сберегательные кассы. Сегодня строительство каждых трех из четырех единиц жилья финансируется с участием системы жилищных строительных сбережений. Источником ресурсов для целевых жилищных займов в стройсберкассе являются вклады граждан, плата заемщиков за пользование жилищным займом, а также государственная премия, которая выплачивается в соответствии с контрактом о строительных сбережениях, при условии, что вкладчик в течение года вложил на свой счет определенную сумму. Сходный опыт существует во Франции, Чехии и Словакии, где ежегодно выделяются бюджетные средства на выплату «премий» по счетам вкладчи-
ков, стимулирующих граждан участвовать в системе долгосрочных целевых жилищных накоплений на условиях «ниже рыночных» ставок по депозитам. Основная проблема — необходимость постоянной бюджетной поддержки этой системы, по сути дела, направленной на компенсацию инфляции и повышение надежности и привлекательности долгосрочных жилищных депозитов для вкладчиков.
Конкретные особенности государственной финансовой поддержки ипотечного кредитования связаны со спецификой развития законодательства, организацией кредитно-финансовой системы различных стран, способами привлечения ресурсов в сферу жилищной ипотеки, национальными традициями и историей развития этого сектора экономики. Так, в Европе роль государства преимущественно состоит в жесткой регламентации и надзоре за деятельностью специализированных ипотечных кредитных организаций. Там, где получила распространение модель ипотечных банков (Германия, скандинавские страны), государством также был создан благоприятный режим размещения ипотечных облигаций в пенсионных фондах и страховых компаниях. Во Франции (до 1988 г.) на этапе становления ипотечной системы государством предоставлялись бюджетные гарантии по ценным бумагам, привлекающим ресурсы на цели ипотечного кредитования.
В США на этапе становления современной ипотечной системы (с 1930-х по конец 1960-х гг.) государство не только формировало законодательные основы функционирования системы, но и
непосредственно создавало специализированные институты вторичного ипотечного рынка, такие как Федеральная национальная ипотечная ассоциация (Fannie Мае), которая с 1968 г. функционирует фактически как частная компания с небольшим государственным пакетом и Правительственная национальная ипотечная ассоциация (Government National Mortgage Association, GNMA или Ginnie Mae) — государственная корпорация, созданная для управления ипотечными программами, которые не могли бы развиваться в частном секторе. Все эти организации наделены полномочиями покупать ипотечные кредиты на жилье и под государственную гарантию или государственное страхование, выпускать ценные бумаги, обеспеченные выкупленными ипотечными кредитами. В Канаде вот уже 50 лет активно действует созданная государством Канадская жилищная ипотечная корпорация, которая предоставляет кредитным организациям услуги по страхованию кредитных рисков и гарантии по ценным ипотечным бумагам.
Достаточно широкое распространение получили и специализированные программы государственной финансовой поддержки — адресная финансовая помощь гражданам при приобретении жилья, которая является неотъемлемым элементом жилищно-социальной политики. Основными формами государственной поддержки здесь являются:
• предоставление гражданам целевых адресных субсидий на внесение первоначального взноса при получении ипотечного кредита;
• субсидирование процентной ставки при предоставлении ипотечного кредита;
• применение более гибких правил предоставления ипотечного кредита;
• повышение доступности ипотечных кредитов путем установления гибких стандартов андеррайтинга;
• установление меньшего размера первоначального взноса;
• стимулирование банковских и кредитных организаций предоставлять кредиты семьям с невысокими доходами, если те соответствуют определенным требованиям, предъявляемым к уровню доходов семьи;
• страхование кредитных рисков при ипотечном кредитовании (в целях снижения цены ипотечного кредита, уменьшения первоначального взноса);
• создание специальных организаций, реализующих отдельные программы жилищного финансирования граждан с невысокими доходами.
Определенный опыт государственного жилищного финансирования накоплен и в России. В дореформенный период система жилищного финансирования соответствовала проводимой жилищной политике и заключалась в централизованном распределении бюджетных ресурсов для строительства государственного жилья и его бесплатном предоставлении гражданам, стоящим в очереди на улучшение жилищных условий. К началу экономических реформ в России отсутствовал рыночный механизм, предполагающий самостоятельное участие населения в решении жилищной проблемы.
Проведенные в 1990-х гг. реформы в жилищной сфере обеспечили коренной поворот от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам. Кардинальным образом изменилась структура жилищного фонда Российской Федерации по формам собственности, сформировался новый слой собственников жилья как социальная база жилищной реформы. Доля частного жилищного фонда за 1990 — 2004 гг. увеличилась с 33 до 73,5 %, а доля государственного и муниципального жилищного фонда сократилась с 67 до 25,6 %, из них 20,1 % составляет муниципальный жилищный фонд. По оценке, основанной на данных государственной системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ежегодно осуществляются сделки, в которые вовлечено более 4,5 % жилых домов и квартир, находящихся в частной собственности, что является существенным показателем в период становления рынка жилья.
Радикальные изменения произошли в жилищном строительстве. Основную роль здесь стали играть частные и индивидуальные застройщики. В последние годы началось активное развитие ипотечного жилищного кредитования. Повышение эффективности работы жилищно-коммунального комплекса в первую очередь было связано с постепенным переводом этого сектора экономики на режим безубыточного функционирования с переориентацией бюджетных субсидий от дотирования производителей жилищно-коммунальных услуг к адресному субсидированию малоимущих семей. Была сформирована нормативная правовая база, являющаяся основой регулирования вопросов, связанных с жилищным строительством, жилищно-коммунальным хозяйством, обеспечением прав собственности в жилищной сфере в условиях развивающихся рыночных отношений.
Таким образом, право собственности на жилье, а также рынок жилья стали неотъемлемой
частью отношений в жилищной сфере. Однако этот рынок оказался не обеспечен необходимыми кредитно-финансовыми механизмами, которые могли бы восполнить сокращение бюджетных ассигнований в строительство. Основная часть населения, имеющая относительно стабильные доходы и желающая приобрести жилье в собственность, оказалась не в состоянии это сделать из-за отсутствия достаточных накоплений. В условиях резкого сокращения бюджетных расходов в жилищном секторе государство сосредоточило внимание в основном на проблемах отдельных категорий и групп населения. Организационный механизм финансовой поддержки приобретения жилья и жилищного строительства на федеральном уровне был сформирован в рамках Государственной целевой программы «Жилище», одобренной постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 г. № 595, и Основных направлений нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище», одобренных Указом Президента РФ от 29 марта 1996 г. № 431. В рамках этих программ были созданы правовые и организационные основы государственной жилищной политики, определены ее приоритетные направления.
В этих условиях основная тяжесть финансовой поддержки приобретения жилья сместилась на субфедеральный уровень. Особую роль в развитии жилищного финансирования сыграли субъекты РФ и муниципалитеты, особенно в крупных городах. В условиях слабого развития ипотечного жилищного кредитования региональные программы в большинстве своем были ориентированы на использование средств региональных и местных бюджетов, которые предоставлялись населению на приобретение или строительство жилья в форме льготных жилищных кредитов либо финансовой помощи отдельным категориям граждан.
Бюджетная поддержка граждан преимущественно осуществлялась в виде:
• субсидирования процентной ставки по ипотеч -ным кредитам, выдаваемым уполномоченными банками, т. е. за счет бюджетных средств покрывается разница между действующей в банке рыночной процентной ставкой по аналогичным кредитам и льготной процентной ставкой;
• предоставления субсидии на часть стоимости приобретаемого жилья в целях оплаты первоначального взноса;
• предоставления кредитов (займов) на жилищные цели за счет средств бюджета.
Анализ существующих в регионах подходов к жилищному финансированию позволяет сделать вывод о том, что при всех внешних различиях их объединяет попытка использовать средства бюджетов для поддержания своих жилищных программ. Все программы характеризуются малыми масштабами реализации, так как ограничены возможностями бюджетов. Эти программы дают определенные результаты с точки зрения получения отельными семьями возможности улучшения жилищных условий, но имеют и ряд отрицательных последствий, среди которых можно отметить следующие:
• бюджетные средства расходуются через различные внебюджетные фонды не всегда целевым образом;
• субсидии гражданам в форме льготных кредитов или субсидирования процентных ставок ложатся достаточно тяжелым бременем на местные бюджеты и доходят далеко не всегда до тех групп населения, которые наиболее всего нуждаются в бюджетной поддержке;
• коммерческие банки, страховые компании, риелторы, оценочные фирмы, отбираемые для участия в региональных жилищных программах, не играют сколько-нибудь активной роли субъектов рынка, а лишь выступают уполномоченными посредниками при предоставлении кредитов (займов) и их обслуживании;
• в условиях заведомо заниженных процентных ставок по кредитам (займам) невозможно привлечь средства институциональных и частных инвесторов для рефинансирования на рыночных условиях, что ограничивает масштабы региональных жилищных программ. Учитывая региональное вмешательство в субсидирование процентных ставок, региональные банки занимают инертную выжидательную позицию, не желая вкладывать привлеченные ресурсы в ипотечное жилищное кредитование, предпочитают перекладывать возможные риски на региональные ипотечные агентства и жилищные фонды, создаваемые на бюджетные средства.
Именно поэтому представляется столь своевременным возвращение государства в сферу жилищного финансирования, но уже на качественно новой основе. Первые шаги в этом направлении были сделаны в 2001 г., когда постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. была принята федеральная целевая программа «Жилище» на 2002 — 2010 гг. (далее — Программа). По срокам реализации Программа делится на два этапа—первый этап —
2002 — 2005 гг., второй этап — 2006 — 2010 гг. На первом этапе основной акцент был сделан на продолжении практики выполнения обязательств государства перед определенными категориями граждан, а также, на развертывании в общенациональном масштабе системы государственной поддержки ипотечного жилищного кредитования. Сведения о направлениях расходования, объемах, структуре государственных финансовых ресурсов, выделяемых на решение жилищных проблем, приведены в табл. 5.
Вместе с тем целый комплекс проблем за указанный период так и не был решен. В частности не снижено среднее время ожидания предоставления жилых помещений социального использования, которое продолжает составлять около 20 лет; износ основных фондов коммунального комплекса сохраняется на уровне 60 % и имеет тенденцию к увеличению и т. д. Было бы слишком просто объяснить сложившуюся ситуацию только низкими объемами финансирования. Можно говорить о безусловном дефиците средств, выделяемых на выполнение государственных обязательств Российской Федерации по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. Но вот по другим направлениям финансирования причины связаны скорее с отсутствием действенных механизмов целеполагания и эффективного управления финансовыми ресурсами, поступающими на программные мероприятия из различных источников. Следует особо отметить следующие «болевые» точки Программы: • недостаточная ориентированность мероприятий на увеличение объемов жилищного строительства и решение проблем развития рынка доступного жилья;
• отсутствие концентрации ассигнований из федерального бюджета на главных направлениях, их распыление по семи подпрограммам, пяти государственным заказчикам;
• отсутствие механизмов консолидации бюджетных ассигнований федерального, регионального и муниципального уровней;
• недостаточное стимулирование привлечения внебюджетных источников финансирования Программы, в том числе средств частных инвесторов, кредитных средств и личных средств граждан.
С новой остротой вопросы, связанные с повышением эффективности политики государства в сфере обеспечения населения жильем, были поставлены в 2004 г. Свидетельством высокого значения, которое придают высшие органы государственной власти проблемам обеспечения граждан жильем, является то, что программа обеспечения граждан доступным жильем получила статус национального проекта. Приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» на первом этапе реализации (2006
— 2007 гг.) включает четыре направления: «Повышение доступности жилья», «Увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования», «Увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», «Выполнение государственных обязательств по предоставлению жилья категориям граждан, установленных федеральным законодательством». Механизмами реализации проекта являются федеральная целевая программа «Жилище» на 2002
— 2010 гг. и входящие в ее состав подпрограммы и
Таблица 5
направления финансирования федеральной целевой программы «Жилище» за счет федерального бюджета
на первом этапе реализации (2002 — 2005 гг.)
Подпрограммы млн руб. %
Государственные жилищные сертификаты» на 2004 — 2010 гг. 27 700 46,9
Переселение граждан РФ из ветхого и аварийного жилищного фонда 5 579 9,5
Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ 3 163 5,4
Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф 1 107 1,9
Обеспечение жильем граждан РФ, подлежащих отселению с комплекса Байконур 37 0,1
Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в РФ 2 450 4,2
Обеспечение жильем молодых семей 2 050 3,5
Субсидии для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей 3 400 5,8
Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан 13 529 22,9
Всего 59 015 100
Предоставление государственных гарантий РФ по заимствованиям ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» 13 700 23,2
Примечание. Рассчитано по [4].
предоставление субвенций субъектам Российской Федерации за счет средств Федерального фонда компенсаций на обеспечение жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов. Таким образом, второй этап реализации Программы «Жилище» на период с 2006 по 2010 г. действительно наполняется новым содержанием и если раньше проблема обеспечения жильем находилась в общем ряду острых социальных проблем, стоящих перед государством, то теперь в силу ее глубины и огромных позитивных синергетических эффектов не только с социальной, но и с общеэкономической точки зрения, она получила национальный приоритет.
Среди наиболее существенных особенностей второго этапа реализации программы «Жилище» следует отметить следующие.
Во-первых, это резкое увеличение объема выделяемых средств из федерального бюджета. В общем объеме федеральных финансовых ресурсов, выделенных за период 2002 — 2010 гг., доля затрат на первом этапе реализации Программы составила только 19,7 %, т. е. на второй этап выделяется свыше 80 % от общего объема финансирования.
Во-вторых, впервые предусмотрено выделение государственных средств для непосредственного стимулирования жилищного строительства, т. е. увеличения предложения жилья и снижения его стоимости. Речь идет о подпрограмме «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства».
В-третьих, в рамках внедрения системы бюджетирования, ориентированной на результат,
разработана система оценки степени достижения целей, поставленных Программой. Более того, не только предложены целевые индикаторы по каждому направлению Программы (всего 16 индикаторов), но и методика их расчета.
В-четвертых, формируется система взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в рамках реализации национальных проектов, в том числе и ее организационные механизмы. В частности, между субъектами РФ и Министерством регионального развития РФ заключаются соглашения по реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», в рамках которых фиксируются полномочия сторон, основные направления взаимодействия, а также, что чрезвычайно важно, — региональные целевые показатели реализации национального проекта, что позволяет создать систему непрерывного мониторинга.
В-пятых, качественно изменяется механизм государственной поддержки ипотечного жилищного кредитования. Цель программ — создать в России унифицированную систему рефинансирования ипотечных жилищных кредитов. В данном случае выбран американский вариант государственной поддержки развития ипотечного жилищного кредитования.
Таким образом, совершенствуется как содержательное наполнение Программы, так и управление ее реализацией. Более подробно сведения об основных направлениях и структуре финансирования Программы представлены в табл. 6.
Таблица 6
Структура финансирования в 2006 — 2010 гг. федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 гг., '
Источники и направления финансирования
2006 -2010
В том числе
2006 2007 2008 2009 2010
100 100 100 100 100
25,7 26,0 23,6 24,4 35,0
4,3 3,0 2,7 2,4 3,6
19,4 16,2 13,8 14,1 26,6
1,9 2,1 1,7 1,5 2,3
- 2,1 2,7 3,0 2,5
- 2,6 2,8 3,4 -
0,1 0,05 0,04 0,03 0,05
Всего 100 В том числе:
средства федерального бюджета — всего 26,6 Из них:
государственные капитальные вложения 3,0
субсидии на приобретение жилья 17,3
субсидии бюджетам субъектов РФ на предоставление молодым се- 1,8 мьям субсидий на приобретение жилья или уплату первоначального взноса при получении ипотечного кредита
субсидии бюджетам субъектов РФ на возмещение части затрат на 2,3 уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства
взнос в уставный капитал открытого акционерного общества «Агентс- 2,0 тво по ипотечному жилищному кредитованию»
расходы на управление Программой 0,05
Окончание табл. 6
Источники и направления финансирования 2006 — 2010 В том числе
2006 2007 2008 2009 2010
средства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов 10,3 10,6 10,6 9,7 9,4 12,0
средства частных инвесторов и кредиторов 52,1 52,4 51,1 56,7 57,1 39,4
собственные и заемные средства молодых семей 11,0 11,3 12,3 9,9 9,1 13,5
Мз общего объема финансирования:
• подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей» — всего 18,3 18,9 20,5 16,5 15,1 22,6
В том числе:
средства федерального бюджета — всего 1,8 1,9 2,1 1,7 1,5 2,3
Из них субсидии бюджетам субъектов РФ на предоставление 1,8 1,9 2,1 1,7 1,5 2,3
молодым семьям субсидий на приобретение жилья или уплату перво-
начального взноса при получении ипотечного кредита
средства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов 5,5 5,7 6,1 5,0 4,5 6,8
собственные и заемные средства молодых семей 11,0 11,3 12,3 9,9 9,1 13,5
• подпрограмма «Обеспечение земельных участков коммунальной 31,5 28,9 34,9 40,5 39,5 5,0
инфраструктурой в целях жилищного строительства» — всего
В том числе:
средства федерального бюджета — всего 2,3 - 2,1 2,7 3,0 2,5
Из них субсидии бюджетам субъектов РФ на возмещение части 2,3 - 2,1 2,7 3,0 2,5
затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских
кредитных организациях
средства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов 2,5 1,5 2,1 2,7 3,0 2,5
средства частных инвесторов и кредиторов 26,7 27,4 30,6 35,1 33,5 -
• подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной 10,7 10,2 8,2 8,6 9,7 18,1
инфраструктуры» — всего
В том числе:
средства федерального бюджета — всего 3,0 4,3 3,0 2,7 2,4 3,6
Из них государственные капвложения — всего 3,0 4,3 3,0 2,7 2,4 3,6
Из них на переселение граждан из жилищного фонда, признанно- 0,6 0,9 0,6 0,6 0,5 0,8
го непригодным для проживания, и/или с высоким уровнем износа,
более 70 %
средства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов 2,4 3,4 2,3 2,1 1,9 2,7
средства частных инвесторов 5,3 2,6 2,9 3,9 5,3 11,8
• подпрограмма «Выполнение государственных обязательств по 14,8 16,0 13,6 11,5 12,1 23,6
обеспечению жильем категорий граждан, установленных
федеральным законодательством» — всего
В том числе:
средства федерального бюджета — всего 14,8 16,0 13,6 11,5 12,1 23,6
Из них субсидии на приобретение жилья 14,8 16,0 13,6 11,5 12,1 23,6
• мероприятия по реализации Концепции развития унифицированной 22,2 22,5 20,2 20,5 21,6 27,6
системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов
в России — всего
В том числе:
средства федерального бюджета — всего 2,1 - 2,6 2,8 3,4 -
Из них увеличение уставного капитала ОАО «АИЖК» 2,1 - 2,6 2,8 8 000 -
средства частных инвесторов, привлеченные ОАО «АИЖК» на рефи- 20,2 22,5 17,6 17,7 18,2 27,6
нансирование ипотечных жилищных кредитов
• мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан 2,6 3,4 2,6 2,2 2,1 3,1
Примечание.■ Рассчитано по [4]
Вместе с тем уже на этой начальной стадии реализации нового национального проекта нельзя не сказать о рисках и угрозах, с которыми в ближайшее время скорее всего столкнется развивающаяся система государственного финансирования приобретения и строительства жилья.
Первая группа рисков, на наш взгляд, связана с отсутствием четкой формулировки и непротиворечивого толкования миссии самой Программы. Национальный проект носит название «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», однако нет никаких четких критериев, какое жилье подхо-
дит под определение «доступное». На наш взгляд, речь должна идти о массовом строительстве дешевого жилья, доступного широким слоям населения: бюджетникам, работникам низкой квалификации, молодым специалистам и т. д. Под «социальным» мы ни в коем случае не подразумеваем жилье бесплатное. Речь идет о целенаправленном формировании сегмента жилищного рынка, рассчитанного на людей с невысокими доходами, при этом жилье, безусловно, реализуется по рыночной стоимости. Другой фактор риска — слишком оптимистичные оценки потребностей россиян в улучшении жилищных условий. Нашей стране нужно не удвоить объемы жилищного строительства к 2010 г., как предусмотрено национальным проектом, а увеличить их в 7 — 10 раз. Проблема состоит не только в крайне низкой обеспеченности россиян жильем, но и в том, что жилищный фонд России (до 80 % которого составляют «брежневки» и «хрущевки») стремительно приходит в негодность. Таким образом, нужно не только увеличить прирост жилищного фонда, но и заместить львиную долю существующего, иначе старые дома начнут просто разваливаться.
Вторая группа рисков связана с последствиями существенных изменений российского жилищного законодательства. Наиболее существенное развитие законодательной базы было обеспечено в 2004 г. в результате принятия 25 федеральных законов, направленных на формирование рынка доступного жилья, в том числе Жилищного кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ, Закона «Об участии в долевом строительстве», а также ряда поправок в действующее ипотечное законодательство. Но с принятием новых законов жилищное строительство резко замедлилось. Особенно болезненно был воспринят закон о долевом инвестировании, который существенно усложнил процедуру привлечения средств граждан в жилищное строительство. Закон «О долевом участии», защищая частных инвесторов, ввел крайне суровые правила привлечения денежных средств для застройщиков и солидарную ответственность банков и строителей перед дольщиками. В результате отказа от долевых схем и оттока финансов наметился существенный дефицит финансирования строительства.
Третья группа рисков связана с изменением способов финансирования целевых подпрограмм и резким увеличением в общем объеме выделенных средств доли ресурсов, направляемых на ипотечное жилищное кредитование и субсидии. Если раньше в рамках программ, направленных на обеспечение
жильем молодых семей и льготников (участников ликвидаций аварий и катастроф, переселенцев, жителей Крайнего Севера и т. п.), гражданам предоставлялись конкретные объекты жилья, то теперь всем им вместо жилья будут предоставлять субсидии — всего на эти цели запрашивается порядка 20 млрд руб. в год. Также предполагается увеличить государственные гарантии Агентству по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК) с 4,7 до 20 30 млрд руб. в год. Таким образом, преобладающая часть ресурсов направляется на стимулирование спроса. Однако, как мы уже отмечали, проблема не только в дефиците платежеспособного спроса, но и в фактическом отсуствии на рынке основного объекта Программы — действительно доступного, качественного жилья. Какой смысл выделять столь значительные финансовые ресурсы, чтобы затем граждане их потратили на покупку квартир в старом жилищном фонде, с низкими качественными характеристиками жилья и истекшими сроками эксплуатации. Более того, вполне вероятна ситуация, когда увеличение объемов платежеспособного спроса вызовет дальнейший рост цен на жилищном рынке и в результате величины выделяемых субсидий может просто не хватить на приобретение жилья даже в старом жилищном фонде.
Четвертая группа рисков связана с отсутствием четких организационных механизмов и недостаточным объемом финансирования мероприятий, направленных на стимулирование предложения жилья. По сути дела, только одна подпрограмма Программы «Жилище» под названием «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» призвана стимулировать собственно жилищное строительство. При этом на ее реализацию выделено несравнимо меньше средств — всего 2,3 % от общего объема средств, выделяемых на весь срок реализации программы. Вместо прямых инвестиций это будут государственные гарантии по кредитам и субсидирование процентов. Государственные гарантии предполагается предоставлять субъектам РФ, а те, в свою очередь, будут направлять их коммерческим банкам, прилагая софинансирование проектов со своей стороны, а также со стороны муниципалитетов. Однако, по нашему мнению, банки не смогут в полной мере контролировать себестоимость строительства инфраструктуры, которую будут возводить строительные или коммунальные компании. Также непонятны критерии отбора проектов, которые будут оснащаться коммунальной инфраструктурой, и технические требования к
ним. Вполне вероятно, что в силу отсутствия четко прописанных организационных механизмов и критериев отбора финансироваться на местах станут «зависшие» из-за недостатка средств проекты, а не строительство именно доступного жилья.
И, наконец, пятая группа рисков связана с недостаточно качественным обоснованием планируемых объемов финансирования и показателей исполнения программы. Непонятно, каким образом взаимоувязаны Программа «Жилище» и, например, Среднесрочная программа социально-экономического развития страны, среднесрочный прогноз социально-экономического развития РФ и другие плановые документы, раскрывающие ключевые показатели социально-экономического развития страны. Каким образом взаимоувязаны масштабные проекты Программы «Жилище» и возможности развития строительного комплекса страны, включая не только строительство, но и производство строительных материалов. На основе каких показателей, экспертных оценок, прогнозов, в частности, делались предположения об объемах привлекаемых для реализации внебюджетных средств (средства частных инвесторов должны составить свыше 52 % от общего объема финансирования, а средства молодых семей — 11 % — даже несколько превышают объем средств (10,3 %), выделяемых на реализацию программы региональными и местными органами власти). Не меньше вопросов возникает и по поводу предложенных показателей оценки реализации Программы. Например, при расчете коэффициента доступности жилья предполагается, что семья из трех человек все свои средства направляет на приобретение жилья, хотя реально эта цифра вряд ли может составить более 50 % доходов семьи.
Вышеперечисленные угрозы — только малая часть вопросов, возникающих при знакомстве с содержанием обновленной Программы «Жилище».
Будем надеяться, что эти недостатки будут преодолены и замечательная идея национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» получит свое достойное воплощение в рамках серьезной национальной жилищной программы, в которой проекты по созданию коммунальной инфраструктуры увязывались бы с развитием рынка земли, жилищным строительством, производством строительных материалов и ипотекой. Именно государственная финансовая поддержка жилищного строительства и приобретения жилья стала одним из основных факторов экономического развития в США (новый курс Рузвельта), в Германии (послевоенные реформы Эрхарда), в Аргентине («план Ковальо»), в Чили (реформы Пиночета). И Россия, на наш взгляд, должна в полной мере использовать предоставленный ей исторический шанс и конвертировать результаты экономического роста в рамках экспортно ориентированной сырьевой модели — в совокупность позитивных синергетических эффектов, способных укрепить социальный мир и политическую стабильность, уменьшить диспропорции между объемами внутреннего и внешнего спроса и в конечном итоге преодолеть дефицит внутреннего накопления.
Литература
1. Инвестиции в России. 2005: Стат. сб. / Росстат. — М., 2006 // http: www. cir. га
2. Опрос Фонда «Общественное мнение» национальный проект «Доступное жилье» // http: www. fom. ru.
3. Российский статистический ежегодник, 2005: Стат. сб. / Росстат. — М., 2006 // http: www cir. ru.
4. Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002 — 2010 годы с изменениями, утвержденными постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2005 г. № 865.
