CC BY
106
УДК 347.157.1
ЭФФЕКТИВНОСТЬ МЕХАНИЗМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
В.А. Минор, соискатель кафедры административного и муниципального права
Воронежского государственного университета
Рассмотрены вопросы эффективности правового регулирования в сфере административной ответственности несовершеннолетних и причины, выступающие в качестве детерминант административной правонарушаемости несовершеннолетних. Сделан вывод по поводу мер, связанных с иредупреждением подростковой десоциализации, коррекции детско-подростковых девиаций и профилактики административных правонарушений среди несовершеннолетних.
Ключевые слова: несовершеннолетние, административное правонарушение, детерминация, социализация, десоциализация.
Реализация конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации невозможна без обеспечения личной безопасности, интересы же общества не достижимы без создания правового социального государства и духовного обновления России, а интересы государства - без обеспечения законности и поддержания правопорядка. Для этого необходима серьезная, планомерно проводимая политика, связанная с обеспечением безопасности личности общества и самого государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. Такая система взглядов нашла свое отражение в концепции национальной безопасности Российской Федерации1.
В числе первых угроз национальной безопасности Российской Федерации называется криминализация общественных отношений, рост организованной преступности. Все это стало результатом серьезных просчетов в правоохранительной и иных областях государственной деятельности и прежде всего следствием отсутствия серьезной государственной политики в социальной сфере, что привело к снижению духовно-нравственного потенциала общества, к аномалиям поведения, в том числе и противоправным, различных социальных слоев, а также самой незащищенной части населения - детей, подростков, несовершеннолетних граждан. Таким образом, профилактика правонарушений, в первую очередь среди несовершеннолетних, создание эффективной социально-правовой системы ее предупреждения - важнейшие на-правления политики национальной безопас-
ности государства и защиты конституционного строя России. Первой же среди приоритетных задач в этой области является выявление детерминант несовершеннолетней правонарушаемости и их устранение.
Актуальность подобной деятельности государства в сфере национальной безопасности, связанной с профилактикой правонарушений среди несовершеннолетних, подтверждает анализ статистических данных, демонстрирующих противоправную активность подрастающего поколения. Так, по словам заместителя начальника департамента охраны общественного порядка МВД РФ Л. Веденова, наблюдается динамика роста правонарушений среди несовершеннолетних, ежегодно подростками или при их участии совершается более 150 тыс. правонарушений, или каждое девятое2.
Министр внутренних дел РФ Р. Нургалиев подчеркивает, что в органы внутренних дел за различные правонарушения доставляется более одного миллиона несовершеннолетних, при этом тревожен факт повышения криминальной активности несовершеннолетних девушек, которыми в 2008 году совершено 13 тыс. правонарушений3. Появляющаяся же в некоторых СМИ информация о снижении количества противоправных деяний, совершаемых несовершеннолетними (например, за первое полугодие 2007 года число правонарушений, совершенных несовершеннолетними, сократилось на 7,4 %, а за тот же период 2008 года - на 15 %4), неутешительна, в связи с тем, что даже явное снижение количествен-ных показателей правонарушаемости среди
несовершеннолетних само по себе не может говорить о стабильности подобной тенденции или даже о некоторой степени ее благополучности, «так как состояние естественной и искусственной латентности в преступности несовершеннолетних признается самым высоким в особенности применительно к региональным показателям»5.
Все это свидетельствует об отсутствии комплексного подхода государства и скоординированной деятельности всей вертикали органов государственной власти, органов гос-управления в сфере профилактики несовершеннолетней правонарушаемости, а также необходимости единой государственно признанной охранно-воспитательной детской и молодежной политики как одного из направлений реализации целей и задач концепции национальной безопасности России.
Но среди причин данной ситуации, которые носят безусловно системный характер, необходимо назвать и несовершенство уголовного и административного законодательства и в целом неэффективность действия мер механизма правового воздействия.
Развитие административного права как одной из отраслей российского права должно осуществляться по двум взаимообуславли-вающим и взаимодополняющим друг друга направлениям, связанным с совершенствованием административного законодательства, приведением норм административного права в соответствие с новыми требовании современных реалий. Это область изучения, систематизации и научно-изыскательной деятельности и повышение эффективности действия уже существующих норм административного права. Данное направление связано с выявлением норм права «спящих», недействующих или неэффективно действующих. Критерием подобного правового анализа является показатель достижимости или нереализованности целей, которые ставит перед собой административное право в рамках действующего механизма правового воздействия и правового регулирования, проявляющегося в форме деятельности органов государственной власти и государственного управления. Следует отметить, что в логический объем понятия «правовое регулирование» можно либо включать все виды воздействия права на сознание и поведение людей, либо выводить за его пределы идеологию, воспитание. По нашему мнению, второй подход к этому понятию является более убедительным, так как правовое воздейст-
вие на людей и общественные отношения не может быть безграничным, ибо общепризнанно, что люди представляют «интерес» для закона только областью своих действий, все что лежит за ее пределами не попадает в «поле зрения» права. Но действие либо бездействие - это стадия завершения и конечная реализация тех процессов, которые происходят в сердце, душе и сознании человека, т.е. в его духовно-нравственной составляющей - области применения мер не правового воздействия, а мер воспитательного характера. Духовно-нравственное воспитание формирует личность, право предупреждает, пресекает, наказывает, осуществляет профилактику асоциального поведения личности, которое есть следствие неправильно сформированной воспитательной среды. Государство должно участвовать в организации этой среды путем проведения взвешенной политики различными государственными органами, руководствующимися в своей деятельности различными нормами права. Указанное замечание о месте правового регулирования в системе общественных отношений необходимо для определения тех мер, которые могут влиять на повышение эффективности правового регулирования в целом и действия норм административного права в частности, способствовать уяснению того, как действие нормы права связано с тем социальным эффектом, на которое оно направлено, т.е. с поведением людей, зависящим от процессов социализации индивидов, ценностно-нормативных ориентацией, сформированных в процессе воспитания, и правового воздействия на определенных этапах формирования личности.
Одна из задач, которая ставится в целях обеспечения эффективности механизмов правового регулирования, связана с совершенствованием законодательства, улучшением эффективности и качества применения права, повышением уровня правового воспитания как одной из составляющих воспитательной политики государства. Согласно общей теории права процесс правового воздействия начинается с постановки целей и заканчивается их выполнением, достижением определенного результата. Цели заключаются в том, чтобы субъекты права действовали в соответствии с юридическими предписаниями и моделями, чтобы социальные процессы протекали в направлениях, выгодных обществу, государству, личности. Однако цели могут достигаться либо не достигаться. Отсюда и результат может
быть эффективным либо нет .
Проблемы общественного развития, десоциализация групп населения, девиантные формы ее проявления, характеризующиеся правонарушаемостью, свидетельствуют о недостижении цели правового воздействия и ставят под сомнение эффективность общего и отраслевого правового регулирования.
Различные социальные процессы, угрожающие безопасности государства, общества и личности, есть показатель проблем в различных общественных отношениях, являющихся сферой государственного управления, составляющих предмет административного права и представляющих собой сферу воздействия правовых норм и механизмов административно-правового регулирования. Они же показывают неэффективность вышеназванного механизма. Эти же процессы свидетельствуют и о неэффективности норм, предусматривающих административную ответственность, выражающуюся в назначении различных видов наказания лицам, совершившим административные правонарушения.
Статья 3.1 КоАП РФ определяет административное наказание как установленную государством меру ответственности за совершение административных правонарушений, применяемую в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самими правонарушителем, так и другими лицами.
Таким образом, целью административного наказания являются предупреждение правонарушений и их профилактика. Особенно актуализируется эта цель, когда речь идет об административной ответственности несовершеннолетних правонарушителей. Здесь профилактика сообразуется с целой системой мер духовно-нравственного и морально-воспитательного воздействия на личность несовершеннолетнего правонарушителя, что в свою очередь предполагает проведение государством и органами госуправления серьезной воспитательной политики, направленной на выявление, устранение и предупреждение причин прежде всего социального характера, прямо либо косвенно детерминирующих пра-вонарушаемость среди несовершеннолетних.
Следует заметить, что в административ-но-правовой науке сложилось два основных подхода к вопросу об административном принуждении. Представители первого подхода (Д.Н. Бахрах, М.С. Студеникина и др.) рассматривают применения мер административного принуждения к лицу только как реакцию
государства на совершенное этим лицом правонарушение. Сторонники второго подхода полагают, что административное принуждение может применяться к лицу и при отсутствии в его действиях противоправного поведения, но в целях предупреждения, а также для обеспечения общественной безопасности7. На наш взгляд, второй подход более соответствует задачам госуправления, т.е. обеспечению общественного порядка и безопасности.
Статистические данные, свидетельствующие о криминогенности ситуации в подростковой среде, о росте числа административных и иных правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, показывают, что цель практики применения административных наказаний, которой является частная и общая превенция административных и иных правонарушений, часто не достигается, и как минимум выявляют наличие двух проблем, связанных с неэффективностью действия механизма административно-правового регулирования: во-первых, предупредительной функции санкции норм административного права; во-вторых, деятельности в этой сфере органов госуправления.
Следует указать на специфику административной ответственности, цель которой связана: а) с воспитанием субъекта административной ответственности в духе уважения к закону и охраняемым им правоотношениям; б) с профилактикой новых правонарушений.
Степень актуализации вышеуказанной специфики многократно повышается, когда речь идет о несовершеннолетних правонарушителях, акцент ответственности которых должен ставиться на использование мер мо-рально-нравственного воздействия.
Это обуславливается еще и тем, что многие из них пока находятся в процессе социализации, который хоть и протекает аномально, асоциально, но тем не менее еще может быть ресоциалиализирован, т.е. направлен в выгодное для государства и общества конструктивное «русло», путем применения мер воспитательного характера. В связи с чем необходима научная деятельность, выявляющая факторы, детерминирующие совершение правонарушений несовершеннолетними, а также основанная на таком научном подходе деятельность органов госуправления и различных организаций, направленная на их профилактику, предупреждение и пресечение десоциализирующего влияния различных криминогенных институтов.
Отметим, что основной задачей профилактики правонарушений среди несовершеннолетних как раз является предупреждение и коррекция социальных отклонений, социальной дезадаптации и психологического отчуждения детей и подростков, которые являются результатом неблагоприятного социального развития социоонтогенеза, обусловленного различными деструктивными факторами среды воспитания, психобиологическими особенностями. В связи с этим заслуживает пристального рассмотрения процесс социализации, его этапы и аномалии.
Социализация - это сложный процесс общественного формирования и развития личности. Она означает весь многогранный процесс очеловечивания человека, включающий как биологические предпосылки, так и непосредственно само вхождение индивида в социальную среду и предполагающий социальное познание, социальное общение, овладение навыками практической деятельности, включая как предметный мир, так и всю совокупность социальных функций, ролей, норм, прав и обязанностей и т.д., активное переустройство окружающего (природного и социального) мира, изменение и качественное преобразование самого человека, его всестороннее и гармоническое развитие8.
Раскрывая вопрос о социализации личности и соотношении ее с противоправным поведением, уместно проанализировать понятие «социализация». Так, И.С. Кон определяет социализацию как усвоение индивидом определенной системы социальных ролей и культуры, в ходе чего формируется конкретная личность9. Недалеко отошел в определении социализации Б.Д. Парыгин: «Процесс социализации есть вхождение в социальную среду, приспособление к ней, освоение определенных ролей и функций, которое вслед за своими предшественниками повторяет каждый отдельный индивид на протяжении всей истории своего формирования и развития»10.
Отмечая, что процесс социализации не так прост, чтобы представлять его как пассивное усвоение личностью социальных норм, Г.М. Андреева указывает на характеристику активного воспроизводства индивидом общественных отношений: «Социализация -это двусторонний процесс, включающий в себя, с одной стороны, усвоение индивидом социального опыта путем вхождения в социальную среду..., с другой стороны, процесс активного воспроизводства системы социаль-
ных связей индивидом, за счет его активной деятельности...»] 1.
Социализация индивида, усвоение им социального опыта проходит по мере все более активного включения в общественные отношения. Показателем социальной зрелости служит ее готовность быть активным, сознательным полноценным членом общества. Социальнозрелая личность способна как успешно адаптироваться к своей среде, так и активно влиять на нее. Но вследствие ряда неблагоприятных обстоятельств могут возникать различные нарушения процесса социализации, выражающиеся в социальной дезадаптации индивида, т.е. неадекватности его поведения нормам, требованиям общественной системы отношений.
Социальная дезадаптация является одним из важнейших деструктивных факторов процесса социализации. Дезадаптацию можно определить как неприспособленность индивида к социальной среде в результате неспособности человека в силу различных причин усвоить групповые нормы и групповую культуру вообще12. В широком смысле противоправное поведение в целом может быть названо дезадаптивным. С понятием «дезадаптация» тесно связано понятие отчуждения личности от основных институтов социализации, от общества и его ценностей. Оно является криминогенным фактором десоциализации несовершеннолетних и охватывает важные стороны жизни человека, предшествует дезадаптации и выступает в качестве ее причины.
Проблема отчуждения и самоотчуждения личности подростка, имеющая далеко идущие криминогенные последствия, получившая свое развитие в трудах современных, в том числе и воронежских психологов, может предопределяться неблагоприятной семейной ситуацией, особенно когда социальнопсихологическому отчуждению подвержены и другие члены семьи. Так, воронежскими психологами И.Ф. Мягковым и Ю.В. Юровым было исследовано более 150 подростков, учащихся спецшколы для несовершеннолетних нарушителей. Наряду с нервно-
психическими причинами социальных отклонений, антиобщественного характера были выявлены психотравмирующие причины социального характера в семейных взаимоотношениях. Например, данное исследование выявило высокий коэффициент корреляции (0,43) между агрессивным поведением роди-
телей, старших братьев в семье, склонность к дракам, дерзким нарушениям дисциплины у подростков с эпилептоидными чертами характера, тогда как при благоприятной семейной обстановке эта связь менее отчетлива (коэффициент корреляции 0,16)13.
Следовательно, нарушения социализации могут быть вызваны как прямыми десоциализирующими влияниями, когда ближайшее окружение демонстрирует образцы асоциального, антиобщественного поведения, взглядов, установок, выступая в качестве института десоциализации, так и косвенными десоциализирующими влияниями, когда имеет место снижение референтной значимости ведущих институтов социализации, которыми для учащегося, в частности, являются семья, школа.
Исследуя проблему отчуждения семьей ребенка в генезисе его последующего противоправного поведения, заметим, что причина его отчуждения обнаруживается на ранних этапах социализации человека. Причем решающую роль в процессе данного отчуждения играет, по правильному, на наш взгляд, утверждению Ю.М. Антоняна, «состав семьи, не ее материальное благополучие, не отношение между родителями, не их неблаговидное и даже противоправное поведение, а главным образом их эмоциональное отношение к ребенку, принятие его или, напротив, отверга-
14
ние» .
Но это не единственная причина. Если говорить о роли семьи в формировании личности правонарушителя, то необходимо отметить, что в результате демонстрации со стороны взрослых пренебрежения к нравственным запретам или откровенно противоправного поведения происходит усвоение подростком подобных образцов. Если ситуация негативно прогрессирует, то появляется серьезная опасность для судьбы ребенка. Личность начинает деформироваться, «создаются аномальные личностные структуры и искаженные контуры отдельных сторон личности. Эти стороны затем начинают избирательно реагировать только на некоторые, как бы для них «предуготовленные» социальные воздействия, отфильтровывая их из массы других»15.
Таким образом, прямым десоциализирующим фактором может быть влияние ближайшего окружения, которое демонстрирует образцы асоциального поведения. В этом случае необходимо говорить об институтах десоциализации, среди которых первое место занимают семьи аморального, асоциального
типа.
Многие исследователи (А.И. Долгова16, А.И. Миллер17) указывают на прямую связь правонарушений, совершаемых несовершеннолетними с семейным неблагополучием, с нахождением в семье, которая не может или не хочет воспитывать ребенка, не выполняет своих воспитательных функций.
Анализ различных статистических данных показывает динамику и взаимосвязь несовершеннолетних правонарушителей с неблагополучными семьями, в которых они воспитывались, либо с воспитанием вне семьи. Такие семьи выступают социально неполноценным деструктивно-криминогенным институтом социализации личности.
Проведя классификацию подобных семей, выделим следующие группы.
1. Бедные семьи. За время реформ уровень жизни населения сократился более чем на 30 %, что привело к увеличению числа семей, проживающих в условиях абсолютной бедности, доходы которых значительно ниже прожиточного минимума. В этих семьях проживают примерно 40 % детей. В них сложная психологическая обстановка, способствующая распаду семей, уходу из них детей и росту безнадзорности, обуславливающая совершение противоправных деяний несовершеннолетними.
2. Неполные семьи. Они есть результат разводов супругов либо результат внебрачной рождаемости. Ежегодно без одного родителя остается около 500 тыс. детей и подростков. Матери в таких семьях оказываются в сложном экономическом и психологическом положении, дети из таких семей пополняют группу социального риска. 35-40 % несовершеннолетних правонарушителей воспитывались в условиях неполной семьи. Причем в аспекте профилактики несовершеннолетней правонарушаемости политика государства, направленная на пропаганду целомудрия, защиту семейных ценностей, представляется весьма актуальной.
3. Отсутствие семьи, т.е. воспитание детей в госучреждениях. Нарастает проблема социального сиротства. Так, более 60 тыс. детей воспитывается в детских домах, интернатах, и около 90 % из них имеют родителей, которые уклоняются от их воспитания18.
4. Семьи беженцев и вынужденных переселенцев. Дети в этих семьях испытывают материальные, бытовые трудности, находятся в сложном морально-психологическом со-
стоянии, отражающимся на их характере и поведении. Например, только в Москве сейчас находятся до 30 тыс. беспризорных детей мигрантов. По мнению специалистов, проблема правонарушений среди несовершеннолетних и безнадзорности связана с активными миграционными процессами19.
5. Семьи алкоголиков и наркоманов. Взрослые в таких семьях демонстрируют образцы асоциального поведения. Социализация детей в подобных семьях проходит с аномалиями. В нашей стране более 17 тыс. детей и 122 тыс. подростков страдают наркологическими расстройствами20. Показательным является тот факт, что 80 % всех правонарушений совершаются в состоянии алкогольного или наркотического опьянения21.
Этот вопрос требует более полного дальнейшего рассмотрения, но фактом остается то, что именно семья является важнейшим институтом социализации личности подростка. Ее неблагополучие может приводить к нарушению процессов социализации личности, к социальной дезадаптации, социально-психо-логическому отчуждению подростка от основных социальных институтов, обуславливает различные формы девиантного поведения, в том числе и противоправные, которые приводят к совершению подростками административных и иных правонарушений.
Следует отметить, что постоянный высокий уровень и даже рост несовершеннолетней правонарушаемости свидетельствует о наличии серьезных проблем в сфере так называемого общего предупреждения (или общей превенции), в рамках которого ни теоретически, ни практически не выявлен эффективный инструментарий профилактики правонарушений среди несовершеннолетних и их предупреждения.
Предполагается, что эту работу необходимо начинать с ранней профилактики правонарушений несовершеннолетних, сочетая социальный контроль, административно-право-вой и общественный характер ограничений, когда речь идет о нейтрализации прямых десоциализирующих влияний, с мерами по нейтрализации косвенных десоциализирующих влияний, носящих психолого-педагоги-ческий характер и направленных на создание воспитывающей прежде всего духовнонравственной среды в условиях школьного, семейного и внешкольного окружения.
К важнейшим направлениям деятельности целесообразно отнести решение следую-
щих задач: во-первых, разработка единой комплексной государственной политики в отношении детей, молодежи, семьи, а также духовно-нравственного воспитания подрастающего поколения; во-вторых, в сфере социального обеспечения разработка совершенных механизмов различной помощи семьям в воспитании детей, контролем за процессом воспитания; в-третьих, выявление десоциализирующих семей и проведение профилактических мероприятий, а также ужесточение административной и уголовной ответственности в отношении родителей детей и их законных представителей за уклонение от выполнения воспитательного долга как своей прямой конституционной обязанности, закрепленной в ст. 38 Конституции РФ; в-четвертых, в сфере воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, усовершенствование системы вне-семейного воспитания детей; в-пятых, в сфере опеки и попечительства формирование системы педагогической, материальной и иной помощи опекунам, попечителям, а также семьям, которые на определенные сроки берут детей на воспитание; в-шестых, криминологопедагогическая работа с группами подростков антиобщественной направленности; в-седьмых разработка мер по преодолению отчуждения и дезадаптации подростков-право-нарушителей не только в рамках общей превенции, но и на всех стадиях исполнения наказания.
Таким образом, раннюю профилактику необходимо рассматривать не столько с позиций социального контроля, сколько с позиции предупреждения процесса десоциализации и управления процессом социализации личности. Думается, что такой подход позволит не только значительно углубить круг знаний о неблагоприятных факторах, обуславливающих асоциальное и противоправное поведение несовершеннолетних, но и расширить сферу применения воспитательно-профилактических мер в сочетании с административноправовыми мероприятиями, обеспечивая тем самым наиболее эффективный подход в деле предупреждения несовершеннолетней правонарушаемости.
1 См.: Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 «О концепции национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2000. - № 2. - Ст. 170.
2 http://www.izvestia.rU/news/l 1/пешз104427/тс1ех.1г1т1.
3 http://www.rg.ru/2006/05/18nurgaliev_deti.html.
4 http://www.izvestia.ru/news/19/newsl83781/index.html.
5 Лысенко A.B., Чапурко Т.М. Приоритетные направления и задачи дальнейшего развития правоприменительной деятельности в борьбе с преступностью несовершеннолетних // Право и политика. - 2008. - № 5. -С. 109.
6 Общая теория государства и права: академический курс: в 2 т. / под ред. М.Н. Марченко. - Т. 2. - М., 1998. -С. 455.
7 См.: Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж, 2007. - С. 474.
8 Парыгин Б.Д. Основы социально-психологической теории. - М., 1971. - С. 165.
9 Кон И.С. Социология личности. - М., 1967. - С. 101.
10 Парыгин Б.Д. Указ. соч. - С. 164.
11 Андреева Г.М. Социальная психология: учебник / под ред. Г.М. Андреева. - М., 2003. - С. 267.
12 Антонян Ю.М. Криминогенная роль психологического отчуждения // Советское государство и право. - 1988. -№ 8. - С. 53.
13 Мягков И.Ф., Юров Ю.В. Клинико-психологический аспект патогенеза и коррекции аномального поведения
в подростковом возрасте // Педагогические проблемы предупреждения педагогической запущенности и правонарушений несовершеннолетних. - Воронеж, 1982. -С. 106.
14 Антонян Ю.М. Указ. соч. - С. 54,
15 Филонов Л.Б. Детерминация возникновения и развития отрицательных черт характера у лиц с отклоняющимся поведением // Психология формирования и развития личности. - М., 1961. - С. 339-340.
16 Долгова А.И. Правовое воспитание несовершеннолетних: пособие для слушателей / А. Долгова, А. Кожевникова, А. Медведь. - М., 1977
17 Миллер А.И. Противоправное поведение несовершеннолетних: генезис и ранняя профилактика. - Киев, 1985.
18 Особенности детерминации и причинности // Криминология: учебник / под общ. ред. А.И. Долговой. - М., 2000. - С. 698-699.
19 http://vmw.izvestia.ni/news/l 5/newsl48047/index.html.
20 http://www.kremlm.ru/appears/2009/03/l l/2323tvpe6 3378 type 63381_214089.shtml.
21 http:// www.izvestia.ru/obshestvo/article3125828/print.
Статья поступила в редакцию 23 апреля 2009 г.
