CC BY
35
Юридические науки
УДК 378.1
Симатов Андрей Анатольевич Audrey Simatov
ЭФФЕКТИВНОСТЬ МАТЕРИАЛЬНОТЕХНИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ПРИ РАЗМЕЩЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА
THE EFFICIENCY OF EDUCATIONAL ESTABLISHMENT’S LOGISTICAL SUPPORT WHEN PLACING STATE ORDERS
Рассматриваются актуальные вопросы правоприменительной практики в размещении государственного заказа для эффективной организации материально-технического обеспечения бюджетной организации. Представлены конкретные факты работы на примере государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования
Ключевые слова: размещение заказов, торги, система менеджмента качества, контракт, открытый аукцион в электронной форме, расходование бюджетных средств, заказчик, участник размещения заказа
The article deals with acute problems of enforcement practice in placing state orders for an efficient organization of a government-financed organization’s logistical support. The author describes the process and gives a state educational institution as an example
Key words: placing state orders, tender, system of quality management, contract, extensible on-line auction, expenditure of budgetary funds, customer, participant of placing orders
Развитие современной Российской Федерации связано со значительными изменениями действующего законодательства с учетом необходимости повышения эффективности управления в различных сферах. Правоотношения в современной России все более приближаются к общепринятым мировым стандартам и принципам, базируются на передовом управленческом опыте ведущих мировых держав. Одним из важнейших аспектов управленческой деятельности является эффективность использования и расходования бюджетных средств. Предметом рассмотрения настоящей статьи является управленческая деятельность по материально -техническому обеспечению бюджетного учреждения (на примере го-
сударственного образовательного учреждения высшего профессионального образования).
С 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд», подробным образом регламентирующий порядок размещения государственных и муниципальных заказов и направленный прежде всего на эффективное использование средств соответствующих бюджетов [ 1 ]. Законом определены основные принципы, которыми должны руководствоваться заказчики при проведении торгов: наиболее полное удовлетворение потребности за-
зз
казчика в процессе торгов, экономия бюджетных средств при размещении заказов, максимальная открытость закупочных процедур с использованием Интернет.
Важным аспектом закона является стремление законодателя пресечь коррупционные действия со стороны заказчиков в процессе размещения заказов.
В настоящее время закон действует пятый год и, несмотря на ряд спорных и до конца не урегулированных моментов, доказывает свою состоятельность и эффективность. Экономия бюджетных средств в среднем по Российской Федерации достигает 10 %, а по отдельным видам закупочных процедур доходит 20... 25 % от начальной (максимальной) цены государственного (муниципального) контракта [2]. В случае нарушения положений закона заказчики и их представители несут наказание в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях (КоАП), а в отдельных случаях — и уголовную ответственность. Закон позволяет развивать добросовестную конкуренцию на рынке, обязывает заказчиков 10...20 % закупок производить у субъектов малого предпринимательства. Вместе с тем, несмотря в целом на позитивный опыт размещения государственных и муниципальных заказов за последние 4.5 лет, сохраняется ряд проблем, которые испытывают как заказчики, так и участники размещения заказа (потенциальные поставщики, подрядчики, исполнители).
За последние пять лет в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд» внесено значительное число изменений и дополнений (более 100), что существенно затрудняет выстраивание стабильной работы в учреждении, поскольку необходимо постоянно взвешивать каждый «шаг», т.к. даже незначительное отступление от положений закона может привести к весьма серьезным правовым последствиям. Одновременно с этим следует отметить, что уровень профессиональной подготовки работников, занимающихся размещением заказов, дол-
жен в полной мере отвечать всем необходимым требованиям с точки зрения профессиональной компетенции.
Наиболее существенные нововведения в указанный федеральный закон появились в 2009-2010 гг. и связаны, прежде всего, с внедрением такой процедуры размещения заказов, как открытые аукционы в электронной форме. Федеральные государственные заказчики, к которым относятся и все высшие образовательные учреждения, обязаны использовать процедуру электронного аукциона с 01 января 2010 г., предварительно зарегистрировавшись на официальных электронных торговых площадках.
Учитывая то, что электронный аукцион проходит в режиме on-line, и заказчик не имеет возможности каким-либо образом повлиять на ход данной процедуры, элементы коррупции исключены практически полностью и позволяют в полной мере объективно выявить победителя торгов. На активном внедрении процедуры электронных аукционов настаивает Федеральная антимонопольная служба (ФАС), орган государственной власти, который в настоящее время является основным идеологом в формировании государственной политики в сфере торгов, выступая с рядом правотворческих инициатив.
Оценивая указанные нововведения позитивно, следует отметить, что в практической деятельности заказчика необходимо владение сотрудниками, отвечающими за проведение торгов, современными информационными технологиями, а также активное взаимодействие с Федеральным казначейством в Системе электронного документооборота (СЭД). Обязательным условием в системе госзаказа является необходимость постоянного повышения квалификации и самообразования с целью поддержания должного уровня компетенции.
Данная ситуация осложняется тем, что заказчик и его представители в рамках действующего законодательства не защищены от произвола и противоправных действий (прежде всего, мошенничества) со стороны некоторых участников размещения заказа (УРЗ), действующих недобросовестно
в сфере закупок. Штрафные санкции могут быть наложены в соответствии с КоАП исключительно на заказчика и членов комиссий по размещению заказов, а отнюдь не на УРЗ. При этом практически на любом этапе торгов УРЗ могут обжаловать любые действия заказчика, направляя в контролирующие органы самые разнообразные по содержанию жалобы [3]. При этом, несмотря на содержащиеся подчас в жалобах явно вымышленные данные и недостоверные сведения, контролирующие органы обязаны провести внеплановую проверку действий заказчика и членов комиссий по размещению заказов по всей процедуре торгов, а не только по тем «фактам», которые содержатся в жалобе.
Несмотря на указанные трудности, управление процессом материально-технического обеспечения в бюджетной организации может быть достаточно эффективным. Весомую помощь в этой деятельности оказывает внедрение Системы менеджмента качества (СМК) в соответствии с международными требованиями в рамках Стандарта СМК КО 9001:2008. Как известно, СМК подразумевает регламентацию управленческих процессов, идущих в организации, внутри которых существуют соответствующие документированные процедуры. Подобная регламентация позволяет осуществлять системное управление процессом материально-технического обеспечения, проводя установленные процедуры в соответствии с требованиями действующего законодательства. На блок-схемах процесса представлен весь алгоритм действий заказчика и членов комиссии по размещению государственного заказа, по установленным критериям осуществляется оценка эффективности процесса. Информация в рамках СМК является открытой и доступна для ознакомления любому работнику организации. В частности, в Забайкальском государственном гуманитарно-педагогическом университете введены критерии и показатели оценки результативности управленческой деятельности процесса материально-технического обеспечения в ходе мониторинга. Установлены следующие критерии:
— эффективность использования средств бюджета и внебюджетных источников финансирования;
— своевременность и качество поставляемой продукции, выполненных работ, услуг;
— соответствие процесса материальнотехнического обеспечения требованиям законодательства.
Показателями оценки эффективности являются:
— процент экономии бюджетных средств в процессе торгов;
— наличие некачественных товаров в поставляемой продукции;
— превышение срока оказания услуг, выполнения работ;
— отсутствие предписаний ФАС, административных взысканий.
По всем показателям ежеквартально осуществляется мониторинг, в результате чего вырабатываются корректирующие и предупреждающие действия. В частности, наличие фактов нарушения сроков исполнения контрактов влечет за собой внесение соответствующих корректив в разрабатываемые проекты контрактов в дальней -шем с целью повышения ответственности исполнителей и более жестких санкций за нарушение данных сроков, вплоть до обращения в Арбитражный суд.
Вместе с тем, нововведения в законодательстве о торгах могут привести к правовым коллизиям и прецедентам к подаче жалоб со стороны УРЗ в ФАС в связи с якобы «неправомерными» действиями заказчика. В данном случае, отстаивая точку зрения заказчика в ФАС, необходимо добиваться того, чтобы не был составлен протокол о совершении административного правонарушения, что в свою очередь покажет эффективность управленческой деятельности по размещению государственного заказа.
Важным фактором в сфере размещения заказов является ведение реестра потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), который находится в материалах процесса СМК «Материально-техническое обеспечение». Это позволяет максимально быстро удовлетворить потребности заказ -
чика в проведении закупок малого объема, т.е. не превышая предельной суммы расчета наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке (в 2010 г. не более 100 тыс. руб.) [4].
Исходя из многолетнего опыта работы в сфере торгов, можно отметить, что в процессе размещения заказов в организации существуют вполне традиционные для многих бюджетных структур проблемы:
— недостаточная информированность руководителей структурных подразделений и рядовых работников об установленном порядке размещения государственного заказа;
— специфический характер ряда закупок, что существенно затрудняет разработку документации о торгах и проекта государственного контракта;
— текучесть кадров, ответственных за размещение заказов, в связи с несопоставимостью оплаты труда и высокой ответственности за соблюдением законодательства;
— внесение изменений в действующее законодательство о торгах требует постоянного самосовершенствования участников процесса размещения заказа;
— финансовые и временные издержки (увеличение сроков поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг) при размещении заказов;
— недостаточная проработка технического задания.
Указанные проблемы вполне разрешимы, однако не всегда даже при должной постановке работы можно достигнуть поставленной цели. Иногда это может привести к серьезным издержкам, вплоть до рассмотрения вопросов в судебном порядке. Например, в начале декабря 2008 г. в общежитии № 1 ЗабГГПУ произошла крупная авария отопительной системы в связи с подъемом уровня давления в условиях резкого похолодания, что привело к выходу из строя всей системы отопления общежития университета, где проживает более 600 студентов, преподавателей и сотрудников. Устранение аварии требовало принятия экстренных мер в целях недопущения размораживания здания. К восстановительным работам
была привлечена подрядная организация, которая в течение 24 часов успешно выполнила требуемые работы. Учитывая то, что стоимость выполнения работ составила более 150 тыс. руб., в соответствии с федеральным законом о размещении заказов, требовалось согласование уже исполненного государственного контракта по ч. 2 ст. 55 Федерального закона 94-ФЗ, что и было сделано со стороны заказчика — университета. В Федеральную антимонопольную службу были направлены: акт об аварии, государственный контракт, пояснительная записка. Казалось, вопрос исчерпан, однако через некоторое время со стороны ФАС в адрес университета поступило предписание явиться для составления протокола о совершении административного правонарушения со стороны заказчика по факту выбора способа размещения заказа. Представленные же заказчиком документы ФАС посчитал недостаточно убедительными, что повлекло за собой наложение административного взыскания на ректора университета в размере 50 тыс. руб.
Мотивируя свое решение, представители ФАС ссылались на безграмотность составленного акта об аварии, где было указано, что авария произошла по причине ветхости труб. Ветхость труб системы отопления не могла возникнуть внезапно. Следовательно, заказчик обязан был в процессе эксплуатации здания предвидеть возможные негативные последствия данной ветхости и проводить своевременный текущий и капитальный ремонт. Несмотря на вынесенное административное взыскание, решение ФАС было обжаловано в суде, где заказчик представил дополнительные факты и доводы о данной аварии, ссылаясь на то, что эти ветхие трубы находились внутри стены и, следовательно, не имелось возможности в процессе эксплуатации здания своевременно выявить возникшие дефекты. В итоге, суд принял доводы заказчика, и протокол ФАС о совершении административного правонарушения был отменен.
Важно правильно сформулировать параметры технического задания при проведении закупок. Чем точнее и полнее будет
расписана техническая часть, тем больше уверенности в том, что будет приобретена продукция, наиболее полно удовлетворяющая потребностям заказчика. Это связано с тем, что по ряду товаров существует значительное количество продукции, являющейся эквивалентом, причем не всегда высокого качества.
Весьма показательны в этом плане примеры с компьютерной и оргтехникой, которая зачастую совпадает по основным техническим параметрам. Однако при детальной расшифровке ряда позиций выясняется, что представленные УРЗ товары фактически являются более низкого качества и производительности. Помимо технических характеристик важным фактором являются расходы на эксплуатацию товара, гарантийное обслуживание, доступность комплектующих деталей, энергопотребление и пр. Особенную значимость техническое задание приобретает в процессе тех закупок, когда заявки УРЗ сопоставляются только по цене ( запрос котировок цен, открытый аукцион, открытый аукцион в электронной форме).
Законодатель, устанавливая такой порядок, руководствовался тем, что при проведении указанных закупок для предмета торгов должен быть сформирован соответствующий рынок и, соответственно, сопоставлять предложенные УРЗ товары возможно только по цене.
Понятие о добросовестной конкуренции слабо поддерживается хозяйствующими субъекта и зачастую государством только декларируется. В сфере торгов случаи недобросовестного исполнения обязательств по контрактам, прежде всего, нарушение сроков исполнения, а также элементарное мошенничество не являются исключением. И хотя это в большей степени касается УРЗ, но известны случаи недобросовестных действий заказчиков как государственных, так и муниципальных.
С целью эффективной организации текущей работы в сфере размещения заказов целесообразно изначально данную деятельность четко систематизировать, предпочтительно используя Систему менеджмента ка-
чества в соответствии с международными стандартами. Значительная часть закупок в любой организации вполне традиционна и ежегодно повторяется. По прошествии календарного периода необходимо составить план закупок, что упрощает текущую работу и позволяет сосредоточиться на закупках, которые требуют значительных временных затрат, например, связанных со специфическим характером поставляемых товаров и анализом информации на рынке с целью формирования адекватной начальной максимальной цены контракта (НМЦК) и технического задания.
В любой организации необходимо проводить системную информационно-консультационную работу с сотрудниками с целью разъяснения основных положений порядка материально-технического обеспечения с учетом требований законодательства.
Заработанные структурными подразделениями средства зачисляются на счет университета. Порядок расходования данных средств должен производиться в соответствии с федеральным законом 94-ФЗ. При этом периодичность информационных семинаров для сотрудников университета по данному вопросу должна быть не менее двух раз в год.
Весомая роль в эффективной организации процесса материально-технического обеспечения отводится документационным вопросам. В этой связи неизменно значима компетентность юридических служб, способных дать профессиональную оценку при возникновении споров в правоотношениях между заказчиком и исполнителем.
Одновременно с этим следует отметить, что без квалифицированных специалистов, непосредственно отвечающих за размещение заказов ( как правило, секретаря комиссии по размещению заказов), невозможна эффективная организация работы в целом. Данный сотрудник должен обладать весьма разносторонними профессиональными качествами: владеть компьютером на уровне опытного пользователя; навигацией в сети Интернет; знать нормативные правовые акты в сфере размещения заказов;
обладать навыками межличностной коммуникации и т.п.
Особое место занимает необходимость постоянного повышения уровня квалификации специалистов, отвечающих за размещение государственного заказа посредством участия в разного рода семинарах, круглых столах, курсах и т.п. В настоящее время есть возможность выбора образовательных программ, наиболее полно отвечающих потребностям в сфере торгов. Содержательные программы дороги и реализуются, в основном, в Москве, Санкт-Петербурге, что приводит к увеличению затрат заказчи-
ка на поддержание должного уровня системы размещения заказов в организации.
Подводя итоги по вопросам эффективности материально-технического обеспечения в современных условиях, можно сказать, что слагаемые успеха в достижении поставленных целей связаны с необходимостью безусловного соблюдения законодательства, постоянного совершенствования профессиональных компетенций, системной организации работы в организации, использовании передового отечественного и зарубежного опыта в сфере торгов.
Литература
1. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд» (в редакции Федерального закона от 08 мая 2009 г. № 93-ФЗ).
2. Официальный сайт Российской Федерации в сфере размещения заказов (главная страница) / http://www.zakupki.gov.ru.
3. Статья 58 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд» (в редакции Федерального закона от 08 мая 2009 г. № 93-ФЗ).
4. Указание Центрального Банка Российской Федерации от 20 июня 2007 г. № 1843-У. Зарегистрировано в Минюсте 05 июля 2007 г.
Коротко об авторе______________________________________________Briefly about the author
Симатов А. А., канд. ист. наук, доцент, проректор по организационно-правовым вопросам и региональным программам, Забайкальский государственный гуманитарно-педагогический университет им. Н.Г. Чернышевского (ЗабГГПУ) asimatov@mail.ru
A. Simatov, Candidate of historical Science, assistant professor, prorector on organizational-legal questions and regional programs of Zabaikalsky State Humanitarian Pedagogical University
Научные интересы: история пенитенциарной Scientific interests: history of penitentsiarn system, системы, правовых проблем и педагогики высшей law problems and pedagogics of higher education школы, организация и размещение заказов
за
