CC BY
4DOI: 10.38197/2072-2060-2023-244-6-331-357
Эффективность финансового контроля как фактор стабильности региональной экономики
The effectiveness of the financial control as a factor of stability
of the regional economy
СМЕТАНИН Альберт Васильевич
Член Правления ВЭО России, руководитель Архангельской региональной общественной организации ВЭО России, советник ректора Северного (Арктического) федерального университета им. М.В. Ломоносова, академик РАЕН, доктор экономических наук, профессор
Albert V. SMETANIN
Member of the Board of the Free Economic Society of Russia, Chairman of the Arkhangelsk regional public organization of the Free Economic Society of Russia, Advisor to the rector of Lomonosov Northern (Arctic) Federal University, academician of RAEN, doctor of Economics, Professor
БАСОВСКИЙ Михаил Степанович
Руководитель Управления Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу
Michail S. BASOVSKIJ
Head of the Federal Treasury Department for the Arkhangelsk Region and the Nenets Autonomous Okrug
НИКИТИН Михаил Борисович
Начальник организационно-аналитического отдела УФК по Архангельской области и Ненецкому автономному округу
Michail B. NIKITIN
Head of the Organizational and Analytical Department of the Federal Treasury Department for the Arkhangelsk Region and the Nenets Autonomous Okrug
СМЕТАНИНА Людмила Михайловна
Заместитель руководителя Архангельской региональной общественной организации ВЭО России, доцент кафедры гражданского и финансового права Высшей школы экономики, управления и права Северного (Арктического) федерального университета имени М.В. Ломоносова, кандидат экономических наук
Lyudmila M. SMETANINA
Deputy Head of the Arkhangelsk regional public organization of the Free economic society of Russia, associate professor of the Department of financial law and jurisprudence of the Higher school of economics, management and law of Lomonosov Northern (Arctic) Federal University, candidate of Economic Sciences
АННОТАЦИЯ
В статье рассмотрены существующие подходы в реализации внутреннего государственного финансового контроля в Российской Федерации, межведомственное взаимодействие при обеспечении законности расходования бюджетных средств, проблемы и несовершенства текущего правового регулирования. Авторами даны ряд предложений по повышению эффективности форм и методов контроля в частности механизм «прослеживаемости» при организации и проведении проверочных мероприятий в рамках реализации национальных проектов в регионах Российской Федерации и государственных программ в северо-арктической территории – Архангельской области.
ABSTRACT
The article examines the existing approaches to the implementation of internal state financial control in the Russian Federation, interdepartmental interaction in ensuring the legality of budget spending, problems and imperfections of current legal regulation. The authors give a number of proposals to improve the effectiveness of forms and methods of control in particular, the mechanism of "traceability" in the organization and conduct of verification activities within the framework of the implementation of national projects in the regions of the Russian Federation and state programs in the North Arctic territory - the Arkhangelsk region.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Бюджет, бюджетная система, бюджетное законодательство, бюджетное финансирование, народный бюджет, национальные проекты, государственные программы, финансовый контроль, наблюдение, эффективность, механизм «прослеживаемости», управление, контроль.
KEYWORDS
Budget, budget system, budget legislation, budget financing, people's budget, national projects, government programs, financial control, observation, efficiency, mechanism of "traceability", management, control.
В 2023 году исполняется 100 лет со дня образования контрольно-ревизионных органов Министерства финансов России. Созданная век назад система закрепила государственный финансовый контроль как самостоятельное направление деятельности государства. [1]
Финансовый контроль прошел большой путь развития, неотделимый от исторического вектора государства в разные периоды. Переход к рыночной экономике, ускорение процессов принятия управленческих решений, цифровизация инструментов контроля на современном этапе требуют совершенствования способов его реализации.
Совершенствование, надежность и гибкость форм и методов финансового контроля в настоящее время весьма актуальны как для Архангельской области, так и для других регионов России.
Запад (страны НАТО во главе с США) с помощью многочисленных санкций (по состоянию на февраль 2023 года их число составило 11 307) надеялись разрушить до основания не только экономику, но и финансовую систему России, создав коллапс неплатежей по всем видам деятельности. Безусловно санкции играют свою негативную роль в достижении Россией социально-экономического и технологического суверенитета. Однако, время показало, что экономика и финансовая система страны с её регионами живы. Минусовой итог за 2022 год в 2,1% постепенно с марта 2023 года набирает положительные обороты. Прогноз – итог по году Министерства экономического развития Российской Федерации (М. Решетников) равняется +2,8%. По прогнозу на 2024 год более быстрыми темпами будут расти обрабатывающая промышленность, электронная промышленность – рост до +20%. Индекс промышленного развития Архангельской области (без Ненецкого автономного округа) за 6 месяцев 2023 года – 101,3%, добыча полезных ископаемых – 103,4%, инвестиции в основной капитал – 104,4%. Выросла начисленная заработная плата на 106,4%, что составляет 70 243 рубля. Все социальные обязательства перед жителями области Правительство региона исполняет полностью при активной финансово-инвестиционной поддержке со стороны Президента РФ и Федерального Правительства.
Новое дыхание у области открылось с подписанием Президентом РФ В.В. Путиным в февраля 2020 года ряда федеральных законов в поддержку предпринимательской деятельности в Арктической зоне РФ (АЗРФ). По словам губернатора А.В. Цыбульского в Архангельской области практически создана 1особая экономическая зона, предусматривающая для её резидентов широкий выбор преференций, таких как:
- существенные налоговые льготы, включая на прибыль предприятий;
- возмещение части расходов по уплате страховых взносов в государственные внебюджетные фонды до конечной ставки 7,6%;
- предоставление субсидий на возмещение процентной ставки по кредитам;
- налоговый вычет по налогу на добычу полезных ископаемых;
- предоставление земельных участков без торгов;
- применение таможенной процедуры свободной таможенной зоны.
В результате в Архангельской области зарегистрировалось 128 арктических резидентов с планируемым объёмом инвестиции 70 млрд. рублей и созданием 5000 высокотехнологичных рабочих мест.
Известно, что самый хороший закон (решение) не заработает сам по себе, ему требуется ускоритель. В роли ускорителя в нашей области выступили новый губернатор Александр Витальевич Цыбульский (с 2020 года) и его команда. Новое региональное руководство инициировало создание народной (по предложению самих жителей) программы «Вместе мы сильнее». Она включает не только якорные разделы развития: лесопромышленного комплекса, строительного комплекса, судостроения-судоремонта, туризма. Они сохраняют тренд устойчивого движения области, создают предпосылки органам власти, самостоятельным объединениям граждан (например, ТОСам, их около 1600), чтобы дойти и благоустроить территорию каждого населенного пункта, улицы, двора.
Программа нацелена на благоустройство всех территорий области (по размеру превосходящей площадь Франции) и сельских, и поселковых, городских на основе регионального проекта «Комфортное Поморье». И уже есть результаты: с 2020 года в благоустроенные квартиры, включая жителей ветхих и аварийных домов, переехало более 13 тысяч северян. 2022 год для области стал рекордсменом по вводу в строй свыше 400 тыс. кв. метров жилья. По этому показателю область вошла в пятерку лучших регионов Российской Федерации. Появляются новые производства для удовлетворения потребностей человека. К примеру, по изготовлению детских кроваток Архангельская область – лидер (производим 10% кроваток от общего объема в Российской Федерации).
Проект «Комфортное Поморье» набирает обороты за счёт все новых инициатив самих жителей. К примеру, муниципальный проект «Соседи» предполагает налаживание добрососедских отношений, благоустройство дворовых территорий, взаимодействие жителей домов с управляющими компаниями и органами власти. Подобные инициативы вошли в жизнь как механизм «Народного бюджета». В 2022 году было реализовано 48 народных проектов с финансированием 30 млн. рублей. В 2023 году уже исполнено 60 проектов с компенсацией 72 млн. рублей. На 2024 и 2025 годы в областном бюджете на эти цели предусмотрено 770 млн. рублей.
На 2023 год Архангельская область получила дополнительно из федерального бюджета 3,2 млрд. рублей на развитие сельских территорий, на улучшение социально-культурной и экологической ситуации в соответствии с госпрограммой «Комплексное развитие сельских территорий. Выделенные из федерального центра средства в области используются для строительства, ремонта учреждений образования, здравоохранения, культуры, спорта.
По итогам Всероссийского конкурса «За достижение высоких результатов в сфере комплексного развития сельских территорий» золотой медалью всероссийского конкурса награждена администрация Приморского района, а серебряной медалью администрация Красноборского района Архангельской области.
Серьёзные инвестиции из федерального бюджета направлены на исполнение национального проекта «Экология» - 1,3 млрд. рублей, с учётом софинансирования эта сумма возрастёт до 1,8 млрд. рублей. Предполагается строительство мусоросортировочного комплекса в г.Коряжма в рамках федерального проекта «Комплексная система обращения с ТКО». В 2024 году также планируется завершить два аналогичных комплекса в г.Няндома и под Архангельском. Следующий этап – строительство мусороперерабатывающих производств.
Комиссия по бюджетным проектировкам Архангельского областного Собрания депутатов в сентябре 2023 года рассмотрела 3-х летний инвестиционный план программы Минстроя в общем объёме средств 10 млрд. рублей, в том числе на 2024 год 5,6 млрд. рублей. Доля федерального бюджета ≈ 56%. Наибольший объем средств предусмотрен на строительство объектов образования – 1,5 млрд. рублей.
В начале октября 2023 года Правительством Российской Федерации утвержден план комплексного развития Архангельского транспортного узла с горизонтом планирования до 2035 года. Основные мероприятия плана – строительство нового терминала в морском порту Архангельска с созданием в Двинском заливе Белого моря глубоководного морского района, а также обновление ледокольного флота и авто-железнодорожной инфраструктуры.
В 2024 году правительство Архангельской области и заинтересованные инвесторы должны разработать декларацию инвестиций, а Росморречпорт – рассмотреть её. В 2025 – 2026 годах должна быть завершена разработка проектной документации и начато строительство. Ввод в эксплуатацию нового терминала и глубоководного района морского порта Архангельск намечен на 2031 год.
В 2024 году начнется строительство кампуса мирового уровня «Арктическая звезда» на базе Северного (Арктического) федерального университета им. М.В. Ломоносова. Объем предполагаемых инвестиций составит порядка 29 миллиардов рублей. Проект включает строительство общежитий для студентов и преподавателей, технопарка, конгресс-центра, гостиницы, спортивных сооружений.
Достижение результата и соблюдение плановых сроков при реализации амбициозных и знаковых для области проектов требуют детального и перманентного контроля за расходованием выделяемых бюджетных средств. Качественная оценка рисков, отслеживание контрольных точек, фиксация отклонений и точность при проведении платежей должны проводиться фактически в ежедневном режиме. В статье предлагается механизм «прослеживаемости», он как раз и предназначен для реализации таких масштабных задач в субъектах Российской Федерации.
В текущих условиях серьезной перестройки системы управления, распределения и перераспределения ресурсов важность обеспечения действенного финансового контроля в Российской Федерации актуализируется.
Американский ученый-математик Норберт Винер в 1948 году в своем труде «Кибернетика, или управление и связь в животном мире и машине» высказал предположение, что если рассматривать контроль в теме общей теории управления, то можно утверждать, что он является формой обратной связи. В связи с чем информацию о состоянии управляемого объекта, а также ходе исполнения управленческого решения получает управленческая система.
Именно обратная связь характеризует способность системы воспринимать и использовать информацию о результатах собственной деятельности для достижения цели оптимальным образом. [2]
Понимая контроль в этом значении, мы приближаемся к понятию эффективности, как социально-экономической категории, присущей всем типам социально-экономических отношений. Именно экономическая эффективность теснейшим образом связана с вопросами социальной стабильности и справедливости, национальной безопасности, условиями экономического роста и развития.
Основными элементами финансового управления можно обозначить: прогнозирование, оперативное управление, учет и финансовый контроль. [3]
Именно последний из них будет являться центром нашего исследования.
Являясь сложной и комплексной экономической категорией, финансовый контроль требует качественного и последовательного как правового, так и организационного регулирования.
Важным решением в целях повышения эффективности управленческой структуры государственного финансового контроля стал Указ Президента Российской Федерации от 02 февраля 2016 г. № 41, на основании которого ликвидирована Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, а функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере переданы Федеральному казначейству.
Так перед Казначейством России стояли принципиально новые задачи по исполнению контрольной функции. Реализуя поручения Президента Российской Федерации, осуществлены организационно-штатные мероприятия, решены структурные вопросы, не смотря на преобразования сохранена непрерывность внутреннего государственного контроля в финансово-бюджетной сфере. [4] Казначейством России проведена работа по разработке и внедрению новых подходов к осуществлению контрольных мероприятий, совершенствованию используемых форм и методов в целях повышения качественного уровня контрольной деятельности.
Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций распорядителями и получателями средств, на протяжении последних семи лет осуществляет и функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, внешнему контролю качества работы аудиторских организаций. [5]
За последние годы сделан большой шаг по совершенствованию внутреннего государственного финансового контроля и с точки зрения методологического обеспечения.
В августе 2019 года внесены существенные изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ), определяющие формирование федеральной системы стандартов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, тогда как ранее стандартизация деятельности органов внутреннего государственного финансового контроля не применялась.
В 2020 году утверждены и вступили в силу семь федеральных стандартов, ставящие следующие основные задачи:
- конкретизировать полномочия государственных и муниципальных органов по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля;
- организовать действенный контроль за эффективностью использования средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- установить формы и методы по реализации результатов контрольных мероприятий и разработке понятийного аппарата в данной сфере. [6]
Рассмотрим сложившуюся в настоящее время в Российской Федерации систему финансирования приоритетных направлений развития государства и поддержки регионов, которая имеет ряд особенностей.
Национальные проекты, определенные Указом Президента Российской Федерации от 07 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» с учетом внесенных изменений Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», являются основным направлением политики с особым режимом управления. Национальные проекты в доходной и расходной части стали преобладающей формой бюджетного планирования, охватив подавляющую часть осуществляемых государством мероприятий и программ. Формирование национальных проектов отражается в региональных и муниципальных бюджетах и доводится до конкретных исполнителей национальных проектов. [7]
На конец 2022 года на территории Архангельской области реализовывалось 47 региональных проектов.
На их реализацию в 2022 году было направлено 29,584 млрд. рублей, из них 12,601 млрд. рублей – средства федерального бюджета, 11,600 млрд. рублей – средства Фонда реформирования ЖКХ. Кассовое исполнение составило 26,891 млрд. рублей или 90,9 % от выделенных средств. Основной объем неосвоенных средств пришелся на программу переселения граждан из аварийного жилищного фонда.
Одновременно отметим, что по итогам 2021-2022 годов в регионе введено рекордное количество жилья по программам переселения, находящимся на особом контроле Губернатора и Правительства Архангельской области. В 2022 году сдано порядка 66 тысяч квадратных метров, из аварийного фонда смогли переехать более 3,4 тысяч жителей. По этому показателю область входит в число лидеров среди других субъектов Российской Федерации. [8]
Действующими на конец 2022 года соглашениями региону было установлено достигнуть 148 показателей и получить 133 результата. По итогам года достигнуто 143 показателя (96,6 %), достигнуто 123 результата (92,5%). Неисполненные показатели и результаты относились к нацпроектам «Образование».
Из 15 недостигнутых результатов, 1 относится к нацпроекту «Образование» и связан с нарушением срока ввода в эксплуатацию 1 школы, 14 результатов – к нацпроекту «Здравоохранение». 5 неисполненных показателей нацпроекта «Здравоохранение». Это показатели по укомплектованности и обеспеченности организаций врачами и средним медперсоналом не достигнуты как в 2021, так и 2022 годах, несмотря на широкий перечень принимаемых профильным министерством Архангельской области мер.
В основной массе недостижение результатов связано с нарушением сроков исполнения государственных контрактов по различным причинам (исполнение обязательств подрядчиками / поставщиками в срок, ремонт помещений под оборудование, длительное согласование изменений программ МПЗЗ на федеральном уровне). Мероприятия по достижению указанных результатов продолжаются в 2023 году.
Итак, средства из федерального бюджета на реализацию запланированным мероприятий в рамках национальных, региональных проектов и государственных программ направляются в адрес всех субъектов Российской Федерации.
В ГИИС «Электронный бюджет» функционирует подсистема управления национальными проектами, но работа в ней осуществляется в определенные отчетные периоды, а не на постоянной основе.
Таким образом, мы можем объективно отметить, что на сегодняшний день координирующей структуры, уполномоченной в непрерывном режиме и на всех этапах реализации отслеживать расходование указанных средств, достижение результатов (контрольных точек), формирование необходимой отчетности, нет.
Проиллюстрируем на примере Архангельской области.
Управление Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу ставит на учет бюджетные обязательства и осуществляет санкционирование расходов по средствам на исполнение национальных проектов, проводит отдельные проверки в рамках исполнения полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю; ежеквартально осуществляет проверку отчетов о ходе реализации региональных проектов, реализуемых в рамках национальных проектов.
Органы исполнительной власти Архангельской области (министерства) осуществляют реализацию закрепленных за ними региональных проектов, исполняя заключенные соглашения по предоставлению средств, взаимодействуют с подведомственными учреждениями и муниципальными образованиями по исполнению заключенных контрактов на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства, формируют ежемесячные отчеты о ходе реализации региональных проектов.
Координирующая роль по управлению проектной и программной деятельностью возложена на минэкономпромнауки Архангельской области (является региональным проектным офисом), с которым Управлением Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу осуществляется постоянное взаимодействие при реализации национальных и региональных проектов.
Несмотря на созданные совместные рабочие группы (штабы) по реализации региональных проектов, проведение совещаний и встреч, единый орган, имеющий возможность и полномочие проследить реализацию всех региональных проектов, реализуемых на территории Архангельской области в рамках национальных проектов, отсутствует. Аналогичная ситуация в той или иной степени характерна для всех регионов России.
Принимая во внимание сложившийся порядок осуществления контроля за реализацией национальных проектов в субъектах Российской Федерации, считаем целесообразным предложить внедрение «функции прослеживаемости», как формы метода наблюдения за ходом реализации региональных проектов от момента заключения соответствующего соглашения по выделению средств федерального бюджета до фиксации окончательного результата.
Подобный механизм контроля позволит проследить расходование выделенных средств (выявление и предупреждение фактов нецелевого и неправомерного расходования бюджетных средств), оперативно выявлять причины ненадлежащей или несвоевременной реализации мероприятий региональных проектов, сократит время, затрачиваемое сотрудниками вовлеченных органов на подготовку аналитической информации, обеспечит оптимизацию планирования контрольных мероприятий в рамках последующего финансового контроля.
Единый подход к наблюдению (прослеживаемости) для всех средств, финансируемых из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (далее – Объекты), представляет собой систему показателей, обеспечивающих контроль за направлением бюджетных средств и учет операций о поступлении и использовании бюджетных средств на Объекты, подлежащие наблюдению (прослеживаемости), которая позволит идентифицировать Объекты по всему циклу движения бюджетных средств.
Концепция исходит из необходимости соблюдения единых требований и показателей на всех уровнях исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях комплексного подхода к прослеживаемости Объектов по различным источникам финансирования из бюджетов бюджетной системы РФ.
Система наблюдения Объектов (и финансовых циклов) станет действенным механизмом обеспечения достижения целей и выполнения задач прозрачности всего процесса финансового обеспечения, эффективности учета операций и достигнутого результата, состоящим из взаимоувязанных элементов нормативно-правового, организационного и информационно-технологического характера.
Ключевая цель создания и функционирования системы наблюдения (прослеживаемости) Объектов - обеспечение наличия оперативной и достоверной информации о поступлении и использовании бюджетных средств по всему циклу их движения в каждую единицу времени, что создаст условия для повышения качества контроля, сокращения объемов несанкционированных и нормативно неурегулированных операций, безопасности и прозрачности платежей в бюджетной системы Российской Федерации, мониторинга информации о финансировании и этапов выполнения работ объектов капитального строительства (строительство, модернизация).
Какие задачи предстоит решить:
- обеспечить нормативно-правового регулирование отношений в части установления единых показателей для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации с предварительным определением перечня нормативных правовых актов для внесения изменений;
- обеспечение применения единых показателей с целью прослеживаемости денежных потоков по каждому Объекту;
- осуществление постоянного финансового мониторинга Объектов (наделение полномочиями соответствующих контрольных органов);
- внедрение сервисов (при необходимости) и создание аналитического инструмента.
Существующий уровень цифровизации процесса и проблема единого подхода к контрольным точкам исполнения региональных проектов понятны на примере Архангельской области.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2015 г. № 658 введена в действие государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет» (ГИИС «ЭБ»).
В рамках ГИИС «ЭБ» предусмотрено функционирование подсистем управления национальными проектами (далее – НП) и информационно-аналитического обеспечения, призванных аккумулировать сведения о фактической реализации конкретных мер для сотрудников контролирующих и исполнительных органов субъектовой и муниципальной власти.
В текущей реализованной модели работы доступ к подсистемам имеют:
- региональные министерства, администрации муниципальных образований (оперативное внесение достоверной информации по Объектам), являющиеся распорядители бюджетных средств;
- проектные офисы, созданные в Администрациях регионов (контроль информации, ежемесячная отправка отчетов, подтверждение достоверности сведений);
- органы Федерального казначейства (проверка отчетов на соответствие сведениям, содержащимся в ведомственных информационных системах);
- минэкономразвития Российской Федерации (аналитическая обработка поступающих отчетов от субъектов РФ).
Вынуждены отметить, что на текущий момент качественная проверка указанных мероприятий в информационной системе, по сути, не проводится, аналитическая информация обо всей совокупности региональных НП, а также сведения о фактическом исполнении контрактов в системе не отражена, что создает условия для искажения и формирования недостоверной отчетности.
Нельзя не упомянуть и проблему отсутствия объективных критериев оценки достигнутых показателей, что не позволяет сформировать реальное представление о ходе реализации каждого регионального НП на конкретную дату, выявить точки риска.
Приведем несколько практических примеров.
В отчётных формах органов исполнительной власти Архангельской области (министерств) в качестве результата использования федеральных субсидий значится формулировка «построены и введены в эксплуатацию», а единицей измерения выступает цифровое значение. Вместе с тем под указанный «размытый» параметр зачастую подводятся как уже функционирующие объекты, так и ещё находящиеся на стадии строительства.
Например, ситуация с возведением на территории региона социально значимых объектов в различных сферах деятельности.
Так, в соответствии с контрактными обязательствами, заключёнными между Государственным заказчиком и подрядными организациями, официальный срок завершения работ по указанным объектам был установлен не позднее конца 2022 года.
Вместе с тем в ходе строительства Государственным заказчиком выявлены предпосылки срыва условий соглашений по причине низкой степени готовности возводимой инфраструктуры. По инициативе курирующего министерства Архангельской области заказчиком по договорённости с исполнителями инициировано разделение работ по каждому из объектов на два этапа. При этом к последнему отнесены все невыполненные мероприятия.
При этом, с целью полного освоения выделенных бюджету Архангельской области на социально значимый объект-1 в 2022 году из федерального бюджета денежных средств принято решение выплатить подрядчику в качестве аванса остаток по заключённому контракту в сумме 1 млрд. рублей без подтверждения выполненных работ, что фактически лишило Государственного заказчика инструментов воздействия на хозяйствующий субъект, в том числе в связи с возможным неисполнением последним в дальнейшем договорных обязательств.
Аналогичная ситуация характерна и для двух других обозначенных социально значимых объектов, которые также документально введены в эксплуатацию в декабре 2022 года.
Необходимо отметить, что, согласно ст. 55 Градостроительного кодекса РФ и постановлению Правительства РФ от 05.03.2007 № 145, необходимыми условиями разделения возводимой инфраструктуры является соблюдение функционального признака, то есть осуществление их функционирования вне зависимости друг от друга. Кроме того, завершение каждого из этапов должно сопровождается прохождением государственной экспертизы.
В свою очередь, как следует из письма ФАУ «Главгосэкспертиза России» в адрес Минстроя России, «принятие решения о проектировании и строительстве по этапам осуществляется на предпроектной стадии и указывается в задании на проектирование». Согласно позиции главного федерального ведомства в сфере государственной экспертизы проектной документации, «по параметрам строящихся в регионе объектов в разделении их на этапы нет необходимости».
Вместе с тем, указанные требования не выполнены, к настоящему моменту рассматриваемые в качестве примеров социально значимые объекты не функционируют, реальные сроки завершения работ по ним отодвинуты на неопределённое время.
Приведенные примеры показывают наличие недостатков существующих механизмов и методов реализации региональных проектов в рамках НП, отсутствие действенного контроля за ходом их исполнения, что не позволяет ни региональным органам управления, ни органам государственного финансового контроля за законностью использования федеральных средств формировать объективную оперативную аналитическую информацию и принимать эффективные управленческие решения.
В качестве внедрения элементов единого метода «прослеживаемости» (наблюдения) важно:
- провести анализ причин и условий неэффективного использования информационной платформы подсистем управления национальными проектами и информационно-аналитического обеспечения ГИИС «Электронный бюджет», призванных аккумулировать сведения о фактической реализации конкретных мероприятий в рамках НП;
- уточнить критерии оценки фактически достигнутых целевых показателей в действующих формах ведомственной и статистической отчетности о результатах реализации национальных проектов на территории субъектов РФ.
Отмечая существующие проблемы и формулируя предложения, мы понимаем, что внутри системы внутреннего государственного финансового контроля уже сформулированы и внесены для общественного и профессионального обсуждения конкретные меры, включающие метод наблюдения в пул методов, применяемых органами контроля. Готов проект внесения изменений в БК РФ, которые планируются к вступлению с 01 января 2025 года. Помимо метода наблюдения, проектом вводятся и иные инструменты, призванные сделать взаимодействие с объектами контроля более гибким:
- применение методов экспертно-аналитического мероприятия и финансово-бюджетного контроллинга,
- ввод полномочий по вынесению органами контроля помимо представлений и предписаний рекомендации, мотивированного мнения, предостережения и предупреждения.
Целью нововведений является обеспечение развития предупреждающего контроля, направленного на использование механизмов превентивного характера, позволяющего совершенствовать процесс управления общественными финансами, обеспечивая законность и эффективность их использования.
По тексту законопроекта наблюдение - сбор и анализ данных об объекте контроля, имеющихся у органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе данных, которые поступают в ходе межведомственного информационного взаимодействия, а также содержатся в государственных и муниципальных информационных системах, доступны в сети «Интернет».
В этом случае механизм применения метода наблюдения можно обозначить как «наблюдение за Объектом», тогда как наше понимание действенных изменений – это реализация «наблюдения за деньгами (финансовым циклом)». Обладая широким информационным ресурсом органы Федерального казначейства имеют возможность «проследить цепочку финансирования» непосредственно в процессе исполняемых полномочий, фактически данные для анализа доступны в используемых государственных информационных системах и сейчас. При этом, проведение части проверочных мероприятий в рамках последующего контроля в соответствии с жесткими нормативными требованиями к их организации, утратит свою необходимость.
Обсуждение планируемых нововведений уже выходит в публичное поле. Так, материал Российской ежедневной деловой газеты «Ведомости» от 31.07.2023 озаглавлен: «Минфин предлагает проводить тайные проверки нарушений в расходовании бюджетных средств на основе анализа сведений из баз данных. Этим с 2025 года будет заниматься казначейство».
Минфин предложил внедрить метод контроля нарушений в расходовании бюджетных средств казенными и бюджетными учреждениями, при котором их не будут предупреждать о проверке, а использовать метод сбора и анализа данных об объекте контроля, содержащихся в различных информационных системах и внешних источниках.
Данная инициатива обусловлена необходимостью снижения административной нагрузки госпредприятий в условиях трансформации экономики. Этот же материал ссылается на мнение заместителя главы Минфина Алексея Лаврова о введении нового инструмента проведения аудиторской проверки участников бюджетного процесса – наблюдение, как анализа так называемого «аудиторского следа» - сведений о деятельности организации, зафиксированных в базах данных. Лавров подчеркивал, что «такой практики в России на данный момент нет». [9]
Таким образом, в настоящее время на разных уровнях обсуждаются варианты, формы и механизм совершенствования реализации внутреннего государственного финансового контроля. Используемая модель и система межведомственного взаимодействия показывают свое несовершенство.
Органы Казначейства России, как неотъемлемый элемент контроля в финансово-бюджетной системе, обладающий, как технологическими, так и функциональными возможностями аккумуляции комплексной и полной информации о движении бюджетных средств, могут стать основным органом, реализуемым механизм «прослеживаемости» через наблюдение за всеми точками финансирования: от решения о выделении средств бюджета бюджетной системы РФ и до достижения / недостижения заявленного результата.
Такая консолидация полномочий и инструментария позволит не только снизить бюрократизацию при проведении контрольных мероприятий, существующую сейчас, опираться на данные из уже функционирующих информационных систем, оператором которых является Федеральное казначейство, но и зафиксировать неотвратимость ответственности за допускаемые нарушения бюджетного законодательства, так как органы Казначейства России обладают полномочиями по вынесению обязывающих документов по результатам контроля.
Таким образом, последовательность, объединение полномочий при оценке качества всего процесса бюджетного финансирования, прозрачность, цифровизация, дебюрократизация механизмов действительно сделают контроль формой обратной связи, благодаря которой государственная система на всех уровнях сможет получать объективную информацию о состоянии объекта управления и процессе выполнения управленческих решений.
Библиографический список
1. Бодрунов С.Д. Что такое ноономика? – А(О)нтология ноономики: четвёртая технологическая революция и её экономические, социальные и гуманитарные последствия. Под общей редакцией С.Д.Бодрунова. СНб: ИНИР, 2021, с.19-92
Сметанин А.В., Сметанина Л.М. Архангельская область: истоки, потенциал, модернизация. – Архангельск: НЦП САФУ, 2013, с.372-376
2. Винер Н. Кибернетика, или управление и связь в животном мире и машине. - М.: Советское радио, 1958. – 326 с.
3. Григорьев А.В., Голод К.К. К вопросу о сущности финансового контроля // Журнал прикладных исследований. – 2020. - № 4. – С. 14.
4. Исаев Э.А. Казначейство России как орган внутреннего государственного финансового контроля // Финансы. – 2022. - № 12. – С.
5. Гуринович А.Г. Об актуальных изменениях в правовом регулировании бюджетно-финансовой составляющей государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2017. - № 5. - С. 54 - 59.
6. Контроль в финансово-бюджетной сфере: научно-практическое пособие / И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина, Н.Е. Абрамова и др.; отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2016. - 320 с.
7. Запольский С.В. Финансирование национальных проектов - бюджетный аспект // Финансовое право. – 2023. - № 3. - С. 10 - 15.
8. Рекордное количество жилья ввели в Архангельской области для переселения. // Информационное агентство «РИА Новости», 19.04.2023.
https://ria.ru/20230419/zhile-1866372871.html
9. Евгения Фомина. // Российская ежедневная деловая газета «Ведомости» от 31.07.2023. https://www.vedomosti.ru/economics/articles/2023/07/31/987644-minfin-predlozhil-novii-metod-kontrolya-byudzhetnimi-narusheniyami?ysclid=lm9i9jk4mg117353361
References
1. Bodrunov S.D. What is noonomics? – A(O)the science of noonomics: the Fourth technological revolution and its economic, social and humanitarian consequences. Under the general editorship of S.D. Bodrunov. NSS: INID, 2021, pp.19-92
Smetanin A.V., Smetanina L.M. Arkhangelsk region: origins, potential, modernization. – Arkhangelsk: NCP SAFU, 2013, pp.372-376
2. Viner. V. (1958) Kibernetika, ili upravlenie i svyaz' v zhivotnom mire i mashine [Cybernetics, or control and communication in the animal world and the machine]. Soviet radio, p. 326
3. Grigoriev A, Golod K. (2020) K voprosu o sushchnosti finansovogo kontrolya [On the issue of the essence of financial control]. Journal of Applied Research, v. 4, p. 14
4. Isaev E. (2022) Kaznachejstvo Rossii kak organ vnutrennego gosudarstvennogo finansovogo kontrolya [The Treasury of Russia as an internal state financial control body]. Finances, v. 12
5. Gurinovich A. (2017) Ob aktual'nyh izmeneniyah v pravovom regulirovanii byudzhetno-finansovoj sostavlyayushchej gosudarstvennogo upravleniya [On current changes in the legal regulation of the budgetary and financial component of public administration]. State power and local autonomy, v. 5., p. 54 - 59.
6. Kucherov I., Povetkina N., Abramova N. (2016) Kontrol' v finansovo-byudzhetnoj sfere: nauchno-prakticheskoe posobie [Control in the financial and budgetary sphere: a scientific and practical guide]. Contract, p. 320
7. Zapolsky S. Finansirovanie nacional'nyh proektov - byudzhetnyj aspekt [Financing of national projects - budgetary aspect].Finance law, v. 3, p. 10 – 15
8. A record number of housing was introduced in the Arkhangelsk region for resettlement. // RIA Novosti News Agency, 04/19/2023. https://ria.ru/20230419/zhile-1866372871.html
9. Fomina E. (31.07.2023) Russian daily business newspaper Vedomosti https://www.vedomosti.ru/economics/articles/2023/07/31/987644-minfin-predlozhil-novii-metod-kontrolya-byudzhetnimi-narusheniyami?ysclid=lm9i9jk4mg117353361
Контактная информация / Contact information
Архангельская региональная общественная организация Вольного экономического общества России, Северный (Арктический) федеральный университет им. М.В. Ломоносова / г.Архангельск, ул. Набережная Северной Двины, 54/1
Arkhangelsk Regional Public Organization of the Free Economic Society of Russia, Lomonosov Northern (Arctic) Federal University, Arkhangelsk, st. Embankment of the Northern Dvina, 54/1
Сметанин Альберт Васильевич / Albert V. Smetanin
+7 911 554 21 41, A.Smetanin@narfu.ru
Сметанина Людмила Михайловна / Lyudmila M. Smetanina
+7 911 673 03 86, L.Smetanina@narfu.ru
Управление Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу, 163000, г. Архангельск, ул. Карла Либкнехта, 2
Federal Treasury Department for the Arkhangelsk Region and the Nenets Autonomous Okrug, Russian Federation, 163000, Arkhangelsk, Karl Liebknecht street, 2
Басовский Михаил Степанович / Mikhail S. Basovsky
+7 921 293 93 14, ufk24@roskazna.ru
Никитин Михаил Борисович / Mikhail B. Nikitin
+ 7 (921) 814 40 45, ufk24@roskazna.ru
