CC BY
172
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2022. Т. 19, № 4. С. 49-60.
УДК 347.9
Б01 10.24147/1990-5173.2022.19(4).49-60
КАЗНАЧЕЙСКОЕ СОПРОВОЖДЕНИЕ КАК НОВЫЙ ИНСТРУМЕНТ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В УСЛОВИЯХ ЦИФРОВИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ
И. В. Глазунова1, Д. С. Шептунов2
1 Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского, г. Омск, Россия 2 Общество с ограниченной ответственностью «Арбитраж», г. Омск, Россия
Введение. Предметом данного исследования являются правовые нормы, содержащиеся в законодательстве, иных правовых актах, а также материалах правоприменительной практики, регулирующих процесс казначейского предоставления бюджетных средств. В данной статье также анализируется опыт правового регулирования механизма казначейского предоставления бюджетных средств, рассматриваются пробелы в бюджетном законодательстве, непосредственно связанные с рассматриваемой темой. Целью статьи является рассмотрение проблем и перспектив развития института казначейского сопровождения бюджетных средств в Российской Федерации как одного из ключевых направлений модернизации финансового контроля в условиях цифровизации экономики. Поводом для данного исследования послужили многочисленные научные дискуссии, которые вызвали неоднозначную реакцию юридического сообщества России. Рассматриваются пробелы в бюджетном законодательстве, непосредственно связанные с рассматриваемой темой. Методология. В исследовании были применены общенаучные методы (сравнительный, логический и статистический), анализ правоприменительной и судебной практики в сфере казначейского обеспечения бюджетных средств. Основные результаты. Рассмотрен ряд вопросов, связанных с выбранной темой, прежде всего осуществление правового регулирования казначейского сопровождения бюджетных средств. Форма правового регулирования казначейской поддержки отличалась от других форм и инструментов контроля - нормы казначейской поддержки ежегодно устанавливались федеральным законом о федеральном бюджете и актами Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства, принятыми во исполнение этого закона. Во-вторых, стоит отметить, как построена процедура казначейского сопровождения бюджетных средств. Механизм казначейской поддержки предусматривает операции по лицевым счетам, открытым в Федеральном казначействе, со средствами, полученными из соответствующего бюджета в виде субсидий и бюджетных инвестиций, а также средствами, направленными на исполнение государственных контрактов, контрактов, источником финансирования которых является бюджет бюджетной системы Российской Федерации. В-третьих, необходимо понимать, какие перспективы имеет институт казначейского обеспечения бюджетных средств. Тенденции развития института казначейской поддержки показывают, что количественные параметры будут расти, в том числе за счёт использования «расширенной» казначейской поддержки и распространения технологических решений на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Выводы. Казначейское обеспечение бюджетных средств - это новый институт бюджетного права, рассматриваемый как комплексный бюджетно-правовой инструмент государственного управления, который используется на этапе исполнения бюджета по расходам для осуществления финансового контроля за выполнением государственных контрактов, подряда, соглашения физическими и юридическими лицами, индивидуальные предприниматели, не являющиеся участниками бюджетного процесса. Казначейская поддержка - это инструмент с достаточной эластичностью и относительной «универсальностью», позволяющий усилить контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, обеспечить прозрачность и открытость процедур закупок и исполнения государственных контрактов; сократить количество недобросовестных поставщиков в цепочке соисполнителей при обеспечении надлежащего исполнения государственного контракта; повысить финансовую дисциплину сторон в контракте. Также стоит отметить, что казначейская поддержка сводит к минимуму некоторые риски, присущие процессу использования бюджета. Этот институт следует рассматривать как системный элемент в более широком механизме бюджетного мониторинга.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль; бюджетный контроль; казначейское сопровождение бюджетных средств; целевые средства; федеральный бюджет; бюджетные средства; Федеральное казначейство.
1. Введение
Современные реалии функционирования государства характеризуются стремительной динамикой, оказывающей закономерное влияние на характер развития всех сфер деятельности, включая финансы и право. Внедрение и развитие таких разноплановых явлений как цифровая экономика, национальные проекты, стратегическое планирование, прогнозирование, институты развития, эффективность бюджетных средств, цифровые технологии и т. д., неизбежно, прямо или опосредовано трансформируют и сферу правовой регламентации публичных финансов. Характер таких изменений обусловливает активный поиск различных инструментов, способных повысить качество «настроек» функционирования государственного управления в сфере публичных финансов и обеспечить результативность и эффективность использования бюджетных средств1. Разрабатываются и экспериментально внедряются новые правовые инструменты, такие как предоставление средств из федерального бюджета под потребность; казначейское сопровождение государственных контрактов, соглашений, договоров; использование казначейского аккредитива [1, с. 11-22; 2, с. 35].
Совершенствование системы публичного финансового контроля идёт как по линии состава органов, наделённых полномочиями по проведению государственного финансового контроля, так и по перечню инструментов и средств, используемых при осуществлении процедур государственного финансового контроля [3, с. 529-531; 4, с. 145, 147]. Так согласно Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах, утверждённой Распоряжением Правительства РФ от 31 января 2019 г. № 117-р, развитие современных технологий исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации связано с совершенствованием механизма казначейского сопровождения бюджетных средств. В соответствии со Стратегической картой Казначейства России на 2022-2030 годы уже выполнена задача по реализации целевой модели казначейского сопровождения целевых средств, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Однако развитие данного механизма продолжается, устанавливаются новые зада-
чи, такие как создание цифрового казначейского сопровождения средств бюджетов бюджетной системы РФ, осуществление электронного санкционирования расходов участников казначейского сопровождения. В связи с этим изучение механизма казначейского сопровождения остается актуальным.
2. Правовая основа казначейского сопровождения
Казначейское сопровождение является гибким инструментом контроля, способствующим созданию условий для использования средств исключительно на цели, установленные при их предоставлении из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и сокращения дебиторской задолженности.
Предпосылки для внедрения механизма казначейского сопровождения создавались на протяжении нескольких лет. Уже Федеральным законом от 1 декабря 2014 г. № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»2 в ч. 1 ст. 5 было установлено правило, в соответствии с которым средства из федерального бюджета в форме субсидий, бюджетных инвестиций, взносов в уставные капиталы, включённых в перечень Правительства РФ, подлежат перечислению на лицевые счета, открытые в учреждениях Банка России территориальным органам Федерального казначейства. Также перечислению на лицевые счета, открытые в учреждения Банка России, подлежали бюджетные средства, предоставляемые в качестве авансовых платежей по государственным контрактам, сумма которых превышает 1 млрд руб. Таким образом, отдельные элементы механизма были использованы при исполнении федерального бюджета в 2015 г. [5, с. 114-115].
В 2016 г. стартовал полномасштабный эксперимент по внедрению механизма казначейского сопровождения, нашедший соответствующее правовое закрепление в ст. 5 Федерального закона от 14 декабря 2015 г. № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год»3. При разработке механизма казначейского сопровождения был использован советский опыт государственных строительных банков, через которые шло финансирование капитального строительства. Несмотря на то, что за основу были приняты уже отработанные принципы, до недавнего времени постоянной
нормы о казначейском сопровождении не существовало; правовая основа ежегодно устанавливалась федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период и принимаемыми во исполнение указанного федерального закона нормативными (правовыми) актами Российской Федерации. Так, в 2019 г. было принято два постановления Правительства Российской Федерации, 12 приказов Министерства финансов Российской Федерации и Казначейства России, 16 распоряжений Правительства Российской Федерации [6, с. 114-115].
В связи с этим расширялось и поле применения данного инструмента финансового контроля. Например, казначейское сопровождение госконтрактов в 2017-2019 гг. применялось только в гособоронзаказе в соответствии с нормами ФЗ № 275, а также в гос -закупках с НМЦ (номинальной максимальной ценой) больше 100 млн. руб. Но уже в 2021 г. в перечень оснований, подлежащих казначейскому сопровождению, вошли и другие направления госзакупок, в частности, госконтракты, заключаемые с единственным поставщиком на основании п. 2 ч. 1 ст. 93 44-ФЗ, в случае если поставщик не является производителем товара, а также заключаемые в рамках выполнения указанных госконтрактов договоры (контракты). Также казначейскому сопровождению стал подлежать большой объём авансовых платежей: авансы по контрактам, заключаемым получателями субсидий и бюджетных инвестиций, получателями взносов в уставные капиталы за счёт этих субсидий и т. д. [7, с. 15].
Таким образом, происходило ежегодное изменение условий и оснований для применения казначейского сопровождения.
С 1 июля 2021 г. правовые основы казначейского сопровождения, в том числе само понятие казначейского сопровождения, средства, подлежащие казначейскому сопровождению, прямо и на постоянной основе вошли в нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). С 1 января 2022 г. изменения вступили в силу. Казначейскому сопровождению посвящена отдельная глава 24.4 «Казначейское сопровождение» .
В настоящее время в ст. 6 БК РФ казначейское сопровождение определяется как
проведение Федеральным казначейством (финансовыми органами субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) операций с денежными средствами участника казначейского сопровождения. Участником казначейского сопровождения является юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, физическое лицо - производитель товаров, работ, услуг, получающие средства, определённые в соответствии со ст. 242.25 и 242.26 БК РФ, использование которых осуществляется после подтверждения на соответствие условиям и (или) целям, установленным при предоставлении средств.
Среди иных актов, регулирующих казначейское сопровождение на сегодняшний день, можно выделить Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2021 г. № 2024 «О правилах казначейского сопровождения» (вместе с «Правилами казначейского сопровождения, осуществляемого Федеральным казначейством», «Правилами расширенного казначейского сопровождения»), Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2021 г. № 2155 «Об утверждении общих требований к порядку осуществления финансовыми органами субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) казначейского сопровождения средств», Приказ Минфина России от 17 декабря 2021 г. № 214н (ред. от 17 марта 2022 г.) «Об утверждении Порядка осуществления территориальными органами Федерального казначейства санкционирования операций со средствами участников казначейского сопровождения», Приказ Казначейства России от 22 декабря 2021 г. № 43н «Об осуществлении территориальными органами Федерального казначейства проверок при осуществлении расширенного казначейского сопровождения», Приказ Казначейства России от 22 декабря 2021 г. № 41н «Об информировании Федеральным казначейством Центрального банка Российской Федерации о совершении казначейских платежей при казначейском сопровождении».
Таким образом, несмотря на достаточно успешный опыт реализации казначейского сопровождения, до недавнего времени наблюдалось отсутствие единого подхода к правовому обеспечению данного инструмента финансового контроля. Казначейское сопровождение регулировалось принимае-
мыми ежегодно законом о федеральном бюджете и нормативными актами Российской Федерации. Регламентация казначейского сопровождения в Бюджетном кодексе придала ему стабильный и целостный характер, а также позволила распространить его применение не только на средства, предоставляемые из федерального бюджета, но и средства, предоставляемые из бюджета субъекта РФ (местного бюджета).
3. Процедура казначейского сопровождения
Механизм казначейского сопровождения предусматривает проведение операций на лицевых счетах, открытых в Казначействе России, со средствами, полученными из соответствующего бюджета в виде субсидий и бюджетных инвестиций, а также средствами, направленными на исполнение государственных контрактов, договоров, источником финансового обеспечения которых являются средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Если изложить более кратко, то при казначейском сопровождении расчёты по государственным контрактам осуществляются только после санкционирования органами Федерального казначейства и через открытые исполнителям по государственному контракту в органах Федерального казначейства лицевые счета. Реализуется непрерывный контроль потока бюджетных средств в рамках исполнения государственного контракта на всех стадиях его исполнения [6, с. 354; 15, с. 5, 6].
Цели казначейского сопровождения включают в себя создание условий для наиболее прозрачного движения средств, предоставляемых государством; непрерывное осуществление финансового контроля за движением указанных средств; развитие экономической сферы через доведение целевых средств до намеченного сектора; своевременность и дисциплинированность исполнения контрактов как заказчиками, так и исполнителями [8, с. 132].
К инструментам казначейского сопровождения относят: перечисление средств под потребность; осуществление казначейского сопровождения по всей цепочке кооперации исполнителей; открытие участникам казначейского сопровождения лицевых счетов в казначействе; санкционирование расходов на
лицевых счетах; ведение раздельного учёта результатов финансово-хозяйственной деятельности; применение расширенного казначейского сопровождения (ст. 242.24 БК РФ)5.
Согласно ст. 242.25 БК РФ казначейскому сопровождению подлежат определённые федеральным законом о федеральном бюджете средства, получаемые на основании государственных контрактов, договоров (соглашений), контрактов (договоров). Федеральным законом «О федеральном бюджете на
2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» в ст. 5 определены следующие средства, подлежащие казначейскому сопровождению в 2022 г.:
- субсидии и бюджетные инвестиции юридическим лицам,
- взносы (вклады) в имущество юридических лиц,
- авансовые платежи по государственным контрактам, контрактам (договорам) (за исключением госконтрактов, заключаемым в целях реализации государственного оборонного заказа), заключаемым на сумму от 100 млн руб.;
- расчёты по государственным контрактам, контрактам (договорам), заключаемым в целях реализации государственного оборонного заказа на сумму более 600 тыс. руб.;
- расчёты по государственным контрактам, контрактам (договорам), заключаемым с единственными поставщиками на сумму более 600 тыс. руб.;
- средства, получаемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в случаях, установленных Правительством РФ;
- авансовые платежи по контрактам (договорам), заключаемым юридическими ли-
цами6.
Статьёй 15 Закона Омской области от 16 декабря 2021 г. № 2450-ОЗ «Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период
2023 и 2024 годов» установлено, что в 2022 г. в соответствии со ст. 242.26 БК РФ казначейскому сопровождению (если иное не установлено законодательством) подлежат следующие средства, предоставляемые из областного бюджета:
1) субсидии юридическим лицам и бюджетные инвестиции юридическим лицам, предоставляемые в соответствии со ст. 78,
ч. 5 ст. 79, ст. 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации;
2) авансы:
- по государственным контрактам о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, заключаемым на сумму 50 млн руб. и более;
- по контрактам (договорам) о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, источником финансового обеспечения исполнения обязательств по которым являются средства, предоставленные в рамках исполнения соглашений о предоставлении субсидий, заключаемым на сумму 50 млн руб. и более бюджетными и автономными учреждениями Омской области, лицевые счета которым открыты в Министерстве финансов Омской области, за счёт средств, поступающих указанным учреждениям в соответствии с законодательством Российской Федерации .
Внесённые в Бюджетный кодекс РФ изменения теперь прямо (ст. 242.23 БК РФ) закрепляют определённый режим лицевого счёта (с фиксацией видов запретов на перечисление средств с лицевого счёта), определяют положения, которые должны быть включены в госконтракты, если средства подлежат казначейскому сопровождению, а также алгоритм сопровождения целевых средств.
На сегодня реализуется несколько видов казначейского сопровождения. Выделяют базовый механизм казначейского сопровождения. Контрольные процедуры при этом распространяются на суммы авансовых платежей по государственным контрактам и получателей субсидий из бюджета, происходит перечисление из федерального бюджета денежных средств в форме субсидий и авансов под конкретные потребности и именно в тот момент времени, когда они необходимы для оплаты принятых денежных обязательств. При этом неиспользованные денежные средства остаются в федеральном бюджете на Едином казначейском счёте и участвуют в процедурах по управлению ликвидностью данного счёта, обеспечивая получение дополнительных доходов федерального бюджета. Выделяют гражданское казначейское сопровождение и казначейское сопровождение государственного оборонного заказа.
Второй вид казначейского сопровождения - расширенное казначейское сопровож-
дение. Согласно ст. 242.24 БК РФ Федеральное казначейство осуществляет расширенное казначейское сопровождение средств по го -сударственным контрактам, договорам (соглашениям), контрактам (договорам), определённым правовым актом Правительства Российской Федерации. При расширенном казначейском сопровождении установлены дополнительные требования, без соблюдения которых невозможно осуществлять операции с целевыми средствами на лицевых счетах, открытых в казначействе:
- проверка факта поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг) с использованием фото- и видеотехники;
- проверка соответствия фактических затрат данным раздельного учёта результатов финансово-хозяйственной деятельности по государственному контракту, договору (соглашению), контракту (договору), отражённым в информационных системах участников казначейского сопровождения, в которых осуществляется ведение бухгалтерского и управленческого учёта, информации, содержащейся в первичных учётных документах по указанному государственному контракту, договору (соглашению), контракту (договору) и в расходной декларации;
- проведение анализа экономической обоснованности затрат, в соответствии с порядком, утверждённым Федеральным казначейством, и правилами экономического обоснования затрат, установленными Правительством Российской Федерации.
Третий вид казначейского сопровождения - это полное сопровождение финансово-хозяйственной деятельности участника казначейского сопровождения, перечень которых устанавливается отдельными решениями Правительства Российской Федерации. В качестве примера данного вида Р. Е. Артюхин называет казначейское сопровождение финансово-хозяйственной деятельности акционерных обществ «Особые экономические зо-ны»8. Этот механизм призван обеспечить не столько ограничение каких-то операций, сколько сделать все операции абсолютно прозрачными.
Таким образом, механизм казначейского сопровождения активно развивается. На сегодняшний день реализуются три вида казначейского сопровождения: базовый механизм,
расширенное казначейское сопровождение и полное сопровождение финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц.
4. Проблемы и перспективы развития института казначейского сопровождения
Активизация применения казначейского сопровождения имеет как преимущества, так и недостатки с точки зрения участников закупочной деятельности. Так по мнению О. Н. Владимировой в качестве преимуществ применения казначейского сопровождения выделяются более высокий уровень открытости и прозрачности исполнения контрактов, гарантии своевременности поступления денежных средств на целевые расходы. Среди недостатков автор выделяет необходимость оформления дополнительного пакета документов; дополнительные временные потери, обусловленные недостаточно развитой системой представительств казначейства на территории РФ; недостаточную оперативность осуществления операций, обусловленную отсутствием опыта у сотрудников казначейства. Также автором отмечается сложность и неоднозначность нормативной базы, в связи с чем даже кураторы в ТОФК применяют её по-разному, а Минфин отвечает на запросы о разъяснении уклончиво и размыто [9, с. 30].
Наибольшее число недостатков видят при применении расширенного казначейского сопровождения. Так, с 2022 г. госконтракты стоимостью от 1 млрд руб. (строительство капитальных объектов или покупка недвижимости) подлежат расширенному казначейскому сопровождению с использованием лицевых счетов в Федеральном казначействе. Механизм предполагает ведение раздельного учёта результатов финансово-хозяйственной деятельности участниками такого сопровождения, а также дополнительный контроль со стороны казначейства расходных деклараций о структуре цены госконтракта, фактов поставки товара и исполнения обязательств. По мнению вице-президента РСПП Игоря Вдо-вина, механизм расширенного казначейского сопровождения спровоцирует дефицит субподрядчиков и неизбежно повлечёт дополнительные расходы, что скажется на размере прибыли и сроках уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджеты России9. Первый заместитель председателя Сбербанка Александр Ведяхин также отме-
тил, что механизм расширенного казначейского сопровождения приведёт к удлинению сроков расчётов с контрагентами, росту кассовых разрывов и нагрузки на оборотный капитал подрядчиков, увеличению потребности в привлечении собственных средств исполнителей, а также сокращению числа субподрядчиков и поставщиков, привлекаемых в целях исполнения контрактов10.
В Федеральном казначействе рисков из-за новшеств не видят в связи с применением механизма с 2016 г., а также ограниченным периметром действия механизма. Так, в 2021 г. было всего 65 подходящих контрактов (дороже 1 млрд руб.), в том числе 24 в дорожной сфере, 46 - с единственным поставщиком (из них три - в сфере строительства)11.
Вместе с тем, Постановлением Правительства РФ от 26 марта 2022 г. № 482 были внесены изменения, в соответствии с кото -рыми до 31 декабря 2022 г. расширенное казначейское сопровождение осуществляется в отношении целевых средств, предусмотренных п. 3 Правил расширенного казначейского сопровождения, только в случае принятия Правительством Российской Федерации отдельного правового акта12.
Несмотря на наличие определённых проблем и недостатков, нельзя не отметить, что механизм казначейского сопровождения демонстрирует множество преимуществ, как для поставщиков, так и для заказчиков. По мнению Ф. А. Гуртуевой недобросовестных участников пугают новые правила, вследствие чего снижается конкуренция. Исполнение контрактов становится открытым и обеспечивается прозрачность расчётов с использованием бюджетных средств. Повышается финансовая дисциплина: поставщики гарантировано получают оплату, а заказчики уверены, что средства из бюджета будут выделены и направлены на заданную цель. Снижаются риски неисполнения контрактов. Инструментами казначейского сопровождения удалось снизить вероятность возникновения таких бюджетных рисков, как:
- превышение сумм заключённых государственных контрактов над доведёнными государственному заказчику бюджетными ассигнованиями;
- риск увеличения дебиторской задолженности;
- риск превышения уровня софинанси-рования из федерального бюджета при предоставлении межбюджетных субсидий [10, с. 100].
По мнению Т. Ю. Фокиной, консолидация средств на казначейских счетах и их предоставление под фактическую потребность исключают манипуляции с бюджетными средствами, обеспечивая их сохранность [11, с. 58].
В связи с этим дальнейшее расширение механизма казначейского сопровождение представляется перспективным. Например, после удачного проведения эксперимента по осуществлению казначейского сопровождения концессионных соглашений на базе УФК по Самарской области происходит дальнейшее распространение подобной практики. Так, в соответствии с Итоговым отчётом о результатах деятельности УФК по Омской области за 2021 г. на основании концессионного соглашения о предоставлении из областного бюджета на софинансирование капитальных вложений в строительство объекта капитального строительства «Многофункциональный спортивный комплекс "Арена"» в 2020 г. открыт лицевой счёт неучастнику бюджетного процесса Обществу с ограниченной ответственностью «Арена» .
Актуальным является применение казначейского сопровождения средств региональных фондов капитального ремонта. Данные фонды ежегодно аккумулируют на своих счетах значительные финансовые средства, преимущественно состоящие из внебюджетных средств - взносов, уплачиваемых собственниками помещений в многоквартирных домах, которые не способны самостоятельно проконтролировать их расходование. Решить проблему неполного освоения выделенных денежных средств; предотвратить нецелевое использование средств, а также допуск недобросовестных подрядчиков способно повсеместное применение механизма казначейского сопровождения средств фонда капитального ремонта субъекта Российской Федерации, в связи с чем целесообразным представляется установление обязательного режима сопровождения казначейскими органами этих средств [12, с. 128-129].
Перспективным Казначейство России также видит проект «Электронный сертифи-
кат», суть которого заключается в создании механизма казначейского сопровождения средств, выделяемых на социальную поддержку лиц, признанных действующим законодательством нуждающимися в ней. Так, Казначейство России выступает «платёжным шлюзом» в социальном процессинге. Государственная информационная система электронных сертификатов является агрегатором всех сведений по выпуску электронных сертификатов, сведений о торгово-сервисных предприятиях, а также актуальных сведений о товарах, которые возможно приобрести с использованием электронного сертификата. С осени 2021 г. запланировано использование электронного сертификата для обеспечения людей с инвалидностью средствами реабилитации серийного производства - тростями, колясками и т. д., также сертификатом можно будет оплатить средства реабилитации, сделанные на заказ: например, протезы. Купить техническое средство реабилитации с использованием электронного сертификата можно в магазинах, которые обеспечили их приём. Перечень таких магазинов продолжает расширяться .
Как заявил заместитель руководителя Федерального казначейства Александр Ал-бычев на конференции «Меры поддержки граждан России: передовые проекты Фонда социального страхования РФ» 20 июня 2022 г., в пилотном режиме вводится электронный сертификат на льготное детское питание. Переговоры о запуске проекта ведутся с рядом регионов, первое соглашение подписано с Ямало-Ненецким автономным округом. После апробации он будет тиражирован на всю страну. Сам сертификат представляет собой электронную реестровую запись о льготе, привязанную вместе с денежной суммой к платёжной карте «МИР». Расплатиться им получится только за тот товар, на который он оформлен .
Таким образом, казначейское сопровождение, несмотря на отдельные недостатки, имеет множество преимуществ, в связи с чем происходит дальнейшее распространение казначейского сопровождения. В частности, успешно применяется казначейское сопровождение концессионных соглашений. Перспективным выглядит применение данного инструмента финансового контроля и в от-
ношении внебюджетных средств, а именно средств региональных фондов капитального ремонта. Активно развивается новая технология прямых выплат по выплате пособий в рамках обязательного социального страхования - электронный сертификат.
5. Заключение
Казначейское сопровождение средств было внедрено как новый инструмент в системе финансового контроля для её совершенствования и обеспечения финансовой устойчивости государства, целевого и эффективного использования бюджетных средств, позволяющий уменьшить риск потерь бюджетных средств. Основа инструмента казначейского сопровождения заключается в том, что финансовые операции, попадающие под контроль в соответствии с законодательством, производятся на лицевых счетах, открытых в органах Федерального казначейства и санкционируются ими.
На протяжении нескольких лет казначейское сопровождение осуществлялось Федеральным казначейством в случаях, определённых федеральными законами о федеральном бюджете и принимаемыми в их исполнение нормативными актами РФ. С 1 января 2022 г. вступили в силу поправки, благодаря которым основы казначейского сопровождения регламентируются непосредственно положениями Бюджетного кодекса РФ. Перенос понятия на уровень БК позволяет более широко использовать механизм, распространив его в том числе на регионы и на муниципалитеты. Периметр казначейского сопровождения в новой конструкции определяется как законом о федеральном бюджете, так и законами о бюджетах регионов и муниципальными актами о местных бюджетах.
Тренды развития института казначейского сопровождения показывают, что количественные параметры будут расти, в том числе в результате применения «расширенного» казначейского сопровождения и из-за распространения технологических решений на региональный и муниципальный уровни. Очевидным представляется, что обеспечить качественное решение постоянно увеличивающееся число задач экстенсивными методами будет довольно сложно, поэтому необходимы комплексные организационно-технологические преобразования. Для этого Феде-
ральным казначейством создаётся новая технологическая платформа, которая позволит, с одной стороны, перейти к «субъективному» принципу открытия счетов (одно юридическое (физическое) лицо - один лицевой счёт), осуществлению консолидированных закупок с автоматическим раскрытием структуры цены закупаемой продукции; а с другой - позволит имеющимися ресурсами обеспечивать качественное выполнение данной функции [1, с. 172].
Таким образом, казначейское сопровождение являясь новым институтом бюджетного права, рассматривается как эффективный бюджетно-правовой инструмент государственного управления публичными финансами и финансового контроля, обусловленной сменой его парадигмы. Благодаря достаточной «эластичности» и относительной «универсальности» казначейского сопровождения обеспечивается усиление контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, повышается финансовая дисциплина и снижается риск увеличения дебиторской задолженности [13, с. 26, 28; 14, с. 91, 92].
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Концепция повышения эффективности использования бюджетных расходов в 2019-2024 годах : Распоряжение Правительства РФ от 31 января 2019 г. № 117-р. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» от 1 декабря 2014 г. № 384-ФЗ. -Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
3 См.: Федеральный закон от 14 декабря
2015 г. № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на
2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов» // СЗ РФ. - 2015. - № 51. - Ст. 7230.
4 Федеральный закон от 1 июля 2021 г. № 244-ФЗ (ред. от 29 ноября 2021 г.) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и о приостановлении действия пункта 4 статьи 242.17 Бюджетного кодекса Российской Федерации». - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 Гончаревская Т. Казначейское сопровождение 2022 // Fortis Audit [Электронный ресурс]. -2021. - URL: https://fortis-audit.ru/aktualnyevoprosy /kaznacheyskoe-soprovozhdenie-2022/ (дата обращения: 21.06.2022).
6 Федеральный закон от 6 декабря 2021 г. № 390-ФЗ «О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов». - Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
7 Закон Омской области от 16 декабря 2021 г. № 2450-ОЗ «Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов». - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8 См.: Артюхин Р. Механизм казначейского сопровождения интенсивно развивается. Информация официального сайта Федерального казначейства [Электронный ресурс]. - URL: https://
roskazna.gov.ru/novosti-i-soobshheniya/novosti
/1328092/ (дата обращения: 20.06.2022).
9 «За что платит государство?» [Электронный ресурс] // Материалы панельной дискуссии «Казначейское сопровождение как ключевой элемент новой парадигмы финансового контроля». - URL: http://bujet.ru/article/329915.php (дата обращения: 14.06.2022).
10 Казначейское сопровождение: издержки контроля [Электронный ресурс]. - URL: https:// pravdaosro.ru/analytics/kaznacheyskoe-soprovozhde-nie-izderzhk/ (дата обращения: 21.06.2022).
11 Сопровождение с ужесточением. - URL: https://www.kommersant.ru/doc/5181447 (дата обращения: 21.06.2022).
12 Постановление Правительства РФ от 26 марта 2022 г. № 482 «О внесении изменений в Правила расширенного казначейского сопровождения и приостановлении действия постановления Правительства Российской Федерации от 13 декабря 2021 г. № 2271». - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13 Итоговый отчёт о результатах деятельности Управления Федерального казначейства по Омской области за 2021 год. - URL: https:// omsk. roskazna.gov.ru/o-kaznachejstve/plany-i-otchety/ (дата обращения: 21.06.2022).
14 Казначейство России автоматизирует процесс обеспечения граждан средствами реабилитации // Федеральное казначейство : офиц. сайт. -URL: https://roskazna.gov.ru/novosti-i-soobshheniya /novosti/1522324/ (дата обращения: 22.06.2022).
15 В России введут электронный сертификат на льготное детское питание. - URL: https://rg.ru /2022/06/20/v-rossii-vvedut-elektronnyj-sertifikat-na-lgotnoe-detskoe-pitanie.html (дата обращения: 22.06.2022).
ЛИТЕРАТУРА
1. Новые институты бюджетного права в условиях цифровой революции : монография / Н. А. Поветки-на, Р. Е. Артюхин, А. Ю. Демидов и др. ; под ред. Р. Е. Артюхина, Н. А. Поветкиной. - М. : Норма : ИНФРА-М, 2021. - 192 с.
2. Ковтун Л. Р. Роль казначейства России в реализации концепции повышения эффективности бюджетных расходов // Финансы. - 2020. - № 10. - С. 34-39.
3. Меликсетян С. Н. Актуальные направления повышения эффективности использования бюджетных средств в России // Международный бухгалтерский учёт. - 2019. - Т. 22, № 5 (455). - С. 527-544. -DOI: 10.24891/ia.22.5.527.
4. Прошунин М. М. Государственный финансовый контроль и финансовые технологии: правовой аспект // Труды кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия : сб. науч. тр./ под ред. И. А. Цинделиани. - М. : Проспект, 2020. - С. 145-151.
5. Зарецкая Я. А. Повышение эффективности государственного финансового контроля: вопросы казначейского сопровождения // Интеграция наук. - 2017. - № 4 (8). - С. 114-115.
6. Ковтун Л. Р. Развитие казначейского сопровождения бюджетных средств // Развитие российского общества: вызовы современности : материалы национальной науч.-практ. конф. с междунар. участием, посвящ. 90-летию Байкальского государственного университета (Иркутск, 15-16 октября 2020 г.). -Иркутск : Байкальский государственный университет, 2021. - С. 353.
7. Серебренникова Н. Н., Ковтун Л. Р. Развитие казначейского сопровождения как инструмента контроля в сфере государственных закупок // Global and Regional Research. - 2022. - Т. 4, № 2. - С. 15.
8. Ковалева Н. А., Цыганова Л. Ч. Нормативно-правовое регулирование казначейского сопровождения в 2019 году // Вектор экономики. - 2019. - № 5 (35). - С. 132.
9. Владимирова О. Н. Организационно-правовые вопросы казначейского сопровождения государственных контрактов // Экономическая безопасность России в контексте глобальных вызовов : сб. ст. Междунар. науч.-практ. конф. (Москва, 25 февраля 2022 г.) / редкол.: Е. А. Тришкина, С. Н. Белова, Д. В. Кайргалиев [и др.]. - Волгоград : ИП Ю. И. Черняева (Издат. дом «Сириус»), 2022. - С. 29-33.
10. Гуртуева Ф. А. Казначейское сопровождение государственных контрактов и пути его совершенствования // Инновации и инвестиции. - 2019. - № 5. - С. 99-102.
11. Фокина Т. Ю. Новые направления в контрольной деятельности органов Федерального казначейства // Финансовый вестник. - 2016. - № 12. - С. 55-61.
12. Глазунова И. В. Развитие казначейского сопровождения бюджетных средств: проблемы и перспективы // Правоприменение. - 2021. - Т. 5, № 4. - С. 120-134.
13. Демидов А. Ю. Эволюция бюджетного менеджмента: от казначейского сопровождения к бюджетному мониторингу // Финансы. - 2017. - № 12. - С. 24-29.
14. Поветкина Н. А. Трансформация и особенности архитектуры бюджетного права // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). - 2020. - № 9. - С. 89-97. - Б01: 10.17803/23115998.2020.73.9.089-097.
15. Поветкина Н. А. Правовые инструменты противодействия коррупции в сфере публичных финансов // Финансовое право. - 2018. - № 3. - С. 3-8.
Информация об авторах Глазунова Ирина Васильевна - кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственного и муниципального права Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского
Адрес для корреспонденции: 644077, Россия, Омск, пр. Мира, 55а E-mail: [email protected] SPIN-код: 9844-8842, Author ID: 297941
Шептунов Данил Сергеевич - юрист ООО «Арбитраж»
Адрес для корреспонденции: 644033, Россия, Омск, ул. Нагибина, 31 E-mail: [email protected] SPIN-код: 9013-8972, Author ID: 1153394
TREASURY SUPPORT AS A NEW TOOL OF FINANCIAL CONTROL IN THE CONDITIONS OF DIGITALIZATION OF THE ECONOMY
I.V. Glazunova1, D.S. Sheptunov2
1 Dostoevsky Omsk State University, Omsk, Russia 2 Limited Liability Company "Arbitration", Omsk, Russia
Introduction. The subject of this study is the legal norms contained in legislation, other legal acts, as well as materials of law enforcement practice regulating the process of treasury provision of budgetary funds. This article also analyzes the experience of legal regulation of the mechanism of treasury provision of budgetary funds, examines the gaps in budget legislation directly related to the topic under consideration. The purpose of this article is to consider the problems and prospects of the development of the Institute of the Federal Treasury in the Russian Federation. The reason for this study was multiple scientific discussions, which caused an ambiguous reaction from the legal community of Russia. The gaps in the budget legislation directly related to the topic under consideration are considered. Methodology. Within the framework of this article, general scientific methods were applied in the framework of comparative, logical and statistical research and analysis of law enforcement and judicial practice in the field of treasury support of budget funds. Results. Within the framework of this study, a number of issues related to the chosen topic were considered. First of all, it is necessary to understand how the legal regulation of treasury support of budgetary funds is carried out. The form of legal regulation of treasury support differed from other forms and instruments of control - the norms on treasury support were established annually by the federal law on the federal budget and acts of the Government of the Russian Federation, the Ministry of Finance of the Russian Federation and the Federal Treasury adopted in pursuance of this federal law. Secondly, it is worth noting how the procedure for treasury support of budget funds is built. The mechanism of treasury support provides for operations on personal accounts opened in the Federal Treasury with funds received from the relevant budget in the form of subsidies and budget investments, as well as funds directed to the execution of government contracts, contracts, the source of financing of which is the budget of the budgetary system of the Russian Federation. Thirdly, it is necessary to understand what prospects the institute of treasury support of budgetary funds has. Trends in the development of the institute of treasury support show that quantitative parameters will grow, including due to the use of "extended" treasury support and due to the spread of technological solutions to the level of subjects of the Russian Federation and municipalities. Conclusions. It is impossible not to say that treasury support is a new institution of budget law, considered as a comprehensive budgetary and legal instrument of public
Информация о статье
Дата поступления - 3 октября 2022 г. Дата принятия в печать - 7 октября 2022 г.
Для цитирования
Глазунова И. В., Шептунов Д. С. Казначейское сопровождение как новый инструмент финансового контроля в условиях цифровизации экономики // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2022. Т. 19, № 4. С. 49-60. й01: 10.24147/1990-5173.2022.19(4).49-60.
administration, which is used at the stage of budget execution for expenditures to exercise financial control over the implementation of government contracts, contracts, agreements by individuals and legal entities, individual entrepreneurs who are not participants in the budget process. In addition, treasury support is a tool with sufficient elasticity and relative "versatility". At its core, it allows you to strengthen control over the targeted and effective use of budget funds, ensure transparency and openness of procurement procedures and execution of state contracts; reduce unscrupulous suppliers in the chain of co-executors while ensuring proper execution of the state contract; increase financial discipline of the parties to the contract. It is also worth noting that treasury support minimizes some of the risks inherent in the use process. This institution should be considered as a system element in a larger mechanism of budget monitoring.
Keywords: state financial control; budget control; Federal Treasury; treasury support of budgetary funds; earmarked funds; federal budget; budgetary funds; the Federal Treasury.
REFERENCES
1. Artyukhin R.E., Povetkina N.A. (eds.). New institutions of budget law in the Digital Revolution, monograph. Moscow, Norma Publ., INFRA-M Publ., 2021. 192 p. (In Russ.).
2. Kovtun L.R. The role of the Treasury of Russia in the implementation of the concept of increasing the efficiency of budget expenditures. Finansy = Finance, 2020, no. 10, pp. 34-39. (In Russ.).
3. Meliksetyan S.N. Actual directions of increasing the efficiency of the use of budgetary funds in Russia. Mezhdunarodnyi bukhgalterskii uchet = International Accounting, 2019, vol. 22, no. 5 (455), pp. 527-544. DOI: 10.24891/ia.22.5.527. (In Russ.).
4. Proshunin M.M. State financial control and financial technologies: legal aspect, in: Tsindeliani I.A. (ed.). Proceedings of the Department of Financial Law of the Russian State University of Justice, collection of scientific papers. Moscow, Prospekt Publ., 2020, pp. 145-151. (In Russ.).
5. Zaretskaya Ya.A. Improving the efficiency of state financial control: issues of treasury support. Integratsiya nauk = Integration of sciences, 2017, no. 4 (8), pp. 114-115. (In Russ.).
6. Kovtun L.R. Development of treasury support of budgetary funds, in: Development of the Russian society: Challenges of our time, vaterials of the national scientific and practical conference with international participation dedicated to the 90th anniversary of Baikal State University (Irkutsk, October 15-16, 2020). Irkutsk, Baikal State University Publ., 2021, pp. 353. (In Russ.).
7. Serebrennikova N.N., Kovtun L.R. Development of treasury support as a control tool in the field of public procurement. Global and Regional Research = Global and Regional Research, 2022, vol. 4, no. 2, pp. 15. (In Russ.).
8. Kovaleva N.A. Regulatory and legal regulation of treasury support in 2019. Vektor ekonomiki = Vector of Economics, 2019, no. 5 (35), pp. 132. (In Russ.).
9. Vladimirova O.N. Organizational and legal issues of treasury support of state contracts, in: Economic security of Russia in the context of global challenges, collection of articles of the International Scientific and Practical Conference (Moscow, February 25, 2022). Volgograd, Yu.I. Chernyaeva Publ. (Sirius Publ.), 2022, pp. 29-33. (In Russ.).
10. Gurtueva F.A. Treasury support of government contracts and ways to improve it. Innovatsii i investitsii = Innovation and investment, 2019, no. 5, pp. 99-102. (In Russ.).
11. Fokina T.Yu. New directions in the control activity of Federal Treasury bodies. Finansovyi vestnik = Financial Bulletin, 2016, no. 12, pp. 55-61. (In Russ.).
12. Glazunova I.V. Development of treasury support of budgetary funds: problems and prospects. Pravoprimenenie = Law enforcement, 2021, vol. 5, no. 4, pp. 120-134. (In Russ.).
13. Demidov A.Yu. The evolution of the budget management: from treasury support to budget monitoring. Finansy = Finance, 2017, no. 12, pp. 24-29. (In Russ.).
14. Povetkina N.A. Transformation and architecture features of budget law. Vestnik Universiteta imeni O.E. Kutafina (MGYUA) = Courier of Kutafin Moscow State Law University (MSAL), 2020, no. 9, pp. 89-97. DOI: 10.17803/2311-5998.2020.73.9.089-097. (In Russ.).
15. Povetkina N.A. Legal instruments for combating corruption in the field of public finance. Finansovoe pravo = Financial Law, 2018, no. 3, pp. 3-8. (In Russ.).
About the authors
Glazunova Irina - Ph.D. in Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of State and Municipal Law Dostoevsky Omsk State University
Postal address: 55a, Mira pr., Omsk, 644077, Russia
E-mail: [email protected] SPIN-code: 9844-8842, Author ID: 297941
Sheptunov Danil - Lawyer
Limited Liability Company "Arbitration"
Postal address: 31, Nagibina ul., Omsk, 644033, Russia
E-mail: [email protected] SPIN-code: 9013-8972, Author ID: 1153394
Article info
Received - October 3, 2022 Accepted - October 7, 2022
For citation
Glazunova I.V., Sheptunov D.S. Treasury Support as a New Tool of Financial Control in the Conditions of Digitalization of the Economy. Vestnik Omskogo universiteta. Seriya "Pravo" = Herald of Omsk University. Series "Law", 2022, vol. 19, no. 4, pp. 49-60. DOI: 10.24147/1990-5173.2022.19(4).49-60. (In Russ.).
