CC BY
46Развитие методов и инструментов цифрового мониторинга контрольной деятельности в бюджетной и закупочной сфере
Прохоров Юрий Николаевич,
к.э.н., доцент кафедры управления государственными и муниципальными закупками Московского городского университета управления Правительства Москвы им. Ю.М. Лужкова E-mail: [email protected]
Усложнение макроэкономических условий и необходимость повышения эффективности бюджетной сферы требуют развития и совершенствования методов финансово-экономического мониторинга и инструментов контроля, реализуемых на основе сетевого взаимодействия государственных цифровых платформ и сервисов. Контрольная функция в настоящее время основывается на функциональных возможностях и данных государственных цифровых платформ - Единого портала бюджетной системы Российской Федерации, а также Единой информационной системы государственных закупок. Инновации в сфере государственного контроля на основе цифровых технологий еще требуют определенной проработки и закрепления в рамках существующего правого поля и нормативной базы, при этом изменения законодательной базы является драйвером развития информационных систем в сфере бюджетного управления и государственных закупок всех уровней на принципах смарт-контроля и риск-ориентированного подхода с применением алгоритмов многофакторной модели расчета рисков, использования технологий больших данных, открытых данных и машинного обучения для предупреждения и минимизации рисков нарушений в финансово-бюджетной и закупочной сфере.
Ключевые слова Экономический мониторинг, бюджетный контроль, контроль государственных закупок, smart-контроллинг, бюджетный процесс, государственные цифровые платформы, методы контроля, информатизация государственного управления, цифровая трансформация.
LO S Ое
см см о см
В сложившихся условиях волатильности макроэкономических условий, санкционного давления и усложнения форм хозяйственного взаимодействия возрастает роль качества работы и контроля в системе государственных финансов и закупок, проводимого, в том числе, форме предварительного контроля для предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также последующего контроля по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности и обеспечения устойчивости бюджетов всех уровней.
Традиционно методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия и обследование (ст. 267.1 БК РФ) [1]. В условиях информатизации и цифровой трансформации государственного управления меняются и методы осуществления контрольной деятельности: контроль цифровых платформ (ЕИС, облачные системы бюджетного и бухгалтерского учета и т.д.), а также использование мониторинга для предупреждающего контроля, управление рисками в закупочной сфере и др., однако эти инновации еще требуют определенной проработки и закрепления в рамках существующего правого поля и нормативной базы.
Совершенствование контрольной деятельности в финансово-бюджетной сфере во многом направлено на развитие правил, методов и цифровых инструментов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, с целью:
- Расширения полномочий органов контроля;
- Создания условий для развития контроля, направленного на предупреждение нарушений;
- Обеспечения доступа к информационным системам;
- Риск-ориентированного подхода при планировании и осуществлении контрольной деятельности;
- Формирования ведомственных актов в соответствии с требованиями федеральных стандартов.
В рамках реализации этих мер Федеральными законами № 228-ФЗ от 28.06.2021 [2], № 244-ФЗ от 01.07.2021 [3], № 384-Ф3 от 29.11.2021 [4] были внесены соответствующие поправки в Бюджетный кодекс РФ, в частности уточнены требования и положения статей:
- Государственный финансовый контроль за ИБК (ст. 93.3 БК РФ);
- Доступ к данным информационных систем (ст. 269.3 БК РФ);
- Изменение требований к НПА, МПА о предоставлении субсидий, положение о проверке (п. 3 ст. 78, п. 2 ст. 78.1 БК РФ, п. 4 ст. 78.3 БК РФ);
- Расширен состав объектов государственного (муниципального) финансового контроля: исключено требование об обязательном наличии у объекта контроля казначейских лицевых счетов (п. 1. ст. 266.1 БК РФ);
- Закреплена возможность не проводить проверки ГРБС в случае поступления поручений Президента РФ, Правительства РФ, министра финансов РФ о проведении контрольных мероприятий в отношении юрлиц без государственного участия (п. 2 ст. 266.1 БК РФ);
- Закреплены за органами финансового контроля полномочия по осуществлению контроля за соблюдением положений правовых актов, обуславливающих доходы и расходы бюджетов при управлении и распоряжении имуществом и (или) его использовании (ст. 269.2 БК РФ, 306.1 БК РФ).
Помимо этого, ПП РФ от 21.03.2022 № 421 (с 30.03.2022) внесены изменения в 6 федеральных стандартов, а также обеспечена разработка и направление в Минфин России проектов ведомственных стандартов финансового контроля, в т.ч. получено их принципиальное согласование от Минфина России [5].
Для реализации новых контрольных функций Федеральным Казначейством РФ создается система smart-контроля (контроллинга) в финансово-бюджетной сфере, со сроком завершения проекта в 2027 году.
Целями создания данной системы являются:
- Повышение прозрачности и обоснованности бюджетных ассигнований путем установления к 2025 году нового формата обоснований бюджетных ассигнований, то есть формирование прозрачных механизмов расчета и учет результатов предоставления ассигнований для качественного планирования расходов федерального бюджета и оперативного принятия управленческих решений по его исполнению;
- Создание единой электронной системы формирования данных учета и отчетности государственных финансов - консолидация учетной информации о государственных финансах бюджетов бюджетной системы РФ;
- Создание единой электронной среды автоматизированного контроллинга, анализа и учета государственных финансов для государственных (муниципальных) органов и организаций бюджетной сферы в целях повышения эффективности и качества управленческих решений. В ходе создания системы решаются следующие прикладные информационно-аналитические задачи:
- Разработка нового формата обоснований бюджетных ассигнований федерального бюджета;
- Внедрение электронного мониторинга использования предоставленных из бюджета средств, подлежащих казначейскому сопровождению;
- Создание и внедрение системы контроллинга на базе единой цифровой платформы;
- Формирование единой электронной системы формирования данных учета и отчетности государственных финансов путем консолидации учетной информации о государственных финансах бюджетов бюджетной системы РФ.
В результате создается единая электронная среда для осуществления контроллинга, закрепление правовых основ осуществления контроллинга, а также внедрение типовых форматов анализа и представления данных для их использования при принятии управленческих решений.
Основными пользователями данных цифровой платформы в сфере контроля бюджетных средств являются:
- Правительство РФ;
- Федеральное казначейство РФ;
- Счетная палата РФ;
- Органы государственного (муниципального) финансового контроля;
- Главные администраторы бюджетных средств;
- Участники бюджетного процесса.
В общем виде информационное взаимодействие ключевых пользователей в рамках контрольно-надзорной функции участников бюджетного процесса обозначено на рис. 1.
Рис. 1. Модель цифровизации контрольно-надзорной деятельности и взаимодействия информационных систем
основных участников бюджетного процесса
сз о
со £
гп Р сг
СТ1 А ш
Q.
e
CM CM
о
CM
Функциональные возможности платформы предусматривают подключение органов финансового контроля к функционалу по взаимодействию с главными администраторами бюджетных средств - комплексной системе, объединяющей измерение, анализ подконтрольной среды, выработку правил для принятия оптимальных управленческих решений в целях предупреждения нарушений и контроль их исполнения.
Система должна обеспечить возможность осуществления форм контрольных мероприятий:
- Экспертно-аналитическое мероприятие - исследование, анализ и оценка эффективности финансово-хозяйственной деятельности, в том числе деятельности по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, объекта контроля с целью выработки рекомендаций или предупреждения на основе сформированного в системе заключения (Синхронизация с федеральными законами от 05.04.2013 № 41-фЗ «О Счетной палате Российской Федерации», от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»)
- Наблюдение - сбор и анализ данных об объекте и предмете контроля на системной и регулярной основе, имеющихся у органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе данных, которые поступают в ходе межведомственного информационного взаимодействия, а также данных, содержащихся в государственных и муниципальных информационных системах, данных из сети «Интернет», иных общедоступных данных с целью формирования на основе заключения системы предостережений о недопустимости нарушений (Синхронизация с федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».)
Для перехода на системы контроля на цифровой мониторинг необходимо выполнение определенных критериев:
- Автоматизация внутренних бизнес-процессов участников;
- Техническая готовность к взаимодействию (в т.ч. наличие подключения к автоматизированным модулям; централизованная бухгалтерия);
- Высокий уровень системы внутреннего контроля, внутреннего финансового аудита.
При этом общими принципами проведения цифрового мониторинга являются:
- Приверженность принципам добросовестности и добропорядочности участника;
- Готовность участника раскрывать свои финансово-бюджетные позиции (включая риски и ошибки) органу контроля;
- Способность участника контролировать (самостоятельно выявлять и устранять) идентифицированные риски и ошибки;
- Максимальное получение информации из открытых источников, автоматизированных систем, исключение дублирующих запросов информации органа контроля.
Контрольная функция в настоящее время основывается на функциональных возможностях и данных государственной цифровой платформы - Единого портала бюджетной системы (budget.gov.ru), а также дополняется данными других государственных информационных систем, таких как Единая информационная система государственных закупок (zakupki.gov.ru).
В числе доступных дня анализа данных к настоящему времени относятся [6]:
- Основные показатели исполнения федерального, регионального и местных бюджетов (ежедневно обновляемая информация);
- Информация об основных параметрах реализации национальных (федеральных, региональных) программ и проектов;
- Реестр участников и неучастников бюджетного процесса (перечень всех получателей средств из бюджета, их полномочия и реквизиты);
- Реестр соглашений о предоставлении средств из бюджетов (в части открытого набора показателей);
- Реестр государственных заданий;
- Справочники и классификаторы, применяемые в бюджетном процессе;
- Проект закона о федеральном бюджете и документы и материалы к проекту закона о федеральном бюджете.
Вероятно, в перспективе следует ожидать обогащения наборов данных путем добавления реестра проектов социального воздействия, реестра государственных функций, плана счетов казначейского учета, реестра инвестиционных проектов имущества.
Отдельно необходимо отметить доступные для анализа и контроля открытые данные (open data), в том числе в формате API [7]. Более 230 наборов открытых данных опубликовано на Едином портале бюджетной системы [8] на первое полугодие 2022 года, в числе которых:
- Особенности эмиссии государственных ценных бумаг РФ (7710568760-ISSUESECFBGENCON);
- Особенности эмиссии муниципальных ценных бумаг (7710168360-ISSUESECURITIESMO);
- Перечень и объем межбюджетных трансфертов Федерального бюджета (7710568760-PLANMBTFB);
- Информация об утвержденных государственных (муниципальных) социальных заказах (7710168360-SOCIALORDER);
- Информация о субсидиях из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в том числе грантах в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (7710168360-SUBSULFLIPBSMO);
- Информация об основных параметрах реализации национальных проектов (7710168360-NATIONALPROJECT);
- Информация об основных параметрах реализации федеральных проектов (7710168360-FEDERALPROJECT);
- Информация об основных параметрах реализации региональных проектов (7710168360-REGIONALPROJECT);
- Среднесрочный финансовый план муниципального образования, в том числе:
- Программа внутренних заимствований (7710168360-MEDIUMFINPLANPROGINTERB OR);
- Объем бюджетных ассигнований по разделам, подразделам (7710168360-MEDIUMFINPLAN RZPR);
- Нормативы отчислений доходов (7710168360-MEDIUMFINPLANNORMS);
- Объем бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов (7710168360-MEDIUMFINPLANMOBA);
- Основные характеристики местного бюджета (7710168360-MEDIUMFINPLANMOMAINCHAR MB);
- Распределение дотаций (7710168360-MEDIUM FINPLANDISTRSUBSID);
- Основные характеристики консолидированного бюджета (7710168360-MEDIUMFINPLANMO MAINCHARKB);
- Прогнозируемые поступления доходов в местный бюджет (7710168360-MEDIUMFINPLANPR OJECTEDREVENUE).
Смарт-контроль и риск-ориентированный подход предполагает, что объекты для проверок отбираются автоматизированными алгоритмами многофакторной модели расчета рисков исходя из факторов существенности и вероятности, а цифровые государственные платформы используют методы машинного обучения и математические модели, включающие в себя встроенные методы и алгоритмы, а также подключаемые программные модули.
Совмещение новых процессов, цифровых возможностей и данных единого портала бюджетной системы и единой информационной системы государственных закупок позволит проводить анализ и контроль на основе технологий больших данных (big data) и обеспечивать:
- Прослеживаемость всей закупочной цепочки -от выделения бюджетных ассигнований и государственных заданий до выполнения государственных контрактов;
- Проводить автоматизированную аналитику ad-hoc по произвольным показателям и разрезам, в том числе движение бюджетных денежных средств;
- Выявление закупочных аномалий и аномалий в распределении бюджетов в разрезе уровней, распорядителей, программных мероприя-
тий национальных или региональных программ и проектов.
Реализация риск-модуля как инструмента контрольной деятельности позволит обеспечить перехода управления бюджетом и закупками по принципам compliance:
- Авто-аналитика рисков и признаков нарушений;
- Рейтинги и антирейтинги контрактов, заказчиков и поставщиков;
- Первичная фактура по выявленным рискам и признакам нарушений.
При выполнении этих условий и принципов возможна цифровая синергия бизнес-процессов органов контроля и подконтрольной среды, в том числе:
• Дистанционное наблюдение, невидимое присутствие «цифрового» контролера, снижение административной нагрузки;
• Развитие механизмов «обратной связи»;
• Создание системы выявления рисков в финансово-бюджетной сфере в целом;
• Создание института управления рисками, совместное управляющее воздействие на риск-зоны;
• Консолидация данных для принятия оптимальных управленческих решений;
• Эффективное расходование средств бюджетов всех уровней.
Таким образом, создание цифровой системы (платформы) на основе данных принципов и условий способствует полезным эффектам и появлению выгод для участников цифрового мониторинга:
• Публичное и официальное признание участника мониторинга как надежного и ответственного администратора бюджетных средств («бюджетный имидж») с занесением в реестр участников: подтверждение доверия при вступлении в мониторинг (ID участника/QR код), а также подтверждение эффективности по итогам проведения мониторинга за соответствующий период (сертификат бюджетного доверия);
• Освобождение участника мониторинга от выездной проверки (ревизии), сокращение сроков проведения обследования до 15 рабочих дней, за исключением отдельных контрольных мероприятий по поручению Президента РФ, Правительства РФ;
• Оперативное взаимодействие участника мониторинга с органом контроля;
• Оперативное регулирование (согласование) правил поведения участника мониторинга (возможность получения мотивированного мнения органа контроля, в т.ч. по планируемым финансово-хозяйственным операциям);
• Оперативное предупреждение и минимизация возникновения рисков нарушений в финансово-бюджетной и закупочной сфере.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 Ш45-ФЗ (ред. от 14.07.2022).
сз о
со £
m Р
сг
от А
=Е
[Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_19702/ Дата обращения: 01.10.2022
2. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и о приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации» от 28.06.2021 № 228-ФЗ [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/0001202106280034 Дата обращения: 01.10.2022
3. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и о приостановлении действия пункта 4 статьи 242-17 Бюджетного кодекса Российской Федерации» от 01.07.2021 № 244-ФЗ [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/0001202107010027 Дата обращения: 01.10.2022
4. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году» от 29.11.2021 № 384-ФЗ [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://publication. pravo.gov.ru/Document/View/0001202111290036 Дата обращения: 01.10.2022
5. Постановление Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» от 21.03.2022 № 421 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://publication.pravo. gov.ru/Document/View/0001202203220028 Дата обращения: 01.10.2022
6. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 28.12.2016 № 243н «О составе и порядке размещения и предоставления информации на едином портале бюджетной системы Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://publication.pra-vo.gov.ru/Document/View/0001201705100044?-index=1&rangeSize=1 Дата обращения: 01.10.2022
7. «Обмен данными (сведениями) с региональными системами управления реализацией региональных проектов». Вебинар Министерства финансов РФ 19.11.2020 [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://minfin.gov.ru/ common/upload/library/2020/11/main/Prezentatsi-ya_k_vebinaru_19.11.2020_1.pdf Дата обращения: 01.10.2022
8. Единый портал бюджетной системы Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://budget.gov.ru/Открытые-данные Дата обращения: 01.10.2022
а.
е
см см о см
DEVELOPMENT OF METHODS AND TOOLS FOR DIGITAL MONITORING OF CONTROL ACTIVITIES IN THE BUDGETARY AND PROCUREMENT SPHERE
Prokhorov Yu.N.
Moscow City University of Management of the Government of Moscow. Yu.M. Luzhkov
The complication of macroeconomic conditions and the need to improve the efficiency of the public sector require the development and improvement of financial and economic monitoring methods and control tools implemented on the basis of network interaction between state digital platforms and services. The control function is currently based on the functionality and data of state digital platforms - the Unified Portal of the Budget System of the Russian Federation, as well as the Unified Information System for Public Procurement. Innovations in the field of state control based on digital technologies still require some elaboration and consolidation within the existing legal framework and regulatory framework, while changes in the legislative framework are a driver for the development of information systems in the field of budget management and public procurement at all levels based on the principles of smart control and risk -oriented approach using algorithms of a multi-factor risk calculation model, the use of big data technologies, open data and machine learning to prevent and minimize the risks of violations in the financial, budgetary and procurement areas.
Keywords Economic monitoring, budget control, public procurement control, smart controlling, budget process, government digital platforms, control methods, public administration informatization, digital transformation.
References
1. The Budget Code of the Russian Federation of July 31, 1998 N145-FZ (as amended on July 14, 2022). [Electronic resource]. Access mode: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_19702/ Date of access: 01.10.2022
2. "On Amendments to the Budget Code of the Russian Federation and on the Suspension of Certain Provisions of the Budget Code of the Russian Federation" dated June 28, 2021 No. 228-FZ [Electronic resource]. Access mode: http://publication.pra-vo.gov.ru/Document/View/0001202106280034 Date of access: 01.10.2022
3. "On Amendments to the Budget Code of the Russian Federation and on the Suspension of Clause 4 of Article 242-17 of the Budget Code of the Russian Federation" dated July 1, 2021 No. 244-FZ [Electronic resource]. Access mode: http://publication. pravo.gov.ru/Document/View/0001202107010027 Date of access: 01.10.2022
4. "On Amendments to the Budget Code of the Russian Federation and Certain Legislative Acts of the Russian Federation and Establishing Features of Execution of Budgets of the Budgetary System of the Russian Federation in 2022" No. 384-FZ dated November 29, 2021 [Electronic resource]. Access mode: http:// publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202111290036 Date of access: 01.10.2022
5. Decree of the Government of the Russian Federation "On amendments to some acts of the Government of the Russian Federation" dated March 21, 2022 No. 421 [Electronic resource]. Access mode: http://publication.pravo.gov.ru/Docu-ment/View/0001202203220028 Date of access: 01.10.2022
6. Order of the Ministry of Finance of the Russian Federation of December 28, 2016 No. 243n "On the composition and procedure for placing and providing information on a single portal of the budget system of the Russian Federation" [Electronic resource]. Access mode: http://publication.pravo.gov.ru/Docu-ment/View/0001201705100044?index=1&rangeSize=1 Date of access: 01.10.2022
7. "Data (information) exchange with regional systems for managing the implementation of regional projects." Webinar of the Ministry of Finance of the Russian Federation 11/19/2020 [Electronic resource]. Access mode: https://minfin.gov.ru/com-mon/upload/library/2020/11/main/Prezentatsiya_k_vebina-ru_19.11.2020_1.pdf Date of access: 01.10.2022
8. Unified portal of the budgetary system of the Russian Federation [Electronic resource]. Access mode: http://budget.gov.ru/ Open-data Date of access: 01.10.2022
