CC BY
232
Бюджетная политика
ЭФФЕКТИВНОСТЬ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ
ГОСУДАРСТВА
М.А. САЖИНА,
доктор экономических наук, профессор кафедры экономической теории ФГУМГУим. М.В. Ломоносова
Основу финансовой деятельности государства составляет бюджет, состояние которого может отражать как успехи, так и провалы государственной политики. Как выстроить эффективную бюджетную политику без существенных потрясений для экономики, какая бюджетная политика принесет больше плюсов, чем минусов, что для этого должно сделать государство? Эти вопросы сегодня, в условиях активной финансовой деятельности государства, волнуют многие страны. Разобраться в данных проблемах, претворить результаты их анализа в жизнь может помочь экономическая теория бюджетной политики государства, ибо, как сказал Нобелевский лауреат Нильс Бор, «нет ничего практичнее хорошей теории».
Бюджет — это счетный план государства, позволяющий контролировать поступление доходов в форме налоговых и неналоговых платежей и займов, с одной стороны, и процесс использования бюджетных ресурсов согласно бюджетной росписи расходов, с другой. Роспись государственных доходов и расходов делается на определенный срок и утверждается в законодательном порядке.
Смысловым содержанием бюджета являются налоги и займы. Именно они определяют состояние бюджета, от них зависит объем доходов государства, концентрируемый в бюджете. Налоги и займы, в свою очередь, предопределены законами воспроизводства, т.е. размеры налоговых поступлений и займов зависят от качественных и количественных параметров совокупного дохода общества.
Бюджет имеет опосредованное отношение к воспроизводству - через налоги и займы. Бюджет - это во многом искусство, искусство вести учет финансового хозяйства и контролировать рациональность расходования общегосударственных ресурсов. Бездоходных источников нет бюджета, тог-
да как потребности в самих этих источниках существуют всегда. Эти потребности удовлетворяются через налоги, а при их недостаточности - через займы. Поэтому государственный бюджет представляет собой крупнейший централизованный денежный фонд, аккумулируемый с помощью перераспределения национального дохода и расходуемый государством для осуществления своих функций.
Таким образом, все экономические проблемы в бюджете определяются проблемами доходных источников, т.е. состоянием налоговых и кредитных отношений, которые зависят от производства и обмена и имеют объективную экономическую природу. Это значит, что, во-первых, любые кризисные процессы бюджета связаны с кризисом производства и обращения; во-вторых, важнейшим вопросом является правовое оформление бюджетно-на-логовых отношений как единого системного комплекса. В государственном бюджете находят органическую увязку все основные финансовые операции доходов и расходов. Внешне самостоятельные, они в бюджете получают единую направленность, находящую отражение в проводимой государством политике.
С чего начинается формирование бюджета - с доходов или расходов? Классик политической экономии английский экономиста. Смит в своей книге «Исследование о природе и причинах богатства» (1776 г.) указывал, что формирование бюджета должно начинаться с определения расходов государства. К таковым он относил расходы на оборону, расходы на отправление правосудия и расходы на общественные работы и общественные учреждения. Последние предполагали содействие торговле общества, расходы на учреждения для образования юношества и расходы на учреждения для образования людей всех возрастов. К расходам государства А. Смит от-
носил также и затраты на поддержание достоинств государя, которые колеблются в зависимости от различных периодов развития и различных форм управления (двор короля обходится дороже, чем резиденция бургомистра).
Государственные расходы, по мнению А. Смита, имеют две особенности. Во-первых, допустимы только те расходы государства, которые отвечают интересам общества. Это делает государство «дешевым», экономически не обременительным для населения. Во-вторых, как театр начинается с вешалки, так и государственный бюджет - с расходов. Для формирования бюджета государство должно сначала определить требуемые расходы и только потом, какими доходами оно может их покрыть.
Построение бюджета основано на соблюдении определенных принципов, которые были выработаны развитыми странами в начале XX в.
1. Принцип единства - сосредоточение в бюджете всех расходов и доходов государства. В государстве должна существовать единая бюджетная система, единообразие финансовых документов и бюджетной классификации.
2. Принцип полноты означает, что по каждой статье бюджета учитываются все затраты и все поступления.
3. Принцип реальности предполагает правдивое отражение доходов и расходов государства.
4. Принцип гласности - это обязательное информирование населения об основных расходах и источниках доходов.
В современных условиях в практике развитых стран наблюдается некоторое несоблюдение этих принципов. Так, отход от принципов полноты и единства выразился в появлении, помимо государственного бюджета, большого количества различных специальных и внебюджетных фондов самостоятельных в финансовом отношении государственных учреждений (кредитные фонды, социальные, научно-технические и др.). Однако отсутствие обез-личенности финансового фонда, которым распоряжаются правительства разных уровней, и четкое разграничение источников поступлений центрального правительства и местных органов власти являются важнейшей особенностью современных государственных бюджетов развитых стран.
Баланс бюджета означает равенство доходов и расходов. Если расходы бюджета превышают доходы, то налицо бюджетный дефицит.
Доходная часть государственного бюджета образуется в основном за счет налогов и займов. Расходная часть государственного бюджета развитых стран включает: расходы на содержание вооруженных сил и государственного аппарата, финансирование хозяйства и социальной инфраструктуры (со-
циальное обеспечение, здравоохранение, просвещение, наука), выплату процентов по государственному долгу.
Исторически структура государственных расходов определялась потребностями в конкретных условиях. Так, Первая и Вторая мировые войны вызвали расширение военных расходов. В дальнейшем на рост государственных расходов оказали большое влияние экономические и социальные факторы. В развитых странах они являлись главной причиной роста государственных расходов. В настоящее время доля государственных расходов в ВНП составляет: в США - 36 %, Японии - 33, Германии - 46, Англии - 43, Франции и Италии - 50, Канаде - 44, Швеции - 60 %.
Структура государственных расходов развитых стран в современных условиях изменилась в пользу социальных программ. Так, в структуре федерального бюджета США военные расходы составляют 28%, социальные - 47,3, хозяйственные - 6,7, проценты по государственному долгу - 13,7. В других странах смешанной экономики социальная сфера поглощает свыше 50 % бюджетных расходов.
Что касается расходов на финансирование хозяйства, то в развитых странах имеются существенные различия, связанные с масштабом государственного сектора. Например, в европейских странах, где удельный вес государственного сектора был велик, большая часть государственных расходов шла на поддержание, субсидирование и развитие национализированных предприятий, а прямые государственные капиталовложения составляли 10-20 % всех инвестиций. Приватизация национализированных предприятий сократила государственные вложения в хозяйство, особенно за счет уменьшения субсидий частному сектору.
Бюджетная система выполняет три функции:
1) фискальная функция означает создание финансовой базы функционирования государства в условиях фактического отсутствия у него собственных доходов (исключая доход от государственной собственности, который составляет, например, в США 6-7 % доходов государственного бюджета);
2) функция экономического регулирования - это использование государством налогов (основного источника доходов бюджета) для проведения своей экономической политики;
3) социальная функция предполагает использование государственного бюджета для перераспределения национального дохода.
Осуществляя эти функции, государство не должно ослаблять рыночные стимулы предпринимательства. Поэтому бюджетная политика государства должна строиться на синтезе рыночного и государственного механизмов регулирования.
Использование государством бюджета в качестве одного из рычагов воздействия на экономику опирается на теоретические концепции. На протяжении многих десятилетий в развитых странах господствовала концепция «нейтрального бюджета», отвечающая интересам экономики только в том случае, если не требовалось коренного изменения сложившегося под воздействием рынка «естественного порядка». Концепция «нейтрального бюджета» привязывала всю бюджетную политику государства к задаче обеспечения сбалансированности бюджета и предусматривала «нейтральное» отношение к ходу воспроизводственного процесса. Считалось, что нормальное функционирование финансов и есть эффективное функционирование экономики. Собственно бюджет решал чисто финансовые задачи (изъятие и распределение денежных средств).
Но политика жесткого соизмерения расходов и доходов бюджета имела свои недостатки: а) она ограничивала размах экономических операций, время их проведения (крупномасштабные и долговременные операции); б) снижала эффективность экономических операций, так как налоговые льготы предприятиям часто уравновешивались действенными с финансовой, но не с экономической точки зрения операциями; в) снижала и без того малую эластичность государственного бюджета, лишала возможности быстро реагировать на изменение экономической обстановки; г) сокращение государственных расходов в период спада увеличивало вероятность депрессий, а уменьшение в фазе подъема вело к «перегреву» экономики.
Кейнсианский рецепт использования государственного бюджета впервые признал за бюджетными инструментами помимо финансовых функции по стабилизации экономики. В основе его лежит концепция «функциональных финансов», согласно которой формирование и реализация бюджетной политики включает как финансовую, так и экономическую сторону дела, причем последней отдается предпочтение. Главное — сбалансированность экономики. При этом достижение макроэкономической стабильности может сопровождаться как положительным сальдо бюджета, так и возрастанием бюджетного дефицита. И хотя дефицит бюджета рассматривается как негативное явление, но не настолько, чтобы проводить финансовое оздоровление экономики в ущерб экономическому, особенно в фазах кризиса и депрессии.
Согласно концепции «функциональных финансов» решение проблемы дефицита бюджета в долгосрочном периоде невозможно без кардинального решения вопроса экономической стабильности. В этом состоит экономический подход к бюджетной политике государства.
Кейнсианская стратегия бюджетного регулирования, а затем теория «экономики предложения» (1980 — 1990-е гг.) превратили концепцию «функциональных финансов» в реализуемые на практике модели экономического регулирования в развитых странах.
В рамках задач, которые решает бюджетная политика, можно говорить о ее эффективности. Если бюджетная полигика решает финансовые проблемы, то показателями оценки ее эффективности являются бюджетный дефицит и государственный долг, отражающие состояние государственных финансов. Если бюджетная политика направлена на решение экономической задачи — макроэкономической сбалансированности, то используются такие показатели, как рост ВНП и совокупных частных инвестиций, уровень безработицы и инфляции. Финансовые показатели дополняют характеристику эффективности бюджетной политики.
В качестве примера можно сослаться на результаты бюджетной политики, проводимой американской администрацией в 1980-е гг. Важнейшими ее достижениями, особенно в долгосрочном аспекте, стали: разрыв прочной связи, существовавшей в 1970-е гг., между значительным бюджетным дефицитом и инфляционным ростом; повышение инвестиционной и предпринимательской активности, способствующее экономическому росту; увеличение реальных доходов населения (за вторую половину 1980-х гг. на 15 %); радикальная техническая и управленческая перестройка экономики, приведшая к повышению ее конкурентоспособности; увеличение притока иностранного капитала, финансирующего до 50 % валовых внутренних инвестиций.
Конечно, для американской экономики этого периода характерны и негативные явления (социальное расслоение общества, финансовые затруднения и особенно значительный бюджетный дефицит; в середине 1980-х гг. он составил 220 млрд дол.). Но, как отмечает американский экономист А. Лаффер, «дефицит сам по себе не является проблемой. Он барометр того, что происходит». При определенных условиях бюджетный дефицит может превратиться в катализатор ухудшения экономического положения. Не менее важно также, как финансируется дефицит. Существует два способа его финансирования: выпуск и размещение государственных ценных бумаг среди населения и продажа облигаций частным банкам. В первом случае государство получает заем у населения, что вызывает дополнительный спрос, а следовательно, и стимулирование производства. Во втором случае продаваемые государством облигации на частном рынке скупает Центральный банк. Появляется дополнительный стимул для роста государственных расходов. Следовательно, заем государства за счет банковской системы
оборачивается дополнительными деньгами — монетизацией части государственного долга. Отсюда инфляция и падение процентных ставок.
Следовательно, эффективная бюджетная политика предполагает регулирование бюджетного дефицита и государственного долга.
Бюджетная политика России в начале XXI в. знаменовалась положительными тенденциями: доходы как консолидированного, так и федерального бюджета стабильно превышали расходы, обеспечивая профицит бюджета на уровне 2-3 % к ВВП. При этом помимо количественных улучшений показателей бюджета положительным является тот факт, что прирост доходов был достигнут не только за счет налогообложения экспортно-импортных операций, но и увеличения налоговых поступлений от налогоплательщиков, работающих на внутреннем рынке. Большая часть профицита была использована на погашение государственного долга, в основном внешнего.
В начале 2003 г. была разработана правительственная программа бюджетной политики РФ на 2003 — 2005 гг. Направленность на достижение сбалансированности государственных финансов в среднесрочной перспективе, превышение доходов бюджета над расходами предполагает больше половины ожидаемого профицита использовать на формирование финансового резерва. Фактически речь идет о резервном бюджетном фонде стабилизационного характера, нормальное функционирование которого повысит устойчивость бюджетной системы в целом, так как зависимость доходной части бюджета от ситуации на мировых рынках не должна кардинально влиять на уровень расходов бюджета.
Резервный бюджетный фонд направлен на выполнение двух целей. Первая - проблема сбережения для будущих поколений, она связана с долгосрочной задачей создания механизма перераспределения существующих ресурсов между текущим моментом и будущим. Вторая - стабилизационная проблема, она связана с задачей выравнивания в краткосрочном периоде государственных расходов и, в целом, экономического развития страны при резких колебаниях конъюнктуры на мировых товарных рынках. Сегодня стабилизационная направленность бюджетного резервного фонда является наиболее актуальной для России. Сберегательная составляющая также может рассматриваться в долгосрочном периоде, но до тех пор, пока Россия вынуждена ежегодно выплачивать значительные суммы в качестве внешнего долга.
В целом основными принципами современной бюджетной политики РФ являются:
1 О налоговой политике см. журнал «Финансы и кредит», 2004, № 8.
• недопущение опережающего роста государственных расходов над темпами роста экономики;
• безусловное исполнение принятых сектором государственного и муниципального управления обязательств;
• приоритет среднесрочного бюджетного планирования, отражающего стратегические направления развития экономики;
• конкурсные принципы распределения бюджетных ресурсов;
• открытость и доступность информации по расходам государственного бюджета на всех уровнях. Важнейшим источником финансирования государственной деятельности (наряду с налогами1) являются правительственные займы и денежные (кредитные) эмиссии. Такой источник финансирования известен в экономической литературе как финансирование за счет государственного долга, или дефицитное финансирование, широко используемое правительствами всех стран.
Государственный долг связан с перераспределением валового национального продукта и части национального богатства для формирования дополнительных ресурсов государства путем займов денежных средств у частных лиц и институтов, а также за счет кредитов иностранных государств. Структурно государственный долг включает: финансовую задолженность — денежные обязательства государства в связи с займом кредитных средств и административную задолженность - долги по платежам (например, задолженность по выплате заработной платы). Иногда в состав государственного долга могут также включаться долговые обязательства государства при поручительствах (например, финансовые гарантии для содействия экспортно-импорт-ной деятельности). Происхождение кредитных средств позволяет рассматривать их как внутренний и внешний долг государства. В качестве кредиторов государства выступают банковская система, небанковский сектор (например, система социального страхования), а также зарубежные государственные и частные организации. В результате различают:
Внутренний государственный долг — задолженность государства гражданам, коммерческим банкам, фирмам и учреждениям данной страны, которые являются держателями ценных бумаг, выпущенных ее правительством.
Внешний долг — задолженность государства иностранным банкам, гражданам, фирмам, учреждениям и международным организациям.
Государственный долг выступает в двух основных формах —государственные ценные бумаги и записи на бухгалтерских счетах. Государственные ценные бумаги ликвидны, анонимны, могут свободно
обращаться на вторичном рынке. Долги, оформленные в виде записи на бухгалтерских счетах, не могут переуступаться и продаваться. В этой форме, как правило, оформляется незначительная часть государственного долга.
Современный взгляд на государственный долг как экономическую категорию во многом обусловлен широкой дискуссией о государственных финансах, которая велась различными экономическими школами. Развитие понятия государственного долга тесно связано с теоретической разработкой вопроса о необходимости вмешательства государства в экономику и несет на себе отпечаток определенных исторических эпох.
Ранние школы экономической теории - меркантилизмг, физиократия — имели во многом противоположные точки зрения на проблему государственного воздействия на экономику. Меркантилисты отводили государству роль «главного предпринимателя», который должен обеспечить техническое совершенствование производительных сил и создать необходимые предпосылки для динамичного экономического развития общества. Для решения этих задач государство могло использовать все находящиеся в его распоряжении средства и возможности. Поэтому кредитное финансирование государственных расходов, по мнению меркантилистов, не только вполне оправдано, но и является одним из важнейших источников доходной части бюджета, способствуя к тому же богатству и процветанию государства.
Представители физиократической школы проповедовали идею «естественного порядка», поэтому государственное регулирование у них сводилось к минимуму, а государственная деятельность за счет кредитов отвергалась полностью. Государственный долг они считали недопустимым, так как государство посредством займов отнимает денежные средства у обладающего наивысшей продуктивностью аграрного сектора и тем самым отрицательно влияет на экономическое развитие страны.
Классическая политэкономия (А. Смит, Д. Рикар-до), рассматривая рыночную экономику как «естественный порядок», где господствует механизм «невидимой руки», отводит государству роль «ночного сторожа», а государственное вмешательство в экономику считает излишним. Поэтому проблему государственного долга классики связывают с финансированием государственных расходов только в кризисных условиях (войны, стихийные бедствия). В этом случае быстро пополнить государственную казну можно лишь за счет кредитного финансирования (повышение налогов вступает в силу только через определенное время, которое может оказаться роковым для государства; кроме того, существует опас-
ность народного недовольства повышением налогов). Следовательно, государственный долг —единственный выбор государства в кризисной ситуации.
Обусловленные войнами (или стихийными бедствиями) долги не исчезают сами собой в мирное время, а наоборот, еще более возрастают из-за проблем погашения задолженности и необходимости выплаты процентов по кредитам, что, в свою очередь, ведет к повышению налогов. Поэтому государство не должно форсировать накопление общественного капитала через расходы государства, так как они по своей природе непродуктивны, и кредитное финансирование означает, по словам А. Смита, перекладывание государством средств из правой руки в левую. Политика государственной задолженности постепенно ослабляет каждое государство, которое ею воспользовалось. Если государственный долг превысит определенный уровень, никогда не удастся справедливым образом и полностью его погасить.
Таким образом, классическая политэкономия негативно оценивает практику кредитного финансирования государственных расходов, поскольку она уменьшает богатство нации, усугубляя налоговое бремя и препятствуя накоплению капитала. «Дефицитное финансирование, — писал А. Смит, -это «улица с односторонним движением, вступив на которую однажды нельзя повернуть обратно».
Однако несмотря на негативное влияние государственного долга, в отдельных случаях он является неотъемлемым элементом деятельности государства (во время войны), выполняя исключительно роль финансового (не регулирующего!) инструмента. Государственная задолженность изымает из обращения в значительных размерах имеющийся капитал, но меньше, чем повышение налогов (которое происходит за счет сокращения потребления), и препятствует образованию нового капитала. Это преимущество государственной задолженности во время войны несколько смягчает по сравнению с налоговым финансированием бремя военных расходов.
В целом же государственные долги рассматривались представителями классической политэкономии как зло. Растущая государственная задолженность несет с собой, по их мнению, многократное увеличение потребительского спроса, что в условиях экономики полной занятости неизбежно ведет к повышению цен. Пагубность государственного долга для экономики усиливается тем, что он не просто изымает средства из производства, но ложится на население бременем выплаты процентов.
Кейнсианство положило начало новому подходу к вопросу о роли и месте государства в рыночной экономике. Дж. Кейнс отрицает наличие у рыночной экономики способности к саморегулированию
и активно выступает за регулирование экономики государством. При этом меры государства должны быть направлены на стимулирование спроса, т.е. в первую очередь поощрять инвестиции. Дж. Кейнс отдавал значительную роль бюджетному регулированию, считая, что государственные расходы (инвестиции) вызовут производственные инвестиции, усиление деловой активности в частном секторе. Это во многом оправдывает появление государственного долга, так как за его счет можно увеличить долю государственных инвестиций. Вместе с тем наличие возможности для государства выступать в роли заемщика снижает накопление государственных средств и тем самым способствует инвестиционному процессу и развитию экономики.
Однако следует отметить, что Дж. Кейнс не был ярым сторонником государственного займа, так как видел в нем опасность изъятия денег из экономики и растраты их на неэффективные сферы. Но поскольку государство, по мнению Дж. Кейнса, реально вмешивается в экономику для сглаживания конъюнктурных колебаний, то возникающий государственный долг выступает как одно из следствий государственной стабилизационной политики. В этом ключе государственный долг рассматривается как естественное и неизбежное явление.
В качестве эффективного средства регулирования экономики Дж. Кейнс предлагает «финансировать» государственные инвестиции за счет дефицита бюджета, т.е. покрывать разницу в расходах и доходах бюджета за счет выпуска дополнительных денег, который в экономике с неполной занятостью будет стимулировать спрос.
Следовательно, кейнсианцы разработали теорию дефицитного финансирования, отвергнув догмат сбалансированного бюджета. Тем самым они легализовали бюджетный дефицит для стимулирования экономики, а государственный долг стал неотъемлемой частью антициклической государственной политики.
Ориентация на кейнсианскую теорию во многом обусловила в послевоенный период огромные бюджетные расходы государства в развитых странах.
Как видно из табл. 1, по сравнению с довоенным периодом к середине 1970-х гг. доля государственных расходов в ВНП некоторых развитых стран практически удвоилась.
Таблица 1
Государственные расходы (в % к ВНП)
Страна Годы
1938 1950 1955 1975 1985
США 16,9 22,2 27,1 34,6 36,7
ФРГ 43,6 36,4 36,8 48,9 47,5
Франция 24,8 31,0 29,8 43,4 52,2
Вел икобритания 21,1 36,3 34,5 46,6 46,2
Огромные бюджетные расходы государства в развитых странах дополнялись бюджетными дефицитами (табл. 2), которые приняли устойчивый характер.
Таблица 2
Дефицит государственного бюджета (в % к ВНП)
Страна Годы
1960 1980 1985 1989 1993 1994 1995
США 1,3 -1,3 -3,4 -1,9 -3,4 -2,0 -1,8
Япония 0,6 -4,4 -1,4 2,5 -0,2 -2,0 -1,8
Германия 3,0 -2,9 -1,1 0,1 -3,3 -2,7 -2,4
Франция 0,9 0,2 -2,6 -1,2 -5,8 -9,7 -9,1
Великобритания -1,0 -3,5 -2,6 0,9 -7,7 -6,8 -4,7
Макроэкономическая политика развитых стран, основанная на кейнсианской концепции больших бюджетных расходов, имела свои особенности. Во-первых, она не соблюдала строго сбалансированный государственный бюджет, что всегда считалось главным критерием мудрой бюджетной политики. Во-вторых, она опиралась на дефицитное финансирование государственных расходов за счет эмиссии денег и государственных займов. В-третьих, кредитно-денежное регулирование рассматривалось как инструмент поддерживающий, прежде всего, бюджетную политику, а не безинфля-ционную денежную систему. В результате кредитно-денежная политика стала участвовать в регулировании эффективного спроса (увеличивать или уменьшать экспансию средств в период спада и подъема производства). В этих условиях обостряются проблемы государственного долга и бюджетного дефицита. Оздоровление государственных финансов становится насущной потребностью всех развитых стран.
В современной экономической теории существует несколько основных концепций сбалансированности бюджета:
• теория ежегодно балансируемого бюджета;
• теория циклического балансирования бюджета;
• теория автоматически стабилизирующейся экономической политики;
• теория компенсирующегося бюджета;
• теория функциональных финансов.
Теория ежегодно балансируемого бюджета строго закрепляет необходимость соответствия бюджетных расходов и доходов на ежегодной основе. Сбалансирование бюджета может быть достигнуто путем либо увеличения ставки налога, либо сокращения государственных расходов. И та, и другая меры сокращают, а не стимулируют совокупный спрос. Поэтому ежегодно балансируемый бюджет не является экономически нейтральным, такая политика выступает как проциклическая. А государственный долг допускается только при условии, что он может
быть выплачен за счет налогов и других доходов бюджета. В такой ситуации он не является необходимым для экономики страны.
Теория циклического балансирования бюджета предусматривает балансирование бюджета в течение определенного экономического цикла (за период в несколько лет). Это означает, что в период кризиса государство снижает налоги и увеличивает расходы, сознательно вызывая дефицит бюджета. В фазе подъема оно повышает налоги и сокращает государственные расходы. Возникающее в результате положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие государственного долга, возникшего в период кризиса.
Государственный долг в результате дефицитного финансирования понимается как сознательное использование государственных займов для финансирования бюджетного дефицита, возникающего из-за снижения доходов от налогообложения в фазе кризиса.
Однако такой подход имеет свои недостатки: достаточно сложно выделить сам цикл экономического развития и его фазы; кризисы и подъемы в экономическом цикле неодинаковы по глубине и длительности; в результате задача стабилизации экономики вступает в противоречие с задачей сбалансированности бюджета в ходе экономического цикла. Кроме того, на экономические действия государства в ходе экономического цикла влияют политические факторы, когда общая цель стабилизации экономики подчинена обычно срочным задачам политической конъюнктуры, решение которых ведет к увеличению государственных расходов, а значит и к росту государственного долга и бюджетного дефицита.
Теория автоматически стабилизирующейся экономической политики также предполагает балансирование бюджета в рамках экономического цикла. Но особенность этой теории в том, что она делает попытку сгладить один из недостатков предыдущей теории — учесть политический фактор.
С политической точки зрения, для мнения избирателей государству выгоднее увеличивать государственные расходы, чем проводить жесткую налоговую политику ради увеличения доходов бюджета. Результатом таких действий государства может стать прогрессирующий дефицит бюджета и растущая государственная задолженность. Поэтому особое значение придается автоматическим стабилизаторам бюджета — налогам, расходам по страхованию, различным трансфертам и субвенциям. Так, в период подъема встроенный механизм прогрессивного налогообложения должен обеспечивать дополнительный доход бюджета. А во время кризиса страховые выплаты и трансфертные платежи должны сглаживать последствия кризисных процессов.
Встроенные стабилизаторы увеличивают (в период кризиса) или уменьшают (в период подъема) дефицит государственного бюджета без необходимости принятия каких-либо специальных законов и актов. Однако встроенные стабилизаторы лишь ограничивают размах или глубину циклических колебаний. К тому же циклическая экономика нуждается в дополнительных кредитно-бюджетных мероприятиях.
Теория компенсирующегося бюджета полностью отходит от понятия балансирования бюджета и не ставит это целью экономической политики. Для такого понимания государственного бюджета кредитное финансирование перестает быть мерой чрезвычайного характера. Заемные средства оцениваются как вполне легитимный источник доходной части бюджета любого развитого государства.
В условиях снижения уровня рождаемости в развитых странах, отсутствия среди развивающихся стран экономических лидеров, распространения менее капиталоемких производственных методов развития увеличивается склонность к сбережениям, которая превышает склонность к инвестициям, что ведет к длительному застою. Государство за счет кредитов и займов оттягивает на себя излишнюю часть сбережений, инвестирует ее и, таким образом, оживляет экономику.
Однако здесь существует опасность «раздувания» государственного долга до размеров, когда он будет оказывать не стимулирующее, а сдерживающее воздействие на экономику.
Теория функциональных финансов во многом пересекается с идеей о компенсирующемся бюджете, так как полностью оправдывает растущий государственный долг как инструмент стабилизации экономики.
Для этой теории вопрос о сбалансированности бюджета является второстепенным. Первоначальная задача государственных финансов — это обеспечение неинфляционной полной занятости, т.е. балансирование экономики, а не бюджета. Государственный бюджет является, прежде всего, инструментом достижения и поддержания экономической стабильности. Поэтому правительство не должно сомневаться, идя на введение дефицита бюджета и государственного долга.
Растущую государственную задолженность сторонники теории функциональных финансов аргументируют следующими положениями. Во-первых, налоговые поступления автоматически возрастают по мере ускорения роста экономики, в результате чего дефицит бюджета будет отчасти самоликвидироваться. Во-вторых, права государства по установлению налогов и способности создавать деньги создают для него практически безграничную возможность финансировать дефицит бюджета. В-третьих,
проблемы, порождаемые большим государственным долгом, наделе менее обременительны, чем разба-лансированность экономики.
Таким образом, современные экономические теории во многом оправдывают появление у многих развитых стран колоссального государственного долга. На начало XXI в. государственный долг составил:
• в США - 5685 млрд дол. (57 % ВВП);
• Японии - 5300 млрд дол. (130% ВВП);
• Германии - 1223,5 млрд ОМ (60,2 % ВВП);
• Франции - 1406 млрд франков (58 % ВВП);
• Великобритании- 579 млрд дол. (62 % ВВП).
Основное назначение государственного долга -
быть инструментом регулирования экономики. Эта функция достигается с помощью решения двух задач: фискальной — получить финансовые средства для нужд государства и регулирующей - использовать эти средства для стабилизации экономики и стимулирования ее роста.
Стабилизационное воздействие на экономику осуществляется посредством или изменения объема государственной задолженности, или ее структуры, что позволяет влиять на основные макроэкономические показатели. Если основные государственные обязательства сосредоточены в небанковском секторе, то влияние государства на уровень потребления, сбережений и инвестиций будет более прогнозируемым: в период экономического спада путем займов государство мобилизует накопление денежных средств, с помощью которых государственные мероприятия будут стимулировать конъюнктуру. В период оживления и подъема государство размещает свои займы в частном секторе за счет уменьшения уровня потребления и сбережений. Если же кредитование государства осуществляется за счет банковской системы, то воздействие государственного долга на экономическую конъюнктуру сложнее, так как изменение потребления, сбережений и инвестиций осуществляется опосредованно, через банковскую систему.
Воздействие государственной задолженности на экономический рост всегда упирается в целевое назначение мероприятий правительства, профинансированных за счет кредитов государства. Так, практика государственного регулирования в 1970 — 1980-х гг. свидетельствует, что позитивное влияние дефицитного финансирования на уровень занятости связано с циклической безработицей. В условиях же структурной безработицы, типичной в последнее время для многих развитых стран, стимулирующая бюджетная политика государства приводит к стагфляции.
Таким образом, государственный долг связан с государственным регулированием экономики, с необходимостью смягчения противоречия между эко-
номическими и социальными потребностями общества и возможностью их удовлетворения за счет бюд-жетных средств. Государственный долг зависит от состояния экономики. Поэтому очень важным является целевое назначение государственных кредитных ресурсов. На какие нужды идут государственные средства - на удовлетворение экономических и социальных нужд общества или на увеличение административных расходов государства, на обеспечение структурных сдвигов в общественном производстве или на обогащение отдельных групп населения. Во втором случае государственный долг не является средством государственного регулирования экономики, а отражает кризисные процессы в хозяйстве и потому требует активных стабилизационных мер государства.
Двойственная природа государственного долга, определяемая его целевым назначением, обусловливает противоречивое воздействие государственной задолженности на экономику - стимулирующее и дестабилизирующее. Отсюда возникает необходимость регулирования государственного долга (чтобы снять дестабилизирующее его воздействие на экономику), определения его границ. «Репутация державы, — говорил У. Черчилль, — точнее всего определяется той суммой, какую она способна взять в долг». От методов регулирования государственного долга во многом зависит, будет ли государственная задолженность бременем или стимулом для экономического развития. Основное направление регулирования государственного долга — это регулирование объема, состава и структуры государственной задолженности. Методы регулирования государственного долга многообразны: например, замена долгосрочных ценных бумаг кредитами эмиссионного банка, изменение финансирования государственного долга за счет долгосрочных ценных бумаг посредством иностранных кредитов, обмен долгосрочных ценных бумаг на краткосрочные.
Реальное бремя государственной задолженности можно уменьшить с помощью повышения уровня инфляции, однако это может привести к подрыву доверия кредитов государству как заемщику. Важным каналом регулирования государственного долга выступает приватизация государственной собственности, с помощью которой можно сбалансировать бюджетный дефицит, добиться превышения доходов над расходами, т.е. уменьшить государственный долг. Использование приватизации как средства регулирования государственного долга также сопряжено с рядом проблем, среди которых главные — неустойчивость поступлений финансовых средств от приватизации и их сильная зависимость от политической конъюнктуры. Следовательно, методы регулирования государственного долга имеют свои границы.
В последнее время в практике развитых стран широкое распространение получили институциональные методы регулирования государственного долга. Это выразилось в разработке особых статей и отдельных положений о регулировании государственной задолженности в конституции, в законе о федеральном бюджете, о центральном банке и банковской системе, а также специальных законов о регулировании возможностей займов денежных средств государством и постановления о регулировании рынка капитала. Однако институциональные методы регулирования государственной задолженности пока не вполне действенны.
В целом же возможность использования государственной задолженности определяется уровнем экономического роста: чем выше темпы экономического роста и ниже реальные процентные ставки, тем менее обременительным для государства является использование займов для финансирования своих расходов. Вместе с тем, определенные границы для государственных займов ставит рынок капитала, наличие средств у участников рынка капитала для инвестирования в государственную задолженность и инвестиционная привлекательность государственных обязательств для кредиторов.
Для России проблема государственного долга (как внешнего, так и внутреннего) стала актуальной, начиная с 1992 г. (на тот момент государственный внешний долг был в пределах от 89 до 102 млрд дол.).
К середине 1990-х гг. в России был создан развитый инструментарий финансирования государственного долга, в основном соответствующий требованиям не только национального, но и международного финансовых рынков. Прежде всего, это государственные краткосрочные облигации (ГКО), облигации федерального займа (ОФЗ), облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ), государственные долгосрочные обязательства (ГДО), золотые сертификаты (ЗС), краткосрочные облигации (КО), облигации государственного внутреннего валютного займа (ОГВВЗ). Со второй половины 1995 г. основным источником финансирования дефицита бюджета стали ГКО, ОФЗ, ОГСЗ, а также внешние кредиты международных финансовых организаций (МВФ, МБРР, ЕВРР и др.).
Наиболее значительным и успешно функционирующим рынком государственных долговых обязательств являлся рынок государственных краткосрочных облигаций и облигаций федерального займа.
ГКО представляют беспроцентные краткосрочные государственные облигации, которые выпускались в безбумажной электронной форме с дисконтом, т.е. их доходность определялась как разница между ценой покупки и курсом продажи. Срок обращения облигаций составлял три, шесть и двенадцать месяцев.
ОВЗ — это среднесрочные государственные облигации, которые также выпускались в безбумажной (электронной) форме с изменяемым процентным купоном, выплачиваемым поквартально. Срок их обращения превышал один год.
Краткосрочная форма выпуска и безбумажная основа в виде записей, обеспечивая удобство работы на рынке, являлась сильнейшим стимулом для привлечения инвесторов. Объем рынка ГКО — ОВЗ составил более 230 трлн руб.
Значительные обороты рынка ГКО - ОВЗ обусловили его важность для России. С помощью этих ценных бумаг правительство России профинансировало значительную часть дефицита государственного бюджета. Вместе с тем, операции с государственными облигациями позволили Центральному банку регулировать объем денег в обращении и поддерживать ликвидность банковской системы. Следствием высокой доходности государственных ценных бумаг стало вытеснение реальных инвестиций государственным долгом. Поступления от операций с ГКО — ОВЗ фактически стали одним из источников доходов банков.
Облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ) появились в 1995 г. с целью привлечения денежных средств широких слоев населения для финансирования дефицита государственного бюджета. Сохраняя все основные свойства государственных ценных бумаг (надежность, ликвидность, высокая надежность), ОГСЗ стали важным инструментом аккумуляции прежде всего сбережений населения, для которых доступ на рынок государственных ценных бумаг прежде был практически закрыт.
Казначейские обязательства (КО) появились в 1994 г. с целью погашения кредиторской задолженности в российском промышленном секторе. Этими ценными бумагами Министерство финансов РФ расплачивалось с предприятиями за задолженность перед ними федерального бюджета. КО были выпущены в виде записей на счетах и распространялись среди российских промышленных предприятий. По существу они были не объектом инвестиций, а официальным кредитом государству. Хотя эмиссия КО позволила государству частично рассчитаться за свою задолженность промышленному сектору, но выпуск КО не разрешил проблему неплатежей между предприятиями. Низкая доходность этих обязательств усилила проблему задолженности государства предприятиям.
В 1993 г. были выпущены золотые сертификаты (ЗС). Однако долгосрочность (на один год) и низкий доход показали нецелесообразность выпуска ЗС.
Появление облигаций государственного внутреннего валютного займа (ОГВВЗ) связано с банкротством Внешэкономбанка СССР, на счетах кото-
poro были средства физических и юридических лиц. Свою задолженность физическим лицам государство погасило в течение 1993 г., а предприятиям и учреждениям были выданы ОГВВЗ с купонным доходом 3 % годовых в валюте и сроком обращения от 1 до 15 лет.
ОГВЦЗ — единственная ценная бумага, использующая валюту в качестве расчетов. Зависимость рынка ОГВВЗ от поведения иностранных инвесторов сделала его неустойчивым. Присвоение в 1996 г. российским ценным бумагам международного кредитного рейтинга повысило надежность ОГВВЗ и спрос на них.
Становление рынка государственных ценных бумаг происходило в условиях переходной экономики, сложности которой (низкая продуктивность производства, недостаточная конкурентоспособность, общая инфляционная ситуация) сказывались на его формировании. Прежде всего, наблюдалась монополизация финансового рынка. Рынок государственных облигаций как крупнейший и единственно ликвидный стал монополистом на финансовом рынке (ГКО — ОФЗ), порождая серьезные диспропорции в развитии всего финансового рынка. Происходил усиленный отток инвестиций из реального сектора в более доходные и менее рис-кованные операции на рынке государственных ценных бумаг. Высокий уровень доходности по государственным облигациям инициировал повышение общего уровня цен заемных средств, в том числе банковского кредита. Все это препятствовало инвестициям в реальный сектор экономики России. Реальные инвестиции вытеснялись государственным долгом.
Допуск иностранных инвесторов на рынок ГКО - ОФЗ открыл для российского правительства новые возможности привлечения дополнительных средств в бюджет. Однако размещение внешних займов влияло на рост внешнего долга России, представляющего реальную угрозу для экономики, так как внешний долг по истечении срока заимствования должен быть реально возвращен вместе с процентом.
Следовательно, внутренний государственный долг - это обязательства государства перед внутренними кредиторами, а внешний долг — это обязательства государства перед иностранными кредиторами, ибо государственный долг — это не только заимствования государства, но и его гарантии по возврату как полученных в кредит средств, так и процентов по кредиту.
В действительности же в российской экономике произошел разрыв между реальным сектором (куда должны были направляться заемные средства) и рынком ценных бумаг, между реальным и фиктив-
ным капиталом. Фиктивный капитал выступал в неуправляемых спекулятивных операциях, в результате чего ценные бумаги потеряли свои инвестиционные качества и превратились в инструмент перераспределения доходов в руки финансовой олигархии. Более того, неуправляемые спекулятивные операции привели к появлению пирамидальных структур, оторванных от реального сектора экономики. Государство же через государственные ценные бумаги (ГКО — ОФЗ) способствовало росту размеров фиктивного капитала и тем самым отрыву сферы обращения от сферы производства. 17 августа 1998 г. разразился сильнейший долговой кризис.
Правительство объявило дефолт по внутренним обязательствам, и были приостановлены выплаты по внешнему долгу. В результате девальвации рубля рост государственного долга России произошел с 52 до 120 % ВВП. Это породило серьезные бюджетные трудности, поскольку на погашение государственного долга тратилась все большая часть бюджетных расходов (16 % - в 1996 г.; 31 - в 1997; 36 - в 1998). Все это свидетельствовало о снижении возможностей дефицитного финансирования в России.
С 2003 г. наступает период, когда выплаты по внешнему долгу будут составлять до трети от расходов федерального бюджета. На 1 января 2002 г. внешний долг России составил 130,9 млрд дол. (поданным Минфина России и 150,9 млрд дол. поданным Банка России), а его структура, по данным Минфина России, выглядела следующим образом (табл. 3).
Таблица 3
Структура внешнего долга России
Государственный внешний долг РФ (включая обязательства бывшего Союза ССР) 130,9
Задолженность странам-участницам Парижского клуба 42,3
Задолженность странам, не вошедшим в Парижский клуб 14,8
Коммерческая задолженность 6,1
Задолженность перед международными финансовыми организациями 15,2
МВФ 7,7
Мировой банк 7,2
ЕБРР 0,2
Евро-облигационные займы 35,3
ОВГВЗ и ОГВЗ 10,8
Задолженность по кредитам Банка России 6,4
Чем обременительнее для страны накопленный внешний долг, тем в большей мере его обслуживание взаимодействует с функционированием всей национальной экономики и ее финансовой сферы. Это выражается в том, что чрезмерный рост внешнего долга опасен для государственного бюджета, для денежно-кредитной системы и для международной кредитоспособности страны. Для государствен-
ного бюджета неблагоприятные последствия чрезмерного роста внешнего долга связаны, в основном, со стадией его погашения; новые же займы для текущего бюджетного периода, наоборот, сулят возможность ослабить нагрузку на налоговые источники, позволяют более гибко маневрировать на всех стадиях бюджетного процесса. В то же время неблагоприятно может складываться и график платежей по внешнему долгу.
В условиях обременительного внешнего долга существенно возрастают трудности в укреплении доверия к национальной валюте, противодействии инфляции, в обеспечении необходимыми валютными резервами и валютной конвертируемости. Реальное бремя платежей по внешнему долгу усиливается в случае чрезмерной девальвации национальной валюты относительно занижения его реального курса.
Все это свидетельствует о необходимости управления внешним долгом. Одним из элементов такого управления является разработка программы внешних заимствований. Ограничителем размеров внешних заимствований может служить установка на поддержание в определенных пределах показателей долговой зависимости, используемых в мировой практике, в том числе на основе сопоставления задолженности и долговых платежей с ВВП и экспортом. Для России, как и для других стран с большой территорией, объективно закономерен относительно низкий удельный вес экспорта в национальном продукте. Именно поэтому, а также из-за неполной еще интеграции в мировую экономику, России желательно отдавать предпочтение не ВВП, а экспорту в качестве базы для индикатора уровня долговой зависимости.
Современному российскому государственному долгу присущи следующие черты:
• понятия внутреннего и внешнего долга постепенно смыкаются; этот процесс ускоряется при использовании такой формы заимствования, как выпуск ценных бумаг, в том числе номинированных в валюте;
• большую часть российского долга (в том числе долга СССР) составляют краткосрочные заимствования, из-за чего на протяжении последних десяти лет постоянно возникает вопрос о реструктуризации задолженности;
• отсутствует система долгового управления, т.е. не существует единого органа, который бы занимался исключительно проблемами долга; сегодня долгами в России занимаются Министер-
ство финансов, Внешэкономбанк, частично Центральный банк;
• погашению и обслуживанию государственного долга уделяется приоритетное значение;
• правительство стало осознавать проблему предстоящих значительных выплат по внешнему долгу в ближайшие годы; об этом свидетельствует прописанный в бюджете механизм создания финансового резерва и заявления руководства страны о досрочном погашении обязательств перед кредиторами;
• выдаваемые России кредиты принесли ей мало пользы, но привели к увеличению долгового бремени.
Следовательно, дефицитное финансирование в России пока еще не является инструментом ускорения экономического развития.
Для совершенствования управления государственным долгом необходимо проведение ряда неотложных мер:
• создание особого агентства по управлению государственным долгом с независимым статусом, принимающим решения по управлению государственным долгом страны оперативно и без политического давления, допускающим согласованные и реалистичные бюджеты. Эти функции не могут выполнять ни ЦБ, ни Минфин России, у которых свои приоритеты (поддержание курса рубля, выполнение бюджетных назначений), плохо сочетающиеся со стратегическим управлением государственным долгом;
• создание системы эффективного управления государственным долгом, минимизирующей совокупные издержки и максимизирующей сокращение номинального объема долга и ускорение экономического роста;
• дальнейшее совершенствование налоговой системы, поскольку доходы бюджета в настоящее время являются основным источником покрытия государственного долга;
• опережающее погашение части долговых обязательств, приходящихся на 2002 — 2008 гг., для сглаживания платежей в предстоящие годы. Эти действия государства будут не только способствовать снижению долгового бремени, но и повысят эффективность использования дефицитного финансирования — кредиты и займы государства будут направлены на развитие базовых для отечественной экономики отраслей, высоких технологий, на социальные нужды общества.
