CC BY
43
DOI 10.24412/2227-7315-2021-5-249-261
УДК 347.18
И.А. Трофимец
ЕДИНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РЕЕСТР ЗАПИСЕЙ АКТОВ ГРАЖДАНСКОГО СОСТОЯНИЯ: ФЕДЕРАЛЬНАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ИНФОРМАЦИОННАЯ СИСТЕМА
Введение: в статье предпринята попытка определить правовые категории «информационная система», «база данных», «банк данных», «учетная система», а также охарактеризовать единый государственный реестр записей актов гражданского состояния в качестве разновидности федеральной государственной информационной системы с выявлением публично-правовых последствий фиксации юридических статусов и состояний физических лиц. Цель: для внесения терминологической ясности автором предлагается использовать наряду с понятием «информационная система» другие категории из синонимического ряда «учетная система» и «информационная база». Методологическая основа: при постановке научной задачи применялись современные методы познания, основу которых составил системно-структурный подход к исследованию данного правового института. Результаты: обозначены преимущества новой информационной системы в сфере записей актов гражданского состояния, имеющие публично-правовое значение. Вывод: при создании и функционировании государственных информационных систем актуальной остается проблема обеспечения информационной безопасности, меры которой носят как юридический, так и технический характер.
Ключевые слова: информационные системы, информация, информационные технологии, информационный ресурс, базы данных, информационные базы.
I.A. Trofimets
UNIFIED STATE REGISTER OF CIVIL STATUS RECORDS: FEDERAL STATE INFORMATION SYSTEM
Background: the article attempts to define the legal categories "information system", "database", "data bank", "accounting system" , as well as to characterize the unified state register of civil status records as a kind of federal state information system with the identification of the public-legal consequences of fixing the legal statuses and states of individuals. Objective: to make terminological clarity, the author suggests using, along with the concept of "information system", other categories from the synonymous series "accounting system" and "information base". Methodology: when setting a scientific task, modern methods of cognition were used, the basis of which was a system-structural approach to the study of this legal institution. Results: the advantages of the new information system in the field of civil status records, which have public legal significance, are indicated. Conclusions: when creating and functioning state information systems,
© Трофимец Ирина Александровна, 2021
Кандидат юридических наук, доцент (Посольство России в Испании); e-mail: kosareva-khv@mail.ru © Trofimets Irina Aleksxandrovna, 2021
Candidate of law, Associate Professor (Embassy of Russia in Spain) 249
the problem of ensuring information security remains relevant, the measures of which are both legal and technical in nature.
Key-words: information systems, information, information technologies, information resource, databases, information bases.
Человечество XXI в. — это «техногенная цивилизация», которая использует инженерные средства и информационные технологии во всех сферах социальной жизни, а общественные отношения строятся в цифровом формате и схематично представляют собой «человек — технические устройства (компьютер) — человек». Современная концепция формирования единого информационного пространства в сфере государственного управления с применением информационно-коммуникационных технологий и отказ от всего «бумажного», требует создания государственных информационных систем о субъектах и объектах, с определением их правовых статусов и правовых режимов для обеспечения взаимосвязи госструктур с целью результативной эффективности деятельности публичной власти. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 гг. определяет официальную модель цифрового администрирования, в связи с чем «для устойчивого функционирования информационной инфраструктуры Российской Федерации устанавливается необходимость обеспечения единства государственного регулирования, централизованные мониторинг и управление функционированием информационной инфраструктуры Российской Федерации на уровне информационных систем и центров обработки данных»1. Информационные системы выступают одним из инструментов в механизме электронного государственного управления2, обеспечивая государству выполнение его основного предназначения, гарантию достойного и безопасного существования членов гражданского общества. Государственные информационные системы создаются для выполнения государственных функций и оказания государственных услуг3.
«Информационные системы», «учетные системы», «информационно-правовые учетные системы», «государственные информационные системы» — такие понятия встречаются в законодательных и правоприменительных актах и на первый взгляд кажутся вполне понятными. Вместе с тем они нуждаются в разъяснении, и остается открытым вопрос: можно ли признавать эти юридические категории тождественными? Обратимся к официальным источникам, детерминирующим эти термины4.
1 См.: Указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 гг.» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 20, ст. 2901.
2 В паспорте национального проекта «Цифровое госуправление» определено, что к 2024 г. должна быть разработана и сформирована платформа идентификации личности, которая включает биометрические данные, облачную квалифицированную электронную подпись, а также цифровой профиль гражданина. Планируемые расходы федерального бюджета составят 4,526 млрд руб.
3 См.: Постановление Правительства РФ от 14 ноября 2015 г. № 1235 «О федеральной государственной информационной системе координации информатизации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 47, ст. 6599.
4 Для слова «система» принимаем его сложившееся универсальное общенаучное значение (от древнегреческого <уиатг|]Да соединение) — совокупность элементов (компонентов), образующих единое целое.
В Федеральном законе РФ от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Закон), под «информационной системой» понимают совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств1. Полагаем, что в принципе это лаконичное определение, опять же на первый взгляд, раскрывает суть «информационной системы», поскольку называет ее элементы: информация баз данных, информационные технологии и технические средства. Сложность для понимания и применения видим в том, что эти элементы, составляющие понятие «информационная система», сами нуждаются в пояснениях. Получается, что определение «информационной системы» дается через термины «информация» и «информационные технологии», что в итоге не вносит терминологической ясности. Законодатель предпринимает попытки определить в ст. 2 вышеупомянутого закона эти термины: «... информация — сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления...; ... информационные технологии — процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов...». Если информация, по мнению законодателя, это данные (сведения), то выходит, что информационная система — это совокупность содержащейся в базах данных данных (сведений). Законодательные дефиниции весьма критично оценивают представители юриспруденции. Так, по мнению В.М. Жерновой, под информационной системой «следует понимать организационно упорядоченную совокупность содержащейся в базах данных информации, информационных технологий и технических средств, реализующих определенные технологические действия посредством информационных процессов, предназначенных для сбора, обработки, хранения и передачи информации, необходимой для реализации прав, обязанностей и законных интересов субъектов» [1, с. 10]. Бесспорно, определение В.М. Жерновой более полно отражает сущность этой правовой категории, но вместе с тем для правоприменения оно слишком громоздкое. Кроме того, в этой дефиниции опять же присутствуют термины (базы данных, информационные технологии, информационные процессы), которые сами требуют разъяснения.
Попытаемся внести терминологическую ясность в понятийный аппарат института информационных систем. Основополагающим термином считаем «база данных» (от английского database), который законодательно не определен, но широко используется в значении совокупность однородной (однотипной, одно-видовой) информации. Базы данных систематизируют (упорядочивают) сведения, относящиеся к одному предмету (сфере деятельности человека), упрощают работу с информацией для ее последующего поиска, анализа и (или) передачи. Своим появление в 60-х гг. прошлого века этот термин обязан американским программистам, которые занимались разработкой компьютерного обеспечения, а также сбором, обработкой и хранением большого массива информации военных ведомств США [2, с. 9]. Десятилетиями позже в связи с распространением применения технических устройств во всех областях этот термин «прижился». В законодательстве и правоприменении «базы данных» часто смешивают с
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. I, ст. 3448.
251
другим понятием — «банк данных» и используют как равнозначные1. В информатике банк данных — это сама база данных и система управления базой данных (СУБД), которая представляет собой особое программное обеспечение. Программное обеспечение базы данных необходимо для создания и дальнейшей работы с файлами (записями) баз данных, для ввода информации и ее редактирования. Программное обеспечение обеспечивает хранение данных, их резервное копирование, управление доступом и гарантирует информационную безопасность. Полагаем, что с юридической точки зрения, объектом выступает база данных, поскольку ее программное обеспечение (СУБД) неразрывно связано и составляет с ней единое целое, нелогично различать термины «банк данных» и «база данных».
В России единственная попытка детерминировать понятие «база данных» была в Законе РФ от 23 сентября 1992 г. № 3523-1 «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных», где в ст. 1 содержалось определение «база данных — это объективная форма представления и организации совокупности данных (например: статей, расчетов), систематизированных таким образом, чтобы эти данные могли быть найдены и обработаны с помощью ЭВМ»2. Можем заключить, что «база данных» первоначально возникает как техническая категория, со временем приобретает юридическое значение, поскольку становится объектом правоотношений и требует правового регулирования. Заслуживают внимания характеристики баз данных как объектов правоотношений, выявленные О.А. Бояринцевой, это свойства «целесообразности или целеобусловленности», «удовлетворение информационных потребностей», «стратегическая значимость для использования в публичной сфере» [3, с. 21]. Как отмечалось, база данных представляет собой набор информации, относящейся к одному и тому же предмету, систематически сохраняется для последующего использования в целях обеспечения жизнедеятельности общества. В настоящее время в связи с технологическим развитием большинство баз данных находятся в цифровом формате, имеется широкий спектр решения проблем их пользования и обеспечения информационной безопасности. Таким образом, можем отметить, что законодатель, пытаясь определить правовую категорию «информационная система», обратился к техническим терминам, не разъясняя их детально, поскольку ранее они уже были введены в правовое поле и получили некоторое официальное разъяснение. В работах А.Н. Прокопенко встречаем сравнительный анализ понятий «информационные ресурсы» и «базы данных», остается без внимания категория «информационная система», что позволяет сделать вывод о том, что ученый не относит их к тождественным правовым институтам [4, с. 31-40].
Еще одна часто встречающаяся категория — «учетная система». В настоящее время действует Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2006 г. № 584-р (в ред. 2010 г.), которым утвержден «Перечень регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам
1 См., например: Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»; ст. 17. «Формирование и ведение банков данных о гражданах» Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»; ст. 6.1. «Банк данных в исполнительном производстве» Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» и др. 252 2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 52, ч. 1, ст. 5133 (утратил силу).
федеральных органов государственной власти»1. Как следует из этого нормативного правового акта, в Перечень включены регистры, реестры, классификаторы и номенклатуры, содержащие сведения, оказывающие непосредственное влияние на осуществление или ограничение прав граждан или организаций, а также необходимые для федеральных органов государственной власти в связи с исполнением ими своих публичных функций. По своей сути регистры, реестры, классификаторы и номенклатуры — это информационные системы, если для их создания использованы информационные технологии и технические средства. Насколько корректно использование термина «учетная» в названии отдельных информационных систем находим в научных трудах. С точки зрения Э.В. Та-лапиной, государственные органы среди своих функций выполняют учетную, которая является одним из компонентов их информационной деятельности [5, с. 20-28]. Ж.А. Павленко утверждает, что учетная функция государства не полностью поглощена его информационной функцией, и выделение такой функции актуально для нормального развития экономических отношений [6, с. 202-211]. Соглашаясь с этими мнениями, делаем вывод о допустимости применения терминологии «информационная учетная система», исходя из конкретной функции государства и использовании в названии, если информационная система относится к данной категории. Сущность учетной функции сводится к регистрации, а именно к ведению (учету) реестровой информации об объектах и субъектах. Даже, наверное, допустимо говорить об учете государством ресурсов (природных, материальных, культурных, людских и проч.). Сущность же самой информационной функции видим в информационном обслуживании граждан, необходимом для их достойной жизни и свободного развития, в том числе в реализации прав и законных интересов, а также в обеспечении с этой целью взаимодействия всех государственных структур. Таким образом, информационная деятельность государства относится к его социальной функции, которая заключается в гарантии общественного прогресса и обеспечении прав и безопасности личности. Если представить соотношение от частного к общему, то оно будет следующим: учетная функция ^ информационная функция ^ социальная функция.
Попытаемся разобраться насколько необходимо дополнение термином «правовая» в названии юридической категории «информационная система». Обратимся к трудам А.В. Минбалеева, который полагает, что информация (в т.ч. существующая в виде информационных систем) будет представлять интерес для субъектов общественных отношений, только в тех случаях, когда это обеспечивает охрану интересов людей [7, с. 45-46]. Однако если буквально толковать официальное определение «информационной системы», то можно сделать вывод о том, что содержащаяся в ней информация может иметь фактическое, а и не юридическое значение, то есть не влиять на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей заинтересованных лиц. Например, каталог библиотек — это информационная система, но правовой ее назвать нельзя, так как информация библиотечных фондов не воздействует на правоотношения, но широко применяется в жизнедеятельности людей, поэтому их режим подлежит
1 См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2006 г. № 584-р «Об утверждении перечня регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти». URL: digital.gov.ru/ru/ documents/3019/ (дата обращения: 24.04.2021). 253
правовому регулированию. Библиотечные информационные системы являются объектами информационного права, но правовыми не считаются. В связи с вышеизложенным, предлагаем деление информационных систем на правовые и неправовые. В случае если по своей природе информационная система является правовой, то в ее названии должно быть указание на это.
Согласно официальной классификации, представленной законодателем в 2013 г., информационные системы могут быть трех видов (ст. 13 Закона):
1) государственные, которые согласно государственному устройству российского государства различаются на федеральные и региональные, создание которых производится на основании соответственно федеральных законов или законов субъектов Российской Федерации федеральными или региональными государственными органами;
2) муниципальные, созданные на основании постановлений органов местного самоуправления, в эту группу входят информационные системы органов местного самоуправления;
3) иные информационные системы, решение о создании которых принимают частные лица (физические или юридические, включая государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения).
В.М. Жернова выделяет признаки, характеризующие организационные и правовые особенности всех информационных систем: упорядоченная совокупность организованных по определенным принципам и алгоритмам элементов; направлена на обработку множества сведений; является сложным информационным объектом, в состав которого входит различная информация; находится под правовым и техническим регулированием [1, с. 10-11]. К названным критериям, отличающим эту категорию от других объектов информационного права, можно назвать исключительно электронный (цифровой) формат.
Государственные информационные системы (ГИС) создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между этими органами, а также в иных установленных федеральными законами целях (п. 1 ст. 14 Закона). Среди характеристик ГИС можно выделить, что создается на основании нормативного правового акта, в том числе соответствующего государственного органа с целью межведомственного обмена информацией для реализации своих полномочий государственного органа, сбор информации осуществляется исключительно на основании официальных документов, находится под контролем ФСБ. Государственные информационные системы подлежат учету в федеральной государственной информационной системе учета информационных систем1. В настоящее время насчитывается более ста федеральных государственных информационных систем, поскольку, исходя из своего функционала государственный орган принимает решение о создании ГИС.
В силу установленных правил требования к государственным информационным системам распространяются на муниципальные информационные системы, в случаях, когда иное не предусмотрено законодательством о местном
1 См.: Положение о федеральной государственной информационной системе учета информационных систем, создаваемых и приобретаемых за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждаемых постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2012 г. № 644 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 254 2012. № 27, ст. 3753.
самоуправлении. Такое законодательное решение представляется верным, поскольку и государственные органы и органы местного самоуправления выполняют публичные функции.
Официальное определение «оператор информационной системы» считаем неудачным, поскольку в таком качестве законодатель видит исключительно гражданина или юридическое лицо, «осуществляющие деятельность по эксплуатации информационной системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в ее базах данных». Вместе с тем операторами государственных и муниципальных информационных систем являются федеральные и региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления соответственно. И даже если представить, что эти публичные органы власти обладают статусом учреждений1, то все-таки в случае с созданием и эксплуатацией государственных (муниципальных) информационных систем, они представляют публично-правовые организации. В связи с изложенным, предлагаем дополнить п. 12 ст. 2 Закона словами «федеральный орган государственной власти, региональный орган государственной власти, орган местного самоуправления» и представить эту норму следующего содержания: «оператор информационной системы — федеральный орган государственной власти, региональный орган государственной власти, орган местного самоуправления, гражданин или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по эксплуатации информационной системы, в т.ч. по обработке информации, содержащейся в ее базах данных».
Подтверждение правильности нашей позиции видим в п. 2 ст. 13 Закон, где указывается, что «оператором информационной системы является собственник используемых для обработки содержащейся в базах данных информации технических средств, который правомерно пользуется такими базами данных, или лицо, с которым этот собственник заключил договор об эксплуатации информационной системы». Следовательно, если информационная система имеет статус государственной или муниципальной, то ее оператором будет само публично-правовое образование в лице уполномоченных органов, поскольку свойственные им функции эти субъекты осуществляют посредством действий своих органов: федеральных органов государственной власти, региональных органов государственной власти или органов местного самоуправления соответственно.
Императивная норма п. 2.1 ст. 13 Закона требует, чтобы технические средства, обеспечивающие публичные информационные системы (федеральных органов государственной власти, региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления), а также информационные системы с публичным участием (государственные и муниципальные унитарные и учреждения), должны размещаться на территории Российской Федерации. При установлении запрета на эксплуатацию технических средств, размещенных вне пределов российской территории, дается ссылка на Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»2. Закон не исключает возможность заключения договора концессии или партнерского соглашения на создание или модернизацию информационной системы с передачей прав и обязанностей оператора информационной системы концессионеру или частному партнеру в соответствии с достигнутыми договоренностями. Считаем,
1 Исключительно для гражданско-правовых отношений, не связи с выполнением публично-правовых функций государства или муниципального образования.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30, ч. I, ст. 4571.
что передача в «частные руки» исполнение публичных функций вряд ли оправдано с точки зрения информационной безопасности государства и гражданского общества. Считаем, что норма, устанавливающая такую возможность, подлежит отмене по причине обеспечения государственной и общественной безопасности.
Хотелось бы особо подчеркнуть, что информационная безопасность баз данных обеспечивается не только за счет юридических мер, но в большей степени, благодаря техническим регламентам, принятым для развития правовых положений. Именно техническая составляющая информационных систем представляет сложность в правовом регулировании отношений, возникающих в связи с их созданием и эксплуатацией. По этой причине законодатель обращается к требованиям соблюдения правил технического регулирования при применении технических средств, предназначенных для обработки информации государственных информационных систем, в том числе программно-технических средств и средств защиты информации. Программное обеспечение осуществляет сбор, обработку и управление информацией в цифровой среде, взаимодействуя с операционной системой и вспомогательными (прикладными) программами. Технические средства призваны гарантировать эффективную и бесперебойную работу баз данных информационных систем, «иметь надежные устройства ввода-вывода и объемные быстродействующие накопители». Они не являются технической компонентой, но необходимы для устойчивого функционирования банка данных. Правительство Российской Федерации определяет порядок создания, эксплуатации и упразднения государственных информационных систем, а также судьбу дальнейшего хранения содержащейся в них информации.
Запрещается функционирование государственной информационной системы без оформления авторских прав на ее компоненты, являющиеся объектами интеллектуальной собственности.
По-прежнему актуальным остается вопрос о правовой и организационно-технической охране информационных систем. Законодательно определяется, что защита информационных систем представляет собой комплекс организационно-технических и инженерно-технических мер, направленных на обеспечение безопасности информационных систем, устранение угроз и уязвимостей. Среди наиболее эффективных можно назвать: закрытость помещений, где хранятся носители информации, недопущение их порчи или ликвидации, обнаружение каналов утечки информации (внешние и внутренние источники угрозы), шифрование данных, обновление технологического оборудования, антивирусные программы и программы, блокирующие выход в Интернет и др.
Не только информационные системы имеют электронный формат, но и взаимодействие между государственными органами, органами местного самоуправления и с частными лицами должно осуществляться в электронной форме по правилам национальных стандартов в области криптографической (шифровальной) защиты информации1. Криптографическая защита является надежным способов защиты информации, поскольку защищает сами данные, а не доступ к ним. Представляет собой методы преобразования информации, в результате чего она становится бесполезной для несанкционированных пользователей, тем самым гарантируется конфиденциальность, целостность, достоверность и до-
1 См.: Федеральный закон РФ от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» (в ред. от 3 июля 2016) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 27, 256 ст. 3953.
ступность информации. Вообще для обеспечения информационной безопасности данных используются шифровальные технологии, цифровые подписи и авторизация (идентификация и аутентификация) пользователя. Например, средства криптографической защиты (СКГЗ) для электронной подписи должностного лица, представляющие собой программное обеспечение операционных систем, поддерживающих отечественные стандарты безопасности ГОСТ Р 34.11-2012 и ГОСТ Р 34.10-2012, подлежат обязательному лицензированию в ФСБ России. СКГЗ могут встраиваться в носитель информации или устанавливаться отдельно. Правительство определяет случаи, при которых доступ к информации, содержащейся в государственных информационных системах, предоставляется исключительно пользователям информации, прошедшим авторизацию в единой системе идентификации и аутентификации (ЕСИА).
Заслуживает внимания норма п. 3 ст. 13 Закона об охране прав обладателя информации базы данных, независимо от интеллектуальных прав иных лиц на базы данных. Полагаем, что речь идет о защите персональных данных или коммерческой информации, у которых специальный режим правовой охраны.
Государственные информационные системы создаются и функционируют исключительно на основе официальной документированной информации и их банки данных также имеют статус официальных. Информация государственных информационных систем и документы, подтверждающие ее, составляют государственный информационный ресурс. Информация, содержащаяся в государственных информационных системах, является официальной, компетентные государственные органы, в распоряжении которых находится официальная информация, отвечают за ее достоверность и актуальность информации, правомерность доступа к указанной информации, а также ее защиту от любых противоправных действий. Однако не всякая информация государственных информационных систем является информацией ограниченного доступа. На государственные органы (органы местного самоуправления) возложена обязанность по обработке общедоступной информации в форме открытых данных путем размещения ее в сети Интернет1.
Краткий дискурс основных понятий позволяет обратиться непосредственно к предмету нашего исследования — современному реестру записей актов гражданского состояния (далее — Реестр ЗАГС). Реестр ЗАГС в России — это одна из федеральных государственных информационно-правовых учетных систем. Применительно к области ЗАГС под государственным учетом следует понимать «...систематическое осуществление органами власти сбора и хранения данных о лицах.» [8, с. 19]. Информация ЗАГС, находящаяся в распоряжении органов власти, предназначена исключительно для определения и охраны имущественных и личных неимущественных прав граждан, достоверность и актуальность которой обеспечивает стабильность отношений в сфере государственного управления и обществе.
Легальное определение единого государственного реестра записей актов гражданского состояния (далее — ЕГР ЗАГС) представлено в ст. 13.1 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»2.
1 См. ст. 14 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (в ред. от 30 апреля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7, ст. 776.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 47, ст. 5340. 257
По официальной концепции ЕГР ЗАГС «представляет собой систематизированный свод документированных сведений в электронной форме, получаемых в результате государственной регистрации актов гражданского состояния и совершения органами записи актов гражданского состояния иных юридически значимых...». Как видно из официального определения — ЕГР ЗАГС представлен исключительно как электронный ресурс. Вместе с тем в переходный период сохраняется ведение актовых книг и в бумажном формате. Все записи об актах гражданского состояния в ЕГР ЗАГС осуществляются на русском языке. Каждой записи присваивается уникальный идентификационный номер. Правила ведения ЕГР ЗАГС разрабатываются Правительством Российской Федерации. ЕГР ЗАГС, являясь федеральной информационно-правовой учетной системой, входит в общую государственную информационную систему Российской Федерации. Ведение ЕРГ ЗАГС (формирование, сбор, хранение, обработка и предоставление информации) осуществляется в федеральной государственной информационной системе в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»1. Оператором федеральной информационной системы является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах — ФНС России (п. 8 ст. 13.1 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния») (в ред. от 26 мая 2021 г.). Определение ФНС России в качестве оператора ЕГР ЗАГС вызывает критику, хотя такая позиция объясняется фискальными функциями учета населения. И кроме того, в соответствии с законодательством, оператором информационной системы является собственник технических средств или лицо, заключившее с собственником эксплуатационный договор. ФНС представляет государство Российскую Федерацию в отношениях собственности, является уполномоченным органом. В обязанности оператора входит создание и эксплуатация ЕГР ЗАГС, обработка и защита сведений, в том числе персональных данных граждан, обеспечение беспрерывной работы информационной системы, предоставление информации из реестра в установленном законом порядке. Основа ЕГР ЗАГС — это программное обеспечение, в котором осуществляется государственная регистрация записей актов гражданского состояния, их изменения (исправления) и выдача свидетельств и (или) выписок из реестра. Оператором создана единая централизованная облачная среда, позволяющая должностным лицам органов ЗАГС, подтвердившим право на доступ к информационной системе, выполнять свои функции в государственной регистрации актов гражданского состояния. Такой формат работы органов ЗАГС позволяет в онлайн-режиме получать информацию о уже совершенных актовых записях по экстерриториальному принципу, которая может быть необходима для государственной регистрации нового акта гражданского состояния. Полагаем возможным использование в сфере ЗАГС понятия «информационная база», под которой понимаем всю совокупность информации используемой информационной системой — ЕГР ЗАГС, включающую два компонента: собственно сами актовые записи и их описания (метаданные). ЕГР ЗАГС — это государственная информационно-правовая учетная система федерального уровня.
258
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. I, ст. 3451.
По мере оцифрования архивов ЗАГС всех субъектов Российской Федерации у граждан появится возможность получения дубликатов свидетельств ЗАГС или выписок из реестра в день обращения. Электронный формат ЕГР ЗАГС предполагает электронный документооборот и взаимодействие между органами ЗАГС на всей территории Российской Федерации. Также по запросу других уполномоченных органов власти сведения ЗАГС предоставляются исключительно в цифровом формате и посредством система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). В связи с тем, что закон определяет для информации ЗАГС режим ограниченного доступа, для должностных лиц устанавливается требование соблюдения профессиональной тайны, за разглашение которой возможно наступление всех видов юридической ответственности (гражданской, административной и уголовной). Так, по мнению О.А. Цукановой, разглашение персональных данных и (или) сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну, среди других противоправных деяний сотрудников органов ЗАГС (неправомерный отказ в государственной регистрации акта гражданского, неправомерное совершение государственной регистрации акта гражданского состояния, затягивание сроков регистрации, нарушение правил регистрации актов гражданского состояния) занимают немалую долю [9, с. 3].
Официальность ведения ЕГР ЗАГС обеспечивается за счет включения в него сведений из документов, выданных государственными органами, а также иными организациями (например, медицинскими учреждениями) в пределах их компетенции и с соблюдением всех формальностей (реквизиты, подписи, печати и др.). Действующее законодательство допускает внесение записи в ЕГР ЗАГС на основе иностранных документов, исходящих от уполномоченных органов е публичной власти и должностных лиц, подтверждающих юридические факты и в отношении российских граждан, имевших место за пределами Российской а Федерации. Внесение записи акта гражданского состояния в отношении рос- о сийского гражданина (или его несовершеннолетнего ребенка), находящего вне о территории Российской Федерации, производится на основании его личного о
с
заявления, поданного в органы ЗАГС по месту его постоянного проживания а в Российской Федерации или в консульское учреждение Российской Федерации в
н
по месту его фактического пребывания. о
В отношении сроков государственной регистрации актов гражданского состо- ю
Т5
яния, имевших место заграницей, действуют правила, устанавливающие, что | запись должна быть произведена не позднее чем через месяц со дня обращения к гражданина. а
Закон гарантирует постоянное хранение, недопущение уничтожения или изъ- | ятия информации из ЕГР ЗАГС, при внесении изменений (исправлений) ранее ии составленные записи актов гражданского состояния сохраняются. Щ
Закон весьма детально регулирует вопросы доступа к информации ЕГР ЗАГС. 1 Эта информация является информацией ограниченного доступа, в связи с чем ) сведения из ЕГР ЗАГС предоставляются гражданину, в отношении которого соответствующая запись была произведена, а также уполномоченному им лицу. В случае смерти гражданина право на обращение имеют заинтересованные лица. Для государственной регистрации актов гражданского состояния и совершения иных юридически значимых действий оператор федеральной информационной системы обеспечивает органам записи актов гражданского состояния, многофункциональным центрам предоставления государственных и муниципальных 259
услуг и консульским учреждениям за пределами территории Российской Федерации доступ к Единому государственному реестру записей актов гражданского состояния и возможность составления, изменения, хранения, обработки и предоставления записей актов гражданского состояния, а также иных установленных настоящим Федеральным законом сведений с использованием информационных технологий и технических средств федеральной информационной системы в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Назовем следующие преимущества информационно-правовой учетной системы ЕГР ЗАГС, имеющие, прежде всего, публично-правовое значение:
соответствует актуальным информационным потребностям государства и граждан в сфере ЗАГС;
обеспечивает оперативное редактирование (внесение изменений и исправлений) записей актов гражданского состояния;
гарантирует сохранность сведений (их неразглашение) и возможность доступа исключительно уполномоченных лиц;
удобен и прост при обращении уполномоченных и заинтересованных лиц; предоставляет доступ к информации и работе с реестром неограниченному количеству авторизованных пользователей; сокращает избыточность информации;
сокращает затраты (материальные и трудовые) на ведение записей актов гражданского состояния.
Библиографический список
1. Жернова В.М. Правовой режим информационных систем: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2017. 28 с.
2. Войниканис Е.А., Калятин В.О. База данных как объект правового регулирования. М., 2011. 174 с.
3. Бояринцева О.А. Государственные и муниципальные (публичные) базы данных как объекты информационных правоотношений: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2019. 205 с.
4. Прокопенко А.Н. О соотношении понятий «информационные ресурсы», «базы данных», «банки данных», «информационный регистр» и «информационный фонд» // Третьи Бачиловские чтения. Цифровая трансформация: вызовы праву и векторы научных исследований: материалы Международной научно-практической конференции / отв. ред. Т.А. Полякова, А.В. Минбалеев. М., 2020. 312 с.
5. Талапина Э.В. К вопросу об информационной функции государства // Информационное общество. 2002. Вып. 1. С. 20-28.
6. Павленко Ж.А. Понятие информационной функции государства // Проблемы законности. 2011. № 117. С. 202-211.
7. Минбалеев А.В. Система информации: теоретико-правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. 272 с.
8. Филатова Л.В., Полякова Т.А. Информационно-правовые учетные системы федеральных органов государственной власти. М.: Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России), 2014. 127 с.
9. Цуканова O.A. Особенности раскрытия и расследования преступлений в сфере деятельности органов ЗАГС: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2012. 224 с.
References
1. Zhernova V.M. The Legal Regime of Information Systems: extended abstract of diss. ...cand. of law. Chelyabinsk, 2017. 28 p.
2. Voynikanis E.A., Kalyatin V.O. Database as an Object of Legal Regulation. Moscow, 2011. 174 p.
3. Boyarintseva O.A. State and Municipal (Public) Databases as Objects of Information Legal Relations: diss. .cand. of law. M., 2019. 205 p.
4. Prokopenko A.N. On the Relationship Between "Information Resources", "Databases", "Databanks", "Information Register" and "Information Fund". Digital Transformation: Challenges to Law and Vectors of Scientific Research: proceedings of the International Scientific and Practical Conference / ed. by T.A. Polyakova, A.V. Minbaleev. M., 2020. 312 p.
5. Talapina E.V. On the Question of the Information Function of the State // Information Society. 2002. Issue 1. P. 20-28.
6. Pavlenko Zh.A. The Concept of the Information Function of the State // Problems of Legality. 2011. No. 117. P. 202-211.
7. Minbaleev A.V. Information System: Theoretical and Legal Analysis: diss. .cand. of law. Chelyabinsk, 2006. 272 p.
8. Filatova L.V., Polyakova T.A. Information and Legal Accounting Systems of Federal State Authorities. Moscow, 2014. 127 p.
9. Tsukanova O.A. Features of Disclosure and Investigation of Crimes in the Sphere of Activity of Civil Registry Offices: diss. .cand. of law. Voronezh, 2012. 224 p.
n
о
го о ж О
Sc о
о
д
си тз
0 т
го ф
1
1
О Sc
5
тз
s д
s
X ф
о
X
о
Sc а ж
ш д
ф §
s s
№
IO
Ül 4
)
2
