CC BY
268
Фадеева Наталья Анатольевна
Е- mail: [email protected]
Совершенствования системы государственного управления
В статье рассматриваются вопросы о переводе в электронный вид государственной учетной деятельности, содержится обзор и аналитический перечень правовых актов в данном направлении.
Российское законодательство регулирует информационную сферу, а значит, есть основание полагать, что в области государственной регистрации со временем будут реализованы принципы публичности, открытости и достоверности информации.
Ключевые слова: реестр, регистр, подсистема, информационные ресурсы, информационные системы.
Fadeeva Natalia
Е- mail: [email protected]
Improving governance
In this article addresses issues of the transfer to electronic form of government accounting.
The article provides an overview and an analytical list of legal acts in this direction.
The Russian law regulates the information sector, and hence there is reason to believe that in the government register in time to be implemented the principles of publicity, transparency and authenticity of the information.
Keywords: registry, case, subsystem, information resources, information systems.
В настоящее время в Российской Федерации сформировались необходимые условия для перехода к информационному обществу и одним из таких условий является развитие системы нормативного правового регулирования отношений в информационной среде.
Нынешний этап развития российской правовой системы характеризуется возрастанием роли технологий построения различных систем классификации правовых актов как важного элемента принятия правовых решений любого уровня, обеспечения правовой информацией государственных и общественных структур, а также граждан, и в конечном итоге - формирования единого информационно - правового пространства страны. Последние годы ведется активный ввод компьютеризированных технологий в сферу работы государственного аппарата и предоставления государственных услуг в электронном виде. Информационные инновации, наряду с техническими и управленческими, не только значительно расширяют возможности управления государством, но и существенно повышают ценность информации как стратегического ресурса, становятся важной составляющей модернизации экономики государства, включая формирование в России системных подходов к созданию инфраструктуры электронного правительства и оказания государственных услуг населению.
Существенную роль в выполнении поставленных задач сыграла в свое время федеральная целевая программа «Электронная Россия» (2002-2010 годы. На сегодняшний день актуальна государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (20112020 годы)». Не вдаваясь в детальный анализ весьма обширного комплекса программных мероприятий необходимо выделить, готовность Российской Федерации к продолжению программ информатизации, совершенствование работы государственного аппарата на основе широкого использования информационных и коммуникационных технологий.
В частности, предусмотрен перевод в электронный вид государственной учетной деятельности — одна из задач государственной программы Российской Федерации «Информационное общество(2011-2020 годы)», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815 -р.1
Данная государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» должна быть обеспечена необходимым правовым регулированием. В настоящее время эта деятельность не рассматрива-
1 СЗ. РФ. 2010. N 46. Ст. 6026.
ется как самостоятельный объект законодательного регулирования. Отсутствует нормативно закрепленный состав требований к процедурам формирования, ведения, обработки и хранения юридически значимой информации. Вместе с тем действующее информационное законодательство (имеется в виду вся система нормативных правовых актов) достаточно полно обеспечивает ведение таких информационно-учетных систем, как регистры и реестры нормативных правовых актов.2 В свою очередь, к таким учетным системам федеральных органов государственной власти, относятся и учетные системы Минюста России: Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; Единый регистр нормативных правовых актов Российской Федерации; Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Государственная учетная деятельность Минюста России ведется в рамках установленных нормативными правовыми актами, в том числе Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313 « Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации». Минюсту России даны полномочия по сбору, хранению, обработке и предоставлению информации гражданам, организациям, органам государственной власти, местного самоуправления.
Следует отметить, Указ Президента от 26.04.2012 № 516 «О внесении изменения в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313».3 На Минюст России возложены полномочия по ведению реестра адвокатов иностранных государств, осуществляющих адвокатскую деятельность на территории Российской Федерации. Соответствующее дополнение внесено в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации. Таким образом. прослеживается четкая, полномасштабная работа по внедрению информационнокоммуникационных компьютерных технологий в практику государственного управления происходит именно в связи с автоматизацией
2 О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти : Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 // СЗ РФ. — 1996. — № 22. — Ст. 2663.
3 СЗ РФ. 2012. № 18. Ст. 2166.
ведения государственного учёта. Данное развитие проходит по всем сферам деятельности.
Хочется выделить и описать основные черты понятия «государственного учёта», а также привести примеры актов, которые бы позволили наглядно увидеть, как происходит объединение различных видов деятельности государства под общим понятием «государственного учёта», место государственного учёта в правовой системе государства и в механизмах административного управления. Необходимо сформулировать требования, обязательные при использовании в государственном учёте средств поддержки информационно-коммуникационных технологий, и должны быть предложены новые способы перехода к электронному государственному учёту.
К государственному учёту относятся все виды учёта, организатором которого выступают органы государственной власти и управления. Он осуществляется либо непосредственно органами государственной власти, либо иными субъектами на основании прямого предписания органов государственной власти. Государственный учёт объединяет все виды учёта, ведение которых государство считает необходимым. При этом ведение учёта должно осуществляться в рамках установленных законом обязанностей и полномочий органов государственной власти. Необходимость обосновывается нуждами государственного управления.
Следует заметить, что юридическая значимость систем электронного учёта невозможна без переосмысления правовой природы программных приложений, обеспечивающих ведение учёта. Являясь составляющей нормативной базы, регламентирующей ведение электронного учёта, программные приложения должны вводиться в действие в соответствии с регламентированной публичной процедурой, и подлежать публичному раскрытию, включая их исходные тексты. Создание юридически значимых систем электронного учёта требует также создания инфраструктурных институтов электронного учёта, предназначенных для подтверждения проведения должных учётных процедур уполномоченными на это участниками административных процессов. К этим институтам относятся:
> Инфраструктура обеспечения доверия для электронных цифровых подписей (подтверждение идентичности уполномоченных лиц).
> Инфраструктура электронного нотариата (подтверждение времени совершения учётных записей).
> Инфраструктура внешнего архивирования (обеспечение сохранения учётных данных).
> Инфраструктура раскрытия информации (обеспечение публичного доступа к учётным данным).
> Инфраструктура электронного каталога (регистрация систем электронного государственного учёта).
Рассмотрим на примере Концепции, которая была одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.12.2011 № 2387 - р «Концепция создания и развития государственной информационной системы учета информационных систем, разрабатываемых и приобретаемых за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».4
Данная разработка является ярким примером развития данных программ.
Для повышения эффективности использования информационно - коммуникационных технологий в деятельности государственных органов принят ряд нормативных правовых актов.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2006 г. № 298 «О создании системы мониторинга использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной влас-ти»5 Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации осуществляет сбор и обработку информации об использовании информационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также иных государственных органов Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2009 № 723 определен порядок ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем, одним из обязательных условий которого является их регистрация в реестре федеральных государственных информационных систем. Указанный порядок предусматривает регистрацию в федеральном реестре регистров, реестров, справочно — информационных систем, каталогов.
Современная систематизация российского права должна осуществляться на основе Конституции Российской Федерации и основополагающих принципов права, с учетом потребностей и возможностей складывающегося в настоящее время информационного общества. Новые черты общества отражаются и на системе права: оно должно быть более доступной, понятной и демократичной для
4 СЗ РФ. 2012. № 2. Ст. 355.
5 СЗ РФ. 2006. № 21. Ст. 2272.
всех субъектов права. Важно также отметить Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», рассматриваемый Федеральный закон установил право граждан и организаций направить запрос на получение информации и получить ответ в электронной форме. Правда, сделана существенная оговорка: «Государственный орган, орган местного самоуправления вправе не представлять информацию о своей деятельности по запросу.
Если эта информация опубликована в средстве массовой информации или размещена в сети Интернет».
Практически близкий по идеологии и содержанию был принят Федеральный закон от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации». Применительно к информированию граждан о деятельности судов в Российской Федерации реализованы аналогичные принципы и подходы, как и к информированию о деятельности государственных и органов местного самоуправления- открытость и доступность информации, ее достоверность, свобода поиска, получение, передачи и распространения информации любым законным способом. Есть и отличие в том, что Федеральный закон № 262 предусматривает размещение в сети Интернет полных текстов судебных решений. Внедрение компьютезированных технологий в сферу работы государственного аппарата и предоставления государственных услуг в электронном виде. Понятно, что электронный документооборот и электронные документы- это не самоцель. Масштабная цель — повышение эффективности и качества работы всего государственного аппарата за счет внедрения систем прозрачного движения документов во всех государственных структурах и системы контроля исполнения. Очень важно обратить Ваше внимание на то, что для обеспечения юридической значимости в основе технологий электронной цифровой подписи были разработаны Федеральные законы. Так, в 2002 году в Федеральном законе №1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» и прописанных в 2011 году в Федеральном законе № 63-ФЗ «Об электронной подписи», лежат одни и те же принципы работы, используемые для обеспечения юридической значимости документов. Только в первом Законе использовалось понятие «электронная цифровая подпись», а в 2011 году его заменило понятие «квалифицированная усиленная цифровая подпись».
Рассматриваемые правовые акты позволяют сделать вывод, что в условиях совершенствования системы государственного управления и контроля существуют сильные стороны и есть основания для критики.
Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» в целях дальнейшего совершенствования системы государственного управления были поставлены задачи: обеспечить уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 году - не менее 90 процентов; доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»; доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 году. Система государственного учета дает возможность управлять и координировать.
Опыт законодательной и правоприменительной деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах показывает, что качество учета нормативных актов в государственных органах и учреждениях, степень его налаженности, эффективность сбора и хранения сведений о действующих нормативных актах, о внесении в них изменений и дополнений во многом определяют юридическую культуру правотворчества, эффективность правоприменительной деятельности и правового воспитания.
Четко налаженный учет законодательства необходим для квалифицированного применения правовых норм в повседневной практической деятельности исполнительных органов, администрации предприятий, учреждений, в работе фирм и т. д.6
Учет необходим для квалифицированной подготовки проектов законодательных и иных правовых актов. Без надлежащего учета нормативных актов невозможно эффективное правовое просвещение, деятельность учебных и научных юридических учреждений. Учет распространен в органах государственной власти и управления повсеместно, но известен под разными именами. Регистрация актов гражданского состояния, кадастровый учет земли и недвижимости, учет выданных лицензий, учет
6 Пиголкин А. С., Систематизация законодательства В Российской Федерации. С.., 2003. С. 32.
входящих и исходящих документов, учет виз исполнителей в процессах документооборота, персональный учет населения, учет адресных льгот - вот лишь небольшая часть перечня систем государственного учета.
Среди программ и Концепций, направленных на развитие и выполнение поставленных задач и целей можно ознакомится с правовым актом, в котором, в соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 18 декабря 2009 г. № 534 утверждена «Концепция создания единой федеральной системы государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости».
Создание в Российской Федерации единой системы регистрации прав и кадастрового учета направлено на решение важных задач: повышение качества и доступности государственных услуг, в том числе оказание услуг в электронном виде, снижение издержек граждан и организаций при оформлении прав на недвижимость, формирование эффективных государственных систем кадастрового учета и регистрации прав на недвижимость. Создание общих государственных информационных ресурсов (регистров, кадастров, реестров, классификаторов).
Важно также отметить, что в целях комплексного решения проблем в сфере регистрации прав и кадастрового учета, как одного из видов государственного учета, принят Указ Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»7, в соответствии с которым в Российской Федерации создан единый федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации прав и кадастрового учета - Федеральная служба государственной регистрации кадастра и картографии (Росреестр). При этом, Росрегистрация с 30 декабря 2008 г. переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии, а Роскартогра-фия и Роснедвижимость упразднены с 1 мая 2009 года. Все функции упраздненных агенств переданы Росреестру. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2009 г. № 256-р территориальные органы Роскартографии и Ронедвижимости с 1 марта 2009 г. подчинены Росреестру.8Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 409-р к ведению Росреестра отнесены организации, ранее
7 СЗ. РФ. 2008. N 52 (ч.1). Ст. 6366.
8 СЗ РФ. 2006. № 21. Ст. 2272.
находившиеся в ведении упраздненных Роскарто-графии и Роснедвижимости.
Органы государственной власти имеют право осуществлять сбор и хранение информации только в целях обеспечения возможности реализации, гражданами и юридическими лицами установленных законом прав и обязанностей, а также в целях осуществления установленных закономгосударственных функций. Без официального публичного информирования о видах сбора и хранения информации государством и о целях этой деятельности нельзя говорить о прозрачности и подконтрольности государства. Ведение учета должно быть закреплено законодательно, регламентировано и общеизвестно,
включая учетные данные, процедуры ведения учета и получения доступа к данным.
В заключении необходимо отметить следующее. Во всей государственной системе правовой информации будут действовать единые нормативные и технологические механизмы. В том числе, требования и меры информационной безопасности, включая обеспечение достоверности и целостности правовой информации с использованием электронно-цифровой подписи. Проведение единой государственной политики должно оптимизировать и унифицировать имеющиеся технологии в правовой сфере. И как следствие, укрепить правовые механизмы функционирования российского государства и общества.9
9 В разработке данного вопроса использован справочный материал «Основные направления развития Государственной системы правовой информации» Волков Ю.В.
