CC BY
224
Единые информационные расчетные центры как инфраструктурное обеспечение реформы жилищнокоммунального хозяйства
Т.Г. Лисина
главный эксперт ООО «Заказные ИнформСистемы»*
Реформа жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) России, похоже, не только сдвинулась с места, но и набирает обороты. С одной стороны, благоприятные внешнеэкономические цены на сырьевые энергоносители и рост платежеспособности граждан обеспечивают отрасли рекордные финансовые потоки. С другой стороны, активно формируется нормативная база, определяющая правила ведения бизнеса в области сбыта ресурсов и управления жилищным фондом.
В условиях облегченного (по сравнению с другими капиталоемкими отраслями хозяйства) входа на формирующийся рынок товаров и услуг, обеспечивающих работу
ЖКХ, возросла конкуренция между игроками, особенно агрессивная на рынке платежных услуг. К счастью, сегодня в России уже никто не верит, что рынок сам по себе все отрегулирует, поэтому муниципальные органы власти пытаются активно влиять на ситуацию в ЖКХ. Для этого надо знать, все ли в порядке с расчетами и платежами за жилищные и коммунальные услуги на территории муниципалитета. Естественно, что у муниципальных властей возникает вопрос о законности и эффективности работы единых информационных расчетных (или расчетно-кассовых) центров (далее для краткости будем называть их ЕИРЦ).
Основные функции единых информационных расчетных центров
В отличие от чисто платежных систем ос- • обработка показаний приборов учета новные функции ЕИРЦ составляют полный (счетчиков);
биллинговый цикл (рис.): • начисления по тарифам и показаниям
• ведение баз данных, необходимых для счетчиков с учетом скидок, недопоставок, выставления счетов на оплату; перерасчетов;
Информацию о деятельности компании см. на с. 30.
-
• печать и доставка единых платежных документов (ЕПД);
• взаимодействие с платежными системами;
• дспетчеризация и распределение платежей;
• подготовка отчетов по начислениям и сборам;
• претензионная работа с плательщиками.
Надо сказать, что расчет платы за квартиру специалистами вычислительных центров осуществлялся еще в советские времена. Так, например, в городе Туле гордятся тем, что областной «ИВЦ ЖКХ» создан в 1988 году на базе кустовой машинно-счетной станции, а первые шаги механизации учета в жилищно-коммунальном хозяйстве Тульской области были сделаны в далеком 1967 году на основе счетно-клавишной тех-
ники. В массовом порядке центры по расчету оплаты за жилищно-коммунальные услуги стали создаваться в форме муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений с 2000 года в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1999 года № 887 «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения». В связи с этим аргументы сторонников использования ЕИРЦ основаны на опыте многолетней работы (самые существенные из них приведены в таблице). В зависимости от того, какие проблемы в муниципалитете наиболее злободневны на момент принятия решения о схеме организации работы с оплатой ЖКУ, любой из перечисленных доводов может стать решающим.
Таблица
Аргументы в пользу централизованного биллинга
Для населения Для поставщиков Для муниципалитета
Оплата за все услуги по одному документу, большое количество точек приема оплаты Замена абонентских книжек ежемесячными счетами, активная работа с плательщиками Наличие актуальной базы данных о населении, льготниках, состоянии жилищного фонда, объемах услуг, недопоставках и авариях
Возможность получения разъяснения по всем начислениям в одном месте Передача претензионной работы Достоверная информация о финансовом состояния ЖКХ
Одно заявление о предоставлении льгот в виде скидки на все услуги Передача формирования отчетов по начислениям, недопоставкам, льготам, платежам населения Информация о суммах к возмещению по льготам, подготовленная независимым оператором
Более подробно выгоды и преимущества для всех заинтересованных сторон описаны в статье Андрея Борейко «На стыке интересов»1.
Аргументы противников централизованного биллинга на первый взгляд не менее весомы, хотя иногда имеют эмоциональный характер. Неоднократно приходилось слышать следующие возражения:
• на Западе так не работают!
• монополизация данных о плательщиках и расчетах в муниципальном образова-
1 Борейко А. На стыке интересов // ЖКХ. 2005. № 7.
нии - повод для обращения в антимонопольный комитет;
• еще один посредник между плательщиком и поставщиком - тормоз на пути платежей, предоставление возможности для махинаций с финансами;
• доступ поставщиков к данным абонентов, переданным в ЕИРЦ, ограничен, что мешает их нормальной финансово-хозяйственной деятельности;
• плательщика без его согласия ограничивают в выборе - когда, кому и за какие услуги платить;
• стоимость ЕПД слишком высока, это способствует повышению тарифов поставщиков;
• сбор платежей в пунктах ЕИРЦ противоречит законодательству.
Попробуем оценить эти положения.
На Западе так не работают
Иногда противники ЕИРЦ высказываются так: «На Западе муниципалитету вообще нет никакого дела до отношений населения с поставщиками коммунальных ресурсов и управляющими жилищным фондом». На это можно ответить русской пословицей: «Что немцу здорово, то русскому смерть». Я употребляю здесь слово «немец» не в узком национальном смысле, а в смысле народа с другой ментальностью и с другим опытом жизни в рыночных условиях. Пока переход населения на прямые договорные отношения с поставщиками коммунальных услуг - дело не близкого будущего, в том числе и по чисто техническим причинам. Даже на договор с управляющей компанией идут далеко не все жильцы, справедливо полагая, что договорный процесс предполагает состязательность и равноправие сторон, а проштампованные под копирку ультиматумы жильцам от назначенной управляющей компанией прежней дирекции единого заказчика - это атрибуты совсем не рыночной экономики.
Сейчас у нас есть работающий механизм ЕИРЦ, созданный трудом многих людей, между прочим, в соответствии с рекомендациями федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы. В городах, где есть ЕИРЦ, систематизированы и согласованы данные абонентских баз разных поставщиков, работа по начислению и сбору платежей упорядочена. Актуальные данные ЕИРЦ поступают в распоряжение муниципальных властей. Это означает, что муниципальные власти всегда владеют достоверной информацией о состоянии дел в городе, работе поставщиков услуг, об авариях о недостаточном качестве услуг, например о несоответствии санитарным нормам и т. д., и могут предпринимать адекватные положению дел усилия. Уже через несколько месяцев после
2 // Д-штрих. 2007. № 8 (20).
начала работы ЕИРЦ процент сбора от ежемесячного начисления заметно растет, порой превышая 100 процентов, что означает реальное сокращение объемов и сроков задолженностей граждан. (Конечно, заметный успех достигнут там, где проводилась дополнительная работа по стимулированию оплаты, например разъяснялась система расчетов в муниципальных средствах массовой информации, печаталась информация о задолженности на текущих квитанциях, выпускались специальные долговые квитанции во время летнего спада уровня платежей и в декабре, приуроченные к годовым премиям, разыгрывались призы по номерам лицевых счетов добросовестных плательщиков и т. д.)
В статье Анны Шиховой2 высказано такое мнение: «Практически во всех городах, где реформа идет более-менее успешно, это обеспечивается активной позицией местных властей». Да, сейчас биллинг в ЖКХ - это социально ориентированный бизнес. Со всеми жалобами и требованиями о наведении порядка в отрасли население обращается к властям. Может ли власть выполнять свои социальные функции, если оставить ей обязательства перед населением и отключить ее от информации? Как, например, не имея достоверной информации, обеспечить возмещение поставщикам выпадающих доходов из-за льгот, предоставленных в виде скидки в счетах на оплату? Да и формы статистического наблюдения 22-ЖКХ и 26-ЖКХ пока никто не отменил. Когда вышестоящие власти перестанут возлагать на муниципалитеты ответственность за работу поставщиков ресурсов и управляющих компаний, вот тогда и будем думать, попрощаться ли с ЕИРЦ, а если решим прощаться, то как и чем его безболезненно заменить. Причем желательно в такой нетрадиционной для России последовательности: сначала думать, потом создавать адекватную замену, а уже потом прощаться.
Монополизация данных о плательщиках и расчетах в муниципальном образовании
Такая монополизация не минус, а плюс. Замените слово «монополизация» словом
«централизация» и получите единую базу данных (БД) о населении, услугах и расчетах, соответственно, и все плюсы для населения и муниципальных властей, которые были перечислены в таблице. В случае, когда используемая БД создается на средства муниципалитета или региона, владельцем ее является муниципалитет. Муниципалитет в городе, кстати, тоже один, способ контроля за его работой известен - общественные объединения граждан. Услуги ЕИРЦ на конкурентной основе могут предоставлять и несколько организаций, например в Астрахани в момент создания ЕИРЦ коммерческие поставщики тепла и электроэнергии имели альтернативный расчетный центр. Сейчас в результате реорганизации РАО «ЕЭС России» повсеместно появились энергосбытовые организации, которые могут составить реальную конкуренцию ЕИРЦ в предоставлении биллинговых услуг. Бизнес ЕИРЦ, безусловно, становится более выгодным при включении в единый платежный документ услуг большого количества поставщиков, но это выгодно и поставщикам, потому что дает возможность ЕИРЦ развиваться. В результате после возврата начальных инвестиционных затрат все ЕИРЦ, с работой которых мы знакомы, расширяют спектр услуг поставщикам и управляющим компаниям, что фактически приводит к снижению платы за стандартный пакет расчетных услуг. Например, после вступления в действие нового Жилищного кодекса Российской Федерации Саратовский единый расчетнокассовый центр заказал доработку используемой системы расчетов по оплате жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) - расчет пени, при этом цена услуг для поставщиков не изменилась (она установлена решением городской думы). О выгодах муниципальных властей и населения мы уже сказали.
Посредник между плательщиком и
поставщиком - тормоз на пути платежей, предоставление возможности
для махинаций с финансами
Пугающий аргумент, но только для граждан, не знакомых с платежными услугами. В чем суть вопроса? Раньше, когда оплата производилась по абонентским книжкам
или квитанциям поставщика, платеж по каждой такой квитанции инкассировался в банк на внутрибанковский счет, а затем в сроки, определенные договором с поставщиком, перечислялся на расчетный счет поставщика услуги. Из банка бумажные извещения и сведения о принятых платежах поступали непосредственно поставщику. Теперь согласно Жилищному кодексу Российской Федерации платежи и за жилищные, и за коммунальные услуги поступают на расчетный счет управляющей компании, которая должна посчитать, сколько какому поставщику причитается, и оплатить услуги своих контрагентов - поставщиков ресурсов, работ, услуг перечислением со своего расчетного счета на расчетные счета контрагентов.
В случае оплаты по единому платежному документу порядок работы с ним следующий:
• платежи инкассируются в банк на расчетный счет ЕИРЦ. Чаще всего это второй расчетный счет, все операции по которому связаны только с прохождением платежей населения, то есть выделены из остальной финансово-хозяйственной деятельности ЕИРЦ;
• электронные реестры платежей и извещения (если они есть) из всех пунктов оплаты, будь то банки, отделения почтовой службы, платежные терминалы, в ЕИРЦ сортируются по расчетным пунктам, где выполнялись начисления;
• в расчетном пункте по реестрам платежей для каждой управляющей компании определяется сумма сбора за день;
• на сумму сбора за день оформляется платежное поручение по перечислению денег каждой управляющей компании;
• по суммам начислений для каждого лицевого счета рассчитывается оплата, приходящаяся поставщикам услуг, представленным в единой квитанции; расчетные данные (сколько какому поставщику причитается денег из суммы сбора за день) отправляются в каждую управляющую компанию.
Такую обработку информации о платежах могут делать и банки или операторы платежных систем, получающие информа-
цию о начислениях из ЕИРЦ. В любом случае длительность операции по сверке электронных реестров с извещениями и обработке реестров платежей составляет примерно 1 день. Остальное время прохождения платежей (не важно, по ЕПД или по абонентской книжке) определяется регламентом операций в банке, в который инкассированы платежи, и политикой банка. Ускорить прохождение платежей по ЕПД можно, открыв, например, всем управляющим компаниям и поставщикам расчетные счета именно в том банке, в который инкассируют деньги сборщики. ЕИРЦ, использующие современные биллинговые системы, готовы предоставлять управляющим компаниям и поставщикам ресурсов доступ к ежедневным данным по сборам в форме, ограниченной только уровнем их технологической оснащенности, например наличием каналов связи, электронной почты. В тех городах, где это делается (например в городах Саратове, Астрахани, Жуковском Московской области, Курчатове Курской области), мифы о задержке или нецелевом использовании платежей населения давно развеяны.
Ограничение доступа поставщика к
данным абонентов мешает их нормальной финансово-хозяйственной
деятельности
Это возражение тесно связано с предыдущим. Вообще, указанная проблема существует только в головах сторонников решительной вестернизации ЖКХ, а на практике легко решается на основе заключения двусторонних договоров. Поскольку ЕИРЦ заинтересован в биллинговом эффекте (увеличении числа услуг в составе единого платежного документа), поставщик всегда может потребовать и, как правило, требует и получает набор особых отчетов, других сервисов. Во многих городах, использующих промышленное программное обеспечение, поставщики и управляющие компании получают доступ к базе данных ЕИРЦ в части своих начислений, платежей, сальдо абонентов, реестрам должников по своим услугам. Из практики также известно, что при заключении договора на расчетное обслуживание стороны всегда оговаривают
условия возврата абонентской базы (выверенной, актуальной на дату расторжения договора) на случай разрыва отношений.
Единый платежный документ - ограничение выбора плательщика, когда,
кому и за какие услуги платить
Для ЕИРЦ технологических трудностей в предоставлении плательщику счета на оплату каждой услуги нет, это делают многие платежные системы. Есть политика муниципалитетов, которую не могут игнорировать ЕИРЦ: отключаемые коммунальные услуги (поставка ресурсов - воды, электроэнергии) и неотключаемые (жилищные услуги и отопление) должны быть оплачены по одной квитанции. Частичная оплата квитанции приводит к долгу по всем, в том числе по отключаемым, услугам, что чревато для плательщика ограничением подачи ресурса. А как иначе муниципалитет может стимулировать население к полной и своевременной оплате жилищных услуг и отопления, стоимость которых к тому же растет в два раза быстрее инфляции и в три раза быстрее пенсионных выплат?
Стоимость ЕПД слишком высока
К этому аргументу радетели срочного копирования чужого опыта обычно прибегают после того, как выясняется, что население положительно оценивает переход к оплате по единой квитанции и поэтому не нуждается в защите от деятельности ЕИРЦ. Якобы надо защитить хозяйствующего субъекта -поставщика (управляющую компанию). На эту тему можно поспорить. Обследование бизнеса поставщиков, которое является обязательной частью внедрения расчетной системы ЕИРЦ, включает в себя оценку затрат поставщиков на собственную абонентскую службу. Многие поставщики только на этой стадии с удивлением осознают реальную стоимость абонентского обслуживания населения. Приведу пример из практики: при обследовании поставщиков в полумиллионном городе выяснилось, что затраты на выпуск абонентских книжек и содержание абонентской службы у поставщика услуги «лифт» составляли 14 процентов, а у поставщика услуги «вывоз мусора» - около 40 про-
центов от общего сбора. Бизнес-план создания нового ЕИРЦ, как правило, базируется на стоимости ЖКУ, включаемых в единую квитанцию, и предполагает возмещение инвестиционных затрат в течение нескольких лет (по нашему опыту от 1,5 года до 3 лет после завершения стадии внедрения биллинговой системы). Даже в этот период текущие затраты поставщиков на оплату услуг ЕИРЦ всегда не выше их затрат на собственную абонентскую службу - иначе они просто не подключаются к проекту.
Сбор платежей ЕИРЦ противоречит
правовым нормам
Этот тезис многократно обсуждался в профильных журналах. Поправка к закону о банках и банковской деятельности не меняет правовых основ деятельности тех ЕИРЦ, которые работают по агентским договорам с поставщиками, то есть представляют сторону поставщика перед плательщиками. Такого мнения придерживаются, например, эксперты ООО «Консалтинговая фирма «Интеллект» Н.П. Киркорова и Н.В. Победи-нская3, а также председатель комитета по законодательству Национального жилищного конгресса А.Х. Ситдиков4. Кроме всего прочего, в сборе платежей за жилищнокоммунальные услуги на основе таких договоров нет главного признака банковской операции - зачисление платежей на банковские счета поставщиков услуг. Эту операцию всегда выполняют банки. Подтверждением справедливости приведенного мнения является, например, тот факт, что проверка Ставропольской краевой прокуратурой деятельности ОАО «Городской расчетный центр» (город Ставрополь), собирающего платежи по агентскому договору, не обнаружила признаков лицензируемой деятельности (частное сообщение). Проверка была инициирована публикацией статьи И.П. Маликовой «Госдума разрешила небанковским организациям принимать платежи за
связь и ЖКХ»5. Отсюда резюме: правильно оформленные договоры обеспечивают ЕИРЦ возможность работы в соответствии с существующим законодательством.
В реальности остается нерешенным лишь вопрос платежей за наем неприватизированных квартир, которые зачисляются в бюджет муниципалитетов, а значит, должны подчиняться бюджетному законодательству. Для ЕИРЦ проблемы нет - исключили из ЕПД услугу, и все, тем более что размер оплаты за наем невелик в общей сумме квитанции, да и доля неприватизированного жилья все уменьшается. Зато проблема возникает у муниципальных властей. Кто и как будет выпускать квитанции или печатать книжки для оплаты найма, собирать эти платежи в поселениях, где нет разветвленной сети банков, чем стимулировать плательщиков отстоять очередь в банк, чтобы платежи были сразу (без посредника, в виде ЕИРЦ) перечислены именно на бюджетной счет соответствующей бюджетной классификации? Не проще ли муниципалитету признать ЕИРЦ агентом по сбору платы за наем?
Есть еще неафишируемые возражения, в основном у крупных поставщиков ресурсов, затраты которых на абонентскую службу относительно невелики.
Во-первых, потеря единоличного владения БД абонентов и потеря контроля за финансовыми потоками. Позиция «крепкого хозяина», который все подбирает под себя, была вполне конструктивной в эпоху полного хаоса, но, может быть, уже пора перейти к разделению труда? Как избежать потери контроля путем включения своих условий в договоры с ЕИРЦ, уже было подробно рассмотрено.
Во-вторых, все поставщики опасаются потери части сборов при недобросовестной работе ЕИРЦ в отсутствие страхового покрытия (заметного уставного капитала, недвижимости в собственности ЕИРЦ). Эти
3 Киркорова Н.П., Побединская Н.В. Основные проблемы функционирования информационно-расчетных центров // ЖКХ. 2006. № 8-9.
4 Ситдиков А.Х. Прием платежей за ЖКУ // Коммунальный комплекс России. 2007. № 6.
5 Маликова И.П. Госдума разрешила небанковским организациям принимать платежи за связь и ЖКХ // Жилкомаудит. 2006. № 3.
опасения может развеять ЕИРЦ, например, открыв расчетный счет на условиях ежедневного нулевого остатка по нему, включив в договор с поставщиками обязательство по ежедневному отчету или прямому доступу поставщика к информации о сборах (платежах). Или можно заинтересовать ключевых поставщиков участием в бизнесе ЕИРЦ, в том числе и созданием ЕИРЦ на базе их собственной абонентской службы. В конечном счете все зависит от уровня профессионализма управленческой команды и прозрачности бизнеса ЕИРЦ, впрочем, как и любого другого бизнеса. Подробно риски и выгоды взаимодействия поставщиков с ЕИРЦ проанализированы в статье Владимира Рахтеенко «Какой расчетный сервис нужен поставщикам ЖКУ»6.
И последнее. Для муниципалитетов есть дополнительный аргумент в пользу создания (использования) ЕИРЦ. Если процесс создания множества новых управляющих компаний в ходе проведения реформы ЖКХ все-таки примет массовый характер, то аутсорсинг расчетных услуг - это способ смягчить проблемы периода получения профессиональных навыков управления новыми управляющими компаниями. Никто, кроме ЕИРЦ, не сможет эффективно выполнить эту функцию. Конечно, при этом
муниципальные власти должны быть уверенны, что база данных плательщиков не пропадет в ЕИРЦ. По законодательству данные о населении относятся к конфиденциальной информации, по идее владеть ею должны муниципальные власти, которые могут обеспечить контроль за ее целевым использованием и преемственность данных при смене коммерческих операторов, будь то ЕИРЦ или расчетный отдел поставщика. Поскольку большей частью БД абонентов были унаследованы коммерческими организациями от советских жилищно-эксплуатационных контор и дирекций единого заказчика, было бы справедливо вернуть их муниципалитетам. Если же ЕИРЦ самостоятельно собрал данные у населения, и муниципальные власти опасаются его монопольного положения, БД придется выкупить, причем не забыть уведомить граждан, добровольно передавших персональную информацию, о смене владельца БД и целях ее использования на случай, если граждане захотят разрешение на пользование информацией отозвать.
Вот тогда на любых поворотах реформы расчеты будут произведены вовремя, сбор оплаты, бюджет муниципалитета, а значит, управление городом и социальная обстановка в нем не пострадают.
6 Рахтеенко В. Какой расчетный сервис нужен поставщикам ЖКУ // ЖКХ. 2005. № 11.
