CC BY
22УДК 342
ЕДИНСТВО ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ КАК ОДИН ИЗ АСПЕКТОВ РЕАЛИЗАЦИИ
ПРИНЦИПОВ ФЕДЕРАЛИЗМА
Дроздова А.М., профессор кафедры конституционного и международного права юридического института СевероКавказского федерального университета, доктор юридических наук (г. Ставрополь)
E-mail: templ7@rambler.ru
Кулачихин И.С., студент 5-го курса Юридического института Северо-Кавказского федерального университета E-mail: xgx8x9wy@mail.ru
Статья посвящена реализации принципов федерализма в государственном устройстве России. Автор рассматривает закрепление принципа единой территории федерации в конституциях Российской Федерации и некоторых зарубежных государств.
Ключевые слова: федерация, принципы федерализма, единство государственной территории, Конституция Российской Федерации, Конституция Соединенных Мексиканских штатов.
THE UNITY OF THE NATIONAL TERRITORY AS AN ASPECT OF THE PRINCIPLES OF
FEDERALISM
Drozdova A.M., professor of the Department of Constitutional and International Law of Law Institute of the North Caucasian Federal University, Doctor of Law sciences (Stavropol)
Kulachihin I.S., the 5-th year student of Law Institute of the North Caucasian Federal University, Doctor of Law sciences (Stavropol)
The article is devoted to the principles of federalism in the state structure of the Russian Federation. The author considers the implementation of the principle of unified federation’s territory in the Constitutions in some foreign countries and the Russian Federation.
Key words: federation, the principles of federalism, the unity of the national territory, the Constitution of the Russian Federation, the Constitution of the United Mexican States.
Прошлое столетие принято называть «веком федерализма». Именно на это время приходится резкое увеличение числа федеративных государств и расцвет федерализма, его идей и принципов. Многие государства различного уровня развития, расположенные в различных частях света, избрали федерацию как наиболее целесообразную и политически необходимую форму демократического управления государством с огромной территорией и большой численностью населения.
В России федерализм в качестве способа решения национального вопроса и одновременно принципа государственного устройства впервые был опробован большевиками в 1918 г., когда территориальная целостность была провозглашена Всероссийским учредительным собранием Рос-
сийской Демократической Федеративной Республики. Однако опыт децентрализации власти имелся еще в период царской власти. На многих присоединенных к империи территориях действовали автономные системы управления: в Прибалтике, на Украине, на обширных территориях Сибири, в Бессарабии, на Северном Кавказе, в Грузии, Азербайджане, в Ереванской и Нахичеванской областях, в Средней Азии, в созданном в 1815 г. царстве Польском и Финляндии. Широко была распространена практика договоров о добровольном вхождении в состав Российской империи.
Сегодня же обязательным условием успешных преобразований в Российской Федерации является выработка адекватной концепции развития государства, важным моментом которой вы-
ступает определение форм, в которых будет развиваться российский федерализм. И такая работа не может быть осуществлена без учета зарубежного опыта.
Характеризуя федерацию как форму государственного устройства, А.В. Киселева и А.В. Нестеренко указывают, что она покоится на сочетании двух идей: единства федеративного государства и политической самостоятельности (в определенных рамках) субъектов федерации. Федерация есть компромисс, хрупкий баланс между консолидацией государственных образований в единое государство и стремление сохранить специфику правового, политического, экономического и культурного своеобразия субъектов федерации [1, с. 132]. По мнению автора, именно достижение этого баланса является обязательным фактором благополучного сосуществования различных по своему экономическому и культурному развитию территорий с многонациональным населением в рамках одного государства.
«Устойчивый федерализм, - пишет Б.С. Эбзеев, - выполняет две взаимосвязанные главные функции: с одной стороны, он децентрализует публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым формирует полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в его конституции, с другой стороны, он интегрирует объединившиеся в федерацию государства и иные территориальные сообщества, обеспечивая их государственное единство» [2, с. 6].
Общепризнанно, что единство федеративного государства проявляется в целом ряде политико-правовых аспектов. Степень выраженности и отражения их в конституционных актах отличается в различных федерациях.
В среде сторонников российского федерализма не утихают споры о том, какой должна быть политико-территориальная организация нашей страны. «Одни исследователи, считая территориальный принцип предпочтительным при построении федерации, призывают к постепенному отказу от национально-территориального подхода к устройству российского государства. Другие, отмечая преимущества и недостатки обоих принципов, считают, что российская модель федерализма должна структурироваться на сочетании национально-территориального и территориального подходов» [3, с. 8]. В качестве реального решения данной проблемы следует напомнить о процессе укрупнения субъектов Российской Федерации с
целью выравнивания субъектов РФ и создания модели симметричной федерации.
В учебной литературе предлагается проследить реализацию принципа единства федеративного государства, выделив ряд принципиальных моментов в его организации, опираясь на классическое представление о государстве как о совокупности территории, населения и власти [4, с. 270]. А.В. Киселева и А.В. Нестеренко в качестве основных аспектов единства федеративного государства называют единую государственную территорию, единое экономическое пространство, единое правовое пространство, единство системы государственной власти, единство его внешней политики и вооруженных сил, единство гражданства федерации, единство государственного языка [5, с. 132-153]. Р.В. Енгибарян, характеризуя формы политико-территориального устройства государства, указывает, что «федерация - это целостное суверенное государство с общей конституцией, системой федеральных государственных органов и учреждений, общей территорией и общим гражданством» [6, с. 219].
Таким образом, можно отметить, что, несмотря на некоторые различия в подходах к пониманию принципа единства федерации, единая территория является необходимым элементом и важнейшим условием существования единого государства.
В рамках данной статьи предлагается рассмотреть некоторые особенности конституционного закрепления и обеспечения единства федерации в виде единой государственной территории, как в Российской Федерации, так и за рубежом.
Практически все основные законы федеративных государств, за редким исключением, содержат в себе положения о составе территории федерации.
Однако в отдельных конституциях эти нормы и сформулированы по-разному, и имеют различное место в структуре акта. Как правило, в одной из статей перечисляются наименования всех субъектов. Так, например, в ст. 1 Конституции Швейцарии закрепляется «Швейцарский народ и кантоны ... образуют Швейцарскую Федерацию» [7, с. 317]. В Основном законе Германии перечень субъектов помещен в Преамбуле [8, с. 83], тем самым составу федерации придается особое фундаментальное значение, а сам конституционный акт приобретает форму соглашения между перечисленными землями. При перечислении земель использован алфавит порядок, что лишний раз под-
черкивает отсутствие приоритета у какого-либо субъекта по отношению к остальным.
В конституциях Швейцарии и Германии нет деление субъектов на какие-либо группы, а соответственно и отличия в их правовом статусе.
Несколько иначе данный вопрос решается в конституционном акте Мексики [9]: наряду с перечнем субъектов перечисляются все элементы, составляющие территорию государства. Вопросу состава территории посвящена отдельная глава (глава 2 «О составных частях федерации и государственной территории»). Так, статья 42 определяет: «Государственная территория включает составные части Федерации и прилегающие острова в обоих морях. Она включает также остров Гваделупу и острова Ревилья-Хихедо, находящиеся в Тихом океане» [10]. А в дальнейшем, в статье 43 указывается, что под составными частями Федерации следует понимать штаты и дается их полный перечень [11]. Такой способ определения территории государства, видимо, обусловлен наличием в составе государства относительно обособленных территорий, которые не являются самостоятельными субъектами федерации. Об этом, в частности, может свидетельствовать норма ст. 49 Конституции Мексиканских соединенных штатов: «Острова в обоих морях, входящие в состав государственной территории, подчиняются непосредственно правительству Федерации, за исключением тех, на которые до настоящего времени распространялась юрисдикция штатов» [12]. Мексика является не единственным примером, когда наряду с территориями выделяются так называемые общефедеральные территории (США, Бразилия, Индия). Некоторые ученые отмечают, что это изначально предполагает определенную асимметрию в построении федерации, так как сопряжено с различным кругом их полномочий [13, с. 101-106].
Особым образом закреплен состав территории в Российской Федерации, в данном случае необходимо оговорится, что идея федеративности государства так или иначе отражается не только в главе 3 («Федеративное устройство»), а пронизывает практически всю структуру Конституции [14]. Тем самым, с одной стороны этот факт подчеркивает важность данного института для государства, а с другой - порождает ряд противоречий в тексте самой Конституции. Данная проблема неоднократно обсуждалась в работах различных ученых [15, с. 67].
В общих положениях, определяющих основы конституционного строя Российской Федерации, содержится указание на федеративность
государства (ч. 1 ст. 1) и закреплен перечень видов субъектов с указанием на основы их конституционного статуса (ч. 1 ст. 5), полный же список субъектов содержится в главе 3 «Федеративное устройство» в ч. 1 ст. 65 [16]. Субъекты Федерации объединены в группы в соответствии с классификацией, закрепленной в ч. 1 ст. 5, а внутри каждой группы использован алфавитный порядок.
Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции РФ Россия состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономного округа - равноправных субъектов Федерации [17]. При этом в Конституции РФ можно выделить ряд положений, закрепляющих асимметрию республик по сравнению с другими субъектами Федерации. Во-первых, только республика в составе Российской Федерации в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ [18] названа государством. Во-вторых, республики вправе иметь свои конституции, в то время как другие субъекты - уставы. Однако данный вопрос являлся предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, который принял ряд постановлений и определений, в которых указал: «Использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает ... признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционноправового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера» [19, с. 132]. Таким образом, высший орган конституционного судопроизводства поставил точку в спорах по данному вопросу.
В Конституции РФ достаточно подробно перечислены элементы территории РФ: территория субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Примечательно, что в состав территории не входит континентальный шельф и исключительная экономическая зона, но Россия имеет в отношении него определенные суверенные права и осуществляет на данной территории юрисдикцию в соответствии с нормами международного права.
В целом проблеме определения состава территории федеральные зарубежные конституционные акты уделяют довольно много места, стараясь по возможности более детально определять все наиболее существенные вопросы в плане территориальной организации государства. Одним из основных вопросов, имеющих определяющее значение для обеспечения территориального единства
федерации, является конституционное закрепление за федеральными представительными органами исключительного права на принятие решения по вопросам, касающимся территориального устройства государства.
Так, например, в ст. 73 Конституции Соединенных Мексиканских Штатов [20] среди полномочий Конгресса Федерации названы: принимать новые штаты или территории в Федерацию; образовывать в границах уже существующих штатов новые штаты при наличии ряда условий (желание населения преобразуемого штата, доказательства возможности самостоятельного существования нового штата, а также решение федерального Парламента о преобразовании штатов), определять окончательно границы штатов, разрешая споры, возникающие между ними в отношении разграничения их соответствующих территорий, за исключением случаев, когда спор подлежит рассмотрению суда. Эти полномочия в данном государстве осуществлять не может никакой другой орган государственной власти.
Изменение границ субъектов Российской Федерации, а также принятие новых возможно только при наличии согласия самого субъекта и волеизъявления Федерации.
Единодушны практически все государства в вопросе предоставления субъекту права сецес-сии. Даже если право на выход из федерации за субъектом и признается, то на практике оно, как правило, не осуществимо. Истории известно достаточно много примеров, когда попытки сецессии подавлялись с помощью вооруженной силой: в 1847 году - в Швейцарии, в ходе гражданской войны в США не позволили отсоединиться конфедерации южных штатов, в XX веке такие попытки были подавлены в Индии и Нигерии.
Конституция Соединенных Штатов не содержит права выхода штатов из Союза, нет этого права и в конституциях государств, принятых в XIX в. (Швейцарии, Бразилии и др.). Но нет и однозначного запрета сецессии, такая ситуация породила множество теорий.
Бесспорно, приведенные способы определения и конституционного закрепления состава территории федеративных государств значительно отличаются друг от друга по степени урегулиро-ванности этого вопроса. Однако все они преследуют одну и ту же цель - наиболее полно определить и законодательно закрепить состав территории федерации, тем самым заложив краеугольный камень в обеспечение целостности государства. При этом решение данной задачи должно исклю-
чать все возможные противоречия и неточности. Безусловно, в данном вопросе нельзя не учитывать политический характер норм Конституции РФ и их историческую обусловленность, однако надо помнить и то, что данные нормы закладывают основу государства и должны отвечать потребностям общества в данный конкретный момент.
В связи с вышеизложенным надо заметить, что «современное российское общество заинтересовано в стабилизации политической жизни, в укреплении законности, в нормальной человеческой жизни всех индивидов. Нет сомнений в том, что только государство, поставленное на службу человеку и следующее неуклонно этому курсу, может быть легитимным и пользоваться поддержкой широких масс» [21, с. 4].
Позволим себе напомнить, что В.В. Путин еще в 2000 году сказал, что «Мы привыкли смотреть на Россию как на систему органов власти или как на хозяйственный организм. Но Россия - это, прежде всего, люди, которые считают ее своим домом. Их благополучие и достойная жизнь -главная задача власти» [22, с. 34].
Вместе с тем, понимание территориального верховенства как неотъемлемой составляющей суверенитета государства широко распространено в юридической литературе. Современный федерализм представляется достаточно большим числом моделей закрепления его основных принципов в основных законах.
Позволим себе согласиться с М.В. Глигич-Золотаревой [23, с. 35], которая считает, что «мало провозгласить в основном законе страны федеративный характер государственности, ибо «общество, в котором не обеспечено пользование правами и не произведено разделение властей, не имеет конституции» [24, с. 234].
По нашему мнению, главное не в том, нужен ли России федерализм. Несомненно, нужен, но важно, каким он должен быть. Только федерализм является гарантией демократического развития общества, гарантией соблюдения прав и свобод человека.
Литература
1. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. М.: Изд-во МГУ, 2002.
2. Черепанов В.А. Теория российского федерализма: учебное пособие. М.: МЗ-ПРЕСС, 2005.
3. Черепанов В.А. Указ. соч.
4. Лазарев В.В. Конституционное право: учебник / под ред. В.В.Лазарева. М.: Юристъ, 1999.
5. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. М.: Изд-во МГУ, 2002.
6. Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: учебное пособие. М.: Юристъ, 2005.
7. Окуньков Л.А. Конституции государств Европейского Союза / под ред. Л.А. Окунькова. М.: НОРМА, 2002.
8. Там же.
9. Конституция мексиканских соединенных штатов. URL: http://www.concourt.am ... тех-ісо/техісо-г.Мт.
10. URL: http://www.concourt.am ... тех-ico/mexico-r.htm.
11. URL: http://www.concourt.am ... тех-ico/mexico-r.htm.
12. URL: http://www.concourt.am ... тех-ico/mexico-r.htm.
13. Иванов А.М. Асимметрия в федеративном устройстве России // Философия права. 2009. № 6. С. 101-106.
14. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12.12.1993 г., с учетом поправок, внесенных Федеральными конституционными законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от
30.12.2008 г. № 7-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 4, ст. 445.
15. Топорин Б.Н. Федерализм: теория, институты, отношения / под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2001.
16. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12.12.1993 г., с учетом поправок, внесенных Федеральными конституционными законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от
30.12.2008 г. № 7-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 4, ст. 445.
17. Там же // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 4, ст. 445.
18. Там же // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 4, ст. 445.
19. Вологина Э.А., Бахшалиева С.М. Конституционные принципы российского федерализма // Вестник Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова. Общественные науки. 2011. № 2. С. 132.
20. Конституция мексиканских соединенных штатов. URL: http://www.concourt.am ... mexico/mexico-r.htm.
21. Дроздова А.М., Комаров С.А. Легитимация и ответственность государственной власти во взаимоотношениях государства и личности (социально-философские и правовые аспекты): монография. 2-е изд. СПб.: Изд-во Юридического института (Санкт-Петербург), 2011.
22. План Президента Путина. Руководство для будущих президентов России. Сборник / сост. Г.О. Павловский. М.: Изд-во «Европа», 2007.
23. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006.
24. Декларация прав человека и гражданина 1789 г. Цит. по: История правовых и политических учений / под ред. О.Э Лейста. М., 1997.
Поступила в редакцию 26 ноября 2012 г.
