CC BY
42Единообразное правоприменение -
цель Суда Евразийского экономического союза
Татьяна Нешатаева*
В статье анализируются некоторые проблемы функционирования и взаимодействия органов Евразийского экономического союза с национальными органами судебной власти и между собой. Суд ЕАЭС - молодой орган наднациональной юстиции, деятельность и авторитет которого ещё пребывают в стадии становления. Статья рассматривает первоочередные задачи, стоящие перед Судом в настоящее время, обращается к практике Суда ЕврАзЭс и Суда Европейского союза в решении вопросов о компетенции национальных и наднациональных судебных органов, формулирует проблемы и перспективы развития нового органа правосудия.
^ Евразийский экономический союз; Суд Евразийского экономического союза; Единое экономическое пространство; Конституционный Суд РФ; таможенное законодательство
TERRA INCOGNITA
1. Суд Евразийского экономического союза и основные задачи его деятельности
Евразийский суд следует скорее рассматривать как правопреемника Суда Евразийского экономического сообщества (далее — Суд ЕврАзЭС), который впервые упоминается в статье 8 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 декабря 2000 года и создаётся на основе двух основополагающих договоров: Статута Суда Евразийского экономического сообщества от
5 июля 2010 года (далее — Статут) и Договора
06 обращении в Суд Евразийского экономического сообщества хозяйствующих субъектов по спорам в рамках Таможенного союза (далее — ТС) и особенности судопроизводства по ним от 9 декабря 2010 года (далее — Договор от 9 декабря 2010 года). Утверждение, что Суд Евразийского экономического союза (далее — Суд ЕАЭС) будет связан с Судом ЕврАзЭС, основывается и на том
факте, что только последний вправе рассматривать споры, вытекающие из вопросов, относящихся к компетенции ТС и Единого экономического пространства (далее — ЕЭП). Более того, судебный орган и состоялся лишь как Суд ТС и ЕЭП, так как Таджикистан и Киргизия отказались от участия в этом Суде (Киргизия не направила судей, а Таджикистан не ратифицировал Договор от 10 декабря 2000 года). Кроме того, в Договоре о прекращении деятельности ЕврАзЭС от 10 октября 2014 года указывается, что решения Суда ЕврАзЭС продолжают действовать и сохраняют свою силу (п. 3 ст. 3).
Таким образом, история интеграции свидетельствует о том, что ЕврАзЭС породил Таможенный союз, последний затем явился платформой для Единого экономического пространства, которое в свою очередь послужит основанием Евразийского союза.
Юрисдикция будущего Суда ЕАЭС включает две группы полномочий: прямую (разрешение споров) и косвенную юрисдикцию
* Нешатаева Татьяна Николаевна — доктор юридических наук, профессор, судья Суда Евразийского экономического союза (e-mail: neshataeva@gmail.com).
(нормоконтроль). При этом во всех договорах резервируется возможность расширения компетенции Суда ЕАЭС за счёт отнесения к его рассмотрению споров, перечисленных в иных договорах Союза. Так, в Договоре о создании ЕАЭС предусмотрено толкование по вопросам публичной службы в органах ЕАЭС.
При этом уже в настоящее время можно выделить три основные задачи Суда ЕАЭС, призванного единообразно оформить правовой порядок нового интеграционного объединения.
Первой задачей следует считать создание основополагающего фундамента Союза — формулирование единых правовых принципов евразийской интеграции, вытекающих из духа, общего смысла и задач Договора о Евразийском экономическом союзе. Основной задачей Суда на этом этапе является заполнение лакун между нормами Договора, протоколов к нему и решений органов Союза, а также чёткое правовое оформление идей интеграции в отточенных правовых формулировках судебных решений с целью их внедрения в национальное правосознание и правоприменение.
Второй задачей Суда следует считать развитие идей интеграции, закреплённых в Договорах. Суду предстоит разрешить проблемные вопросы, по которым органы евразийской интеграции не смогли достичь консенсуса. Решение таких вопросов в актах Суда является единственным правовым способом преодоления политических тупиков, неизбежно возникающих в сложном деле создания общего рынка государств, имеющих столь разный экономический потенциал, но абсолютно равносуверенную политическую составляющую.
И, наконец, третьей задачей следует считать поддержание баланса сил, сдержек и противовесов в деятельности наднациональных и межгосударственных органов Союза.
Учитывая, что система наднациональной группировки также характеризуется основополагающим принципом разделения властей, необходимо особо подчеркнуть роль Суда ЕАЭС как судебного органа, призванного устанавливать равновесие между ветвями
власти с целью защиты прав субъектов экономической деятельности.
Исходя из поставленных задач, при создании единообразного толкования разнообразных международно-правовых актов Суд призван использовать все доступные способы толкования, действуя не формально, но достаточно автономно с целью достижения баланса между судейским активизмом и консерватизмом, опираясь на опыт иных наднациональных судов1.
Имея в виду, что евразийская интеграция развивается более быстрыми темпами, Суду Союза (а ранее ЕврАзЭС) приходится решать задачи по формированию единообразной практики в сжатые сроки. Суду необходимо одновременно заполнять пробелы между нормами Договора и стоять на страже идей интеграции, которые могут быть искажены как в актах союзного права, так и в законодательстве государств-членов и при этом всегда помнить о защите прав и интересов субъектов экономического оборота.
2. Единообразие в практике Суда
ЕврАзЭС: толкование и споры
о компетенции
Практика Суда ЕврАзЭС показала, что им в целях создания единообразной практики одновременно применялось несколько методов толкования.
Показательно в этом отношении дело по запросу Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан о вынесении заключения по Соглашению о государственных (муниципальных) закупках от 9 декабря 2010 года. В запросе Министерство просило Суд ЕврАзЭС дать заключение о том, является ли для урегулирования вопроса об исключении Национального банка Республики Казахстан, его ведомств и юридических лиц, в отношении которых он является учредителем (уполномоченным органом) либо акционером, из числа субъектов государственных закупок достаточным внесение изменений в национальное законодательство либо требуется внесение соответствующих изменений в Соглашение. Судом по существу
1 Adams M, de Waele H, Meeusen J, Straetmans G. Judging Europe's Judges: The Legitimacy of the Case Law of the European Court of Justice. Oxford, 2013. Part 1.
вопрос рассмотрен не был — постановлением от 8 апреля 2014 года2 Суд прекратил производство по запросу, посчитав, что между сторонами имеется спор, который согласно статье 18 Соглашения должен быть разрешён путем консультаций и (или) переговоров заинтересованных сторон. Таким образом, Суд отказался от реализации своей функции по толкованию Соглашения, сославшись на то, что восполнение пробелов между договорными нормами должно производиться в договорном порядке, что это реализация суверенных воль государств-членов, а не задача Суда.
По данному делу было заявлено два особых мнения — судей М. Т. Алимбекова, а также Т. Н. Нешатаевой и К. Л. Чайки.
В особом мнении судьи М. Т. Алимбекова3 через применение компаративистского (сравнение понятий «закупки» и «заказчик» в законодательстве государств-членов) и контекстуального методов (анализ норм законодательства государств-членов о национальных (центральных) банках) был сделан вывод о том, что вопрос об исключении Национального банка Республики Казахстан, его ведомств и юридических лиц, в отношении которых он является учредителем (уполномоченным органом) либо акционером, из числа субъектов государственных закупок следует урегулировать через договорные механизмы, которые предусмотрены во взаимоотношениях сторон и не входят в компетенцию Суда. В особом мнении подчёркивалось: «нет оснований утверждать, что допускается самостоятельный выход национальных (центральных) банков из сферы действия Соглашения по воле одной из сторон».
Иной подход был предложен в особом мнении судей Т. Н. Нешатаевой, К. Л. Чайки4: «в первую очередь следует дать толкование Соглашения с целью установления его совместимости с актами национального законодательства Республики Казахстан», «выделить вопросы внутренней свободы государства и соотнести эту свободу со взятыми на себя обязательствами». На основе систематического и телеологического методов толкования был сделан вывод о том, что «государ-
ство — член Таможенного союза и Единого экономического пространства в своём законодательстве вправе самостоятельно установить исключение применения Соглашения в отношении отдельных категорий лиц», «для урегулирования вопроса о выведении Национального банка Республики Казахстан, его ведомств и юридических лиц, в отношении которых он является учредителем (уполномоченным органом) либо акционером, из числа субъектов государственных закупок не требуется внесение изменений в Соглашение».
Интерес данное особое мнение представляет ещё и в связи с тем, что в нём был сделан сравнительный обзор международно-правовых актов (Соглашения Всемирной торговой организации о государственных закупках и Директивы Европейского парламента и Совета от 31 марта 2004 года 2004/18/ЕС по координации процедур заключения в публичных целях контрактов на работы, поставки и оказание услуг), который подтвердил вывод о формировании такой практики регулирования вопроса государственных закупок на уровне международных организаций, при которой государства-члены самостоятельно по согласованию с международной организацией определяют круг лиц, на которых распространяется действие международного соглашения о закупках, или круг лиц в отношении которых действуют изъятия из числа субъектов закупок.
Таким образом, по запросу Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан было предложено три варианта решения проблемы: устранение пробелов между договорными нормами по соглашению сторон; суверенное право государства устанавливать исключения из договорной нормы; безусловное полномочие Суда толковать договорные нормы с целью их единообразного применения. В данном случае судебный активизм оказался эффективен, ибо результат юридической проработки вопроса нашёл отражение в международном договоре.
Показательно, что единообразие было установлено посредством включения в пункт 4 статьи 88 раздела XXII «Государственные и муниципальные закупки» Договора о Евра-
2 URL: http://courteurasian.org/main.aspx?guid=20761 (дата обращения: 12.05.2015).
3 URL: http://courteurasian.org/main.aspx?guid=20761 (дата обращения: 12.05.2015).
4 URL: http://courteurasian.org/main.aspx?guid=20761 (дата обращения: 12.05.2015).
зийском экономическом союзе положения о том, что действие раздела не распространяется на закупки, осуществляемые национальными (центральными) банками государств-членов. Данная норма объединила подходы, предложенные при рассмотрении запроса Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан в постановлении и в особых мнениях: устранение пробела в правовом регулировании на основе согласованной воли сторон — в Договоре; принципиальную возможность исключения национального (центрального) банка из-под действия договорной нормы. Таким образом, была реализована проактивная функция особого мнения, когда оно становится инструментом развития не только правоприменительной, но и праворегулирующей практики5. Роль особого мнения тем более возрастает, когда оно заявляется к судебному акту, который носит рекомендательный характер, как консультативное заключение по заявлению о разъяснении в Суде ЕАЭС (п. 98 Статута Суда ЕАЭС). В таком случае имеют место два равных по юридической силе акта soft law (мягкого права), которые предлагают альтернативы решения правового вопроса, что позволяет нормоустановительному органу сделать обоснованный вывод и создать полноценную норму наднационального права.
Иной метод установления единообразия правоприменения был применён Судом ЕврАзЭС в деле по заявлению ООО «Север-АвтоПрокат» (Российская Федерация) к Евразийской экономической комиссии об оспаривании пункта 4 Порядка применения освобождения от уплаты таможенных пошлин при ввозе отдельных категорий товаров на единую таможенную территорию Таможенного союза, утверждённого Решением Комиссии Таможенного союза от 15 июля 2011 года № 728 (далее - Порядок).
Пункт 4 Порядка, предоставляя освобождение от уплаты таможенных пошлин в отношении товаров, ввозимых из третьих стран в качестве вклада иностранного учредителя в уставной (складочный) капитал (фонд), устанавливал, что в случае выхода иностранного лица из состава учредителей (участников) организации, воспользовавшейся льготой, а
также при совершении этой организацией сделок, предусматривающих переход права собственности на товары, ввезённые с освобождением от таможенных пошлин, либо при передаче таких товаров во временное пользование, обязательство по уплате таможенных пошлин подлежит исполнению в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза.
ООО «СеверАвтоПрокат» в 2004 — 2007 годах ввозило в Российскую Федерацию автобусы в качестве вклада иностранного участника в уставный капитал и применяло льготу в виде освобождения от уплаты таможенной пошлины на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 23 июля 1996 года № 883 «О льготах по уплате ввозной таможенной пошлины и налога на добавленную стоимость в отношении товаров, ввозимых иностранными инвесторами в качестве вклада в уставный (складочный) капитал предприятий с иностранными инвестициями». Учитывая отсутствие в Постановлении № 883 запрета на передачу товаров, ввезённых в качестве вклада в уставный капитал, во временное пользование, ООО «СеверАвтоПрокат» передавало данные автобусы в аренду индивидуальным предпринимателям, одновременно являющимся соучредителем и главным бухгалтером общества.
ООО «СеверАвтоПрокат», оспаривая решение Комиссии Таможенного союза (далее — КТС), указывало на то, что с даты вступления в силу Таможенного кодекса Таможенного союза (далее — ТК ТС), то есть с 6 июля 2010 года, определение условий предоставления и использования тарифных льгот на территории Таможенного союза более не входило в компетенцию КТС. С указанной даты такой вопрос, по мнению заявителя, мог быть решён только путём заключения отдельного международного договора или посредством прямого урегулирования в соответствующей норме кодекса.
Суд ЕврАзЭС в решении от 1 ноября 2013 года6, указал, что вследствие специфики источников международного права как договорные правовые нормы, так и акты международных наднациональных организаций обладают одинаковой юридической си-
5 Евразийская интеграция: роль Суда / Под ред. Т. Н. Нешатаевой. М.: Статут, 2015. С. 215, 227 — 228.
6 URL: http://courteurasian.org/main.aspx?guid=20761 (дата обращения: 12.05.2015).
лой. При этом специальные нормы, соответствуя общим нормам ТК ТС, не должны в точности воспроизводить их, поскольку принятие специальных норм, копирующих общие правила без учёта конкретных условий их действия, новых тенденций в правовом регулировании международных таможенных отношений, не имеет смысла. Соглашение о едином таможенно-тарифном регулировании, регламентируя применение тарифных льгот, не устанавливало условия и ограничения, связанные с применением таких льгот. Соответствующая компетенция была делегирована КТС, которая правомерно установила ограничения в применении льготы.
Суд ЕврАзЭС констатировал, что недобросовестность ООО «СеверАвтоПрокат», создавшего схему по передаче товара, ввезённого в качестве вклада иностранного участника в уставный капитал, во временное пользование связанным с обществом лицам, сама по себе является основанием для утраты права на льготу.
В решении от 1 ноября 2013 года Суд ЕврАзЭС также указал, что принцип непридания закону обратной силы не означает, что возникшие в прошлом правовые отношения остаются неизменными в течение всего последующего периода, а, значит, после вступления в силу Решения № 728 таможенный контроль в отношении вновь условно выпущенных товаров осуществляется с учётом требований, установленных пунктом 4 Порядка7.
Между тем, вопрос об обратной силе не имел правового значения — суть дела состояла в ином: законодательство одной страны (Российской Федерации) предоставляло льготу, но не содержало ограничений, а законодательство двух других стран (Республики Беларусь и Республики Казахстан) устанавливало и льготу, и ограничения. Суду следовало установить единообразие именно в данном вопросе, что и было сделано в решении Апелляционной палаты от 24 февраля 2014 года8. Суд констатировал: установленные в абзаце третьем пункта 4 Порядка ограничения по пользованию и распоряжению товарами
(в отношении которых предоставлена льгота) являются едиными для всех хозяйствующих субъектов, осуществляющих экономическую деятельность на территории Таможенного союза, чем обеспечивается единообразное правовое регулирование. Предлагаемая ООО «СеверАвтоПрокат» трактовка пункта 4 Порядка, позволяющая государствам — членам Таможенного союза самостоятельно устанавливать различные ограничения в отношении использования товаров, ввезённых в качестве вклада иностранного учредителя в уставный капитал с предоставлением тарифной льготы, не соответствует принципу единого тарифного регулирования.
Анализ судебных актов по заявлению ООО «СеверАвтоПрокат» показывает, что единообразное применение нормы было достигнуто за счёт систематического толкования ТК ТС, Соглашения о едином таможенно-тарифном регулировании и Решения КТС. При этом Суд, как это прямо указано в решении Апелляционной палаты, исходил «из основных целей, задач и принципов создания и функционирования Евразийского экономического сообщества, Таможенного союза и Единого экономического пространства».
Однако толкование достигает своей цели лишь в случае его единообразного применения судами государств-членов. Судебные акты по заявлению ООО «СеверАвтоПрокат» встретили неожиданное противодействие со стороны Конституционного Суда Российской Федерации (далее - КС РФ).
КС РФ в Определении от 3 марта 2015 года № 417-О об оспаривании конституционности пункта 4 Порядка, указав на его принятие в полном соответствии с положениями ТК ТС и констатировав исключительную компетенцию Суда ЕврАзЭС по рассмотрению дел о соответствии актов органов ТС международным договорам, составляющим договорно-правовую базу ТС, процитировал решение Коллегии Суда ЕврАзЭС от 1 ноября 2013 года в части вывода об обратной силе и сделал вывод о том, что «сами по себе эти правовые позиции не могут служить ос-
7 Вывод об обратной силе был исключён в решении Апелляционной палаты Суда ЕврАзЭС от 24 февраля 2014 года: «Апелляционная палата не находит взаимосвязи в несоответствии международным договорам пункта 4 Порядка и норм ТК ТС, регламентирующих исчисление пятилетнего срока осуществления таможенного контроля применительно к товарам, выпущенным в соответствии с режимом для внутреннего потребления».
8 URL: http://courteurasian.org/main.aspx?guid=20761 (дата обращения: 12.05.2015).
нованием для отступления от содержащегося в статье 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации требования признания и гарантирования прав и свобод человека и гражданина не только согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, но и в соответствии с Конституцией Российской Федерации». Далее КС РФ указал: «применяя пункт 4 установленного решением Комиссии Таможенного союза от 15 июля 2011 года № 728 Порядка, компетентные органы публичной власти Российской Федерации и должностные лица обязаны учитывать, на каких условиях осуществлялось предо -ставление таможенных льгот в отношении товаров, ввезённых на территорию Российской Федерации в качестве вклада в устав -ный капитал, и, если оно имело место в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 1996 года № 883 до вступления в силу данного Порядка (то есть до 18 августа 2011 года), — избегать пересмотра установленного на момент предоставления таких льгот правового режима их использования (прекращения), противоречащего общеправовому принципу "закон обратной силы не имеет"». КС РФ предписал органам государственной власти Российской Федерации, включая суды, «опираясь на адекватную обстоятельствам конкретного дела оценку действия пункта 4 Порядка применения освобождения от уплаты таможенных пошлин при ввозе отдельных категорий товаров на единую таможенную территорию Таможенного союза во времени, в пространстве и по кругу лиц — применять его положения в системе действующего правового регулирования на основании согласованного учёта требований Конституции Российской Федерации, основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и таможенного законодательства Таможенного союза, не допуская при этом нарушений конституционных прав и свобод граждан и их объединений (юридических лиц)».
Таким образом, КС РФ подверг критике и предложил игнорировать решение Коллегии Суда ЕврАзЭС, действовавшей в качестве суда первой инстанции. При этом КС РФ не обратил внимания, что тезис об обратной си-
ле был исключён в окончательном решении Апелляционной палаты Суда ЕврАзЭС и никакого влияния на единообразную практику применения норм ТС не оказывал. Смысл решения Суда в окончательном виде состоял в том, что использование льгот без реализации их целей недопустимо.
Определение КС РФ от 3 марта 2015 года № 417-О имеет значение для оценки взаимодействия конституционных и верховных судов государств-членов и Суда ЕАЭС. Необходимо ответить на вопрос: возможна ли интеграция в ситуации, когда устанавливается обязательное применение «правовых позиций КС РФ... в отношении действующего нормативно-правового регулирования таможенных отношений, включая входящие в состав таможенного законодательства Таможенного союза решения Комиссии Таможенного союза», не нивелируется ли при этом роль Суда ЕАЭС по формированию единообразной практики применения норм Союза.
3. Компетенция национальных
и наднациональных органов юстиции: опыт Суда Европейского союза
Обращение к практике Европейского союза показывает, что эта проблема вовсе не уникальна. Суд Европейского союза прошёл долгий путь по отстаиванию собственной компетенции толковать коммунитарное право без вмешательства конституционных и верховных судов. При этом выводы конституционных судов государств-членов зачастую были более категоричны, чем те, что сделаны КС РФ.
В отечественной доктрине высказывается мнение, что проблема конкуренции Суда Европейского союза и конституционных судов государств-членов лежит лишь в плоскости защиты прав человека и основных свобод9, однако она гораздо шире и затрагивает допустимость вмешательства коммунитарного права в государственное устройство государств-членов.
Эволюция подходов Суда Европейского союза и конституционных судов государств-членов происходила в непрерывном взаимодействии друг с другом.
9 См., например, Исполинов А. Эволюция практики Суда Европейского союза в сфере прав человека // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2013. № 4. С. 80—97.
Впервые прямое действие и верховенство коммунитарного права были обоснованы в решениях Van Gend en Loos10 и Costa v. Enelxx. Эти решения предоставили Суду роль механизма, который может быть использован частными лицами как способ изменить национальное право. В решении по делу Costa v. Enel Суд указал: «учредив Сообщество без ограничения срока его существования, государства-члены ограничили свои суверенные права, хотя и в определённых сферах, создали такой правовой институт, который ограничивает и их самих, и их субъекты». Таким образом, Судом было установлено правило, согласно которому в случае конфликта между национальным правом и правом Сообщества, национальным судам следует применять право Сообщества.
Решение по делу Costa v. Enel стало ответом на практику Конституционного суда Италии, который отрицал верховенство ком-мунитарного права через дуалистический подход к взаимоотношению международного и национального права: международно-правовая и национальная нормы существуют независимо друг от друга, каждая регулирует собственную сферу правоотношений. В течение 1970-х годов Конституционный суд Италии пересмотрел свою позицию в пользу признания верховенства коммунитарного права, но только в том случае, если нормы права Европейских сообществ были приняты позднее норм национального права. Если же ком-мунитарная норма была принята раньше национальной, то последняя применялась до тех пор, пока не признавалась неконституционной в национальном судопроизводстве12. Подобный подход, который смело можно назвать отрицанием наднационализма, не удовлетворил Суд Европейского союза, и в деле Simmenthal13, развивая прецедент Costa v. Enel, он указал: «право Европейских сообществ имеет приоритет над национальным
законом, даже если последний принят после утверждения соответствующих положений европейского права. Нормы права Европейских сообществ исполняются автоматически, независимо от наличия противоречащих им норм национального законодательства и тем самым предотвращают применение противоречащих коммунитарному праву норм национального права. Каждый национальный судья должен в полной мере применять право Европейских сообществ». Только этот судебный акт заставил Конституционный суд Италии изменить свой подход и в деле Granitalu он указал, что нормы права Европейских сообществ, имеющие прямое действие, имеют приоритет над нормами национального законодательства и подлежат применению, независимо от того, какая норма принята раньше. Таким образом, двадцать лет потребовалось Конституционному суду Италии для принятия идеи верховенства права Европейских сообществ и безусловной роли Суда сообществ в этом процессе.
Столь же сложно развивались отношения между Судом Европейского союза и Федеральным конституционным судом Германии. Однако в конечном счёте и ФКС Германии признал приоритет наднационального права, оставив за собой собственную сферу действий.
Высшей точкой взаимоотношений Суда Европейского союза и Федерального конституционного суда Германии стало решение последнего по делу Banana Market Organization|5. Федеральный конституционный суд со ссылкой на решение по делу In Re Maastricht Treaty указал: (1) он будет осуществлять свою юрисдикцию только в том случае, если Суд Европейского союза будет отступать от стандартов защиты фундаментальных прав, как они закреплены в Конституции Германии; (2) он будет считать приемлемыми те заявления, в которых обосновывается, что коммунитарное право и практика Европей-
10 Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie derBelastinge (Case 26/62) 1963. URL: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsfPte xt=&docid=87120&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=93363 (дата обращения: 12.05.2015).
11 Costa v. ENEL (Case 6/64) 1964. URL: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=87399&pageIndex=0&doclang=EN& mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=93476 (дата обращения: 12.05.2015).
12 Craig Р. The ECJ, national courts and the supremacy of community law. URL: http://www.ecln.net/elements/conferences/bookrome/ craig.pdf (дата обращения: 08.04.2015).
13 Italian Minister of Finance v. Simmenthal (Case 106/77) 1978. URL: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=89693 &pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=93552 (дата обращения: 12.05.2015).
14 Spa Granital v. Amministrazione delle Finanze. Dec. 170. 8 June 1984. Цит по: Craig Р. Op. cit. P 39.
15 Banana Market Organization. Constitutional Case. Case № 2 BvL 1/97. Цит. по: Oppenheimer А. The relationship between european community law and national law: the cases. Cambridge, 2003. P 270-285.
ского союза демонстрируют стандарты более низкие, чем закреплённые в Конституции Германии; (3) заявителям следует доказать, что минимальная защита, гарантированная Конституцией Германии, не реализована в акте коммунитарного права».
Тот путь, который проделал Суд Европейского союза в утверждении своей компетенции и идеи верховенства коммунитарного права, отвечая на вызовы национальных конституционных судов, иллюстрирует, как менялось понимание самим Судом его роли в развитии европейской интеграции. Уже после первых решений итальянского и немецкого конституционных судов стало ясно, что они не готовы отказаться от своей роли по установлению единообразного применения европейского права внутри своей страны. Между тем, очевидно, что установление единообразия общего (европейского) права в рамках одного государства разрушает интеграцию изнутри. Этот процесс показал Суду Европейского союза, что оставаясь исключительно на позициях формального толкования права, разрешая лишь вопросы общего рынка, не расширяя свою компетенцию, не реализуя судейский активизм, он утратит роль актора интеграционного процесса, и из активного участника превратится в стороннего наблюдателя.
С другой стороны национальные конституционные суды также сделали шаг навстречу наднациональному суду, ибо он изменял свои позиции так, чтобы они не признавались нарушающими Конституции государств-членов.
Эти процессы следует учитывать и при оценке взаимоотношений Суда ЕАЭС и судов государств-членов. Было бы наивным полагать, что конституционные и верховные суды уступят свою компетенцию по толкованию норм права, в том числе и права интеграционной группировки. Тому есть множество причин. Например, в Европейском союзе в качестве мотивов нежелания Германии при-
знавать верховенство европейского права, называли «элементы послевоенной самоидентификации, патриотизм в сфере конституционализма и прав человека»16. Во Франции разница подходов к признанию верховенства европейского права и наднациональной компетенции Суда Европейского союза между Кассационным судом и Государственным советом (апелляционной и кассационной инстанции по делам административной юстиции) объяснялась с позиций социологии. Государственный совет, признавший приоритет коммунитарного права лишь в 1986 году в деле Smanor17, состоял из карьерных государственных служащих, «воспитывавшихся в недоверии к европейской интеграции», в то время как судьи Кассационного суда, ещё в 1975 году установившего приоритет европейского права над национальным18, были лишены подобной антипатии19. Ещё одной причиной слабого восприятия коммунитарного права называлось его незнание — до 80-х годов прошлого века европейское право не входило в программу профессиональной подготовки судей высших судов Франции, что влекло непонимание значения интеграционного процесса и роли судов в нём20. Полагаю, что в рамках ЕАЭС подобной причиной может стать весьма «моложавый» политический национализм, существующий в современных государствах — членах ЕАЭС.
Таким образом, на начальном этапе Суд Европейского союза «приучал» государства-члены и их суды признавать его власть, а затем произошла так называемая «интернационализация» права Союза — государства-члены, каждый по своему, установили идею верховенства коммунитарного права. Постепенно уже национальные суды стали проводниками европейского права, заставляя власти государств воспринимать и применять коммунитарное право21.
Именно способность Суда Европейского союза выйти за пределы формализма, добро-
16 Kokott J. Report on Germany. In The European Court and National Courts — Doctrine and Jurisprudence: Legal Change in its Social Context. Oxford, 1998. P. 118.
17 Bier S. The ECJ and Member-state relations. A constructivist analysis of the European legal order. URL: http://gvpt.umd.edu/irconf/ papers/bier.pdf (дата обращения: 08.04.2015). P 29—31.
18 Ibid.
19 Plotner J. Report on France. In The European Court and National Courts — Doctrine and Jurisprudence: Legal Change in its Social Context. Oxford, 1998. P 54, 56.
20 Bier S. Op. cit. P 31.
21 Bier S. Op. cit. P 34-35.
вольно принять на себя новые обязанности позволила ему не только сохранить свое значение в интеграционном процессе, но и многократно усилить его. Представляется, что этот опыт может и должен быть использован Судом ЕАЭС. Первые шаги в этом направлении уже сделаны: Суд ЕврАзЭС в своих решениях неоднократно ссылался на решения конституционных судов, в том числе на решения КС РФ22, что не исключает такой практики и для Суда ЕАЭС.
4. Проблемы и перспективы установления единообразного применения союзного права
Однако в настоящее время оптимистично оценивать перспективы такого взаимодействия не представляется возможным. Появление подобного отказного определения свидетельствует об отрицательном отношении общих судов, равно как и конституционного суда к взаимодействию с органами интеграции. Именно по инициативе судебных органов из Договора о ЕАЭС исчезли нормы, содержащие механизм такого взаимодействия (право суда на запрос в Суд ЕАЭС)23. В самом отказном определении КС РФ ссылается на то, что он без интеграционных органов способен координировать свою деятельность с национальными конституционными судами. Именно этот пассаж определения представляется отрицающим интеграцию в виде создания общих наднациональных органов, принявших на себя задачу создания единого правового пространства ЕАЭС.
Не менее опасным для интеграции является нежелание органов исполнительной власти делиться компетенцией с Евразийской экономической комиссией (далее — ЕЭК, Комиссия) — общим «правительством ЕАЭС». ЕЭК, как и Суд претерпел потерю части своих полномочий в новом Договоре24.
Важным аспектом установления единообразного применения союзного права является сопряжённость деятельности Суда с функционированием органа исполнительной власти интеграционной группировки, в ЕАЭС — Евразийской экономической комиссии.
ЕЭК предоставлены широкие полномочия по осуществлению мониторинга как части процесса единообразного применения актов Союза. Коллегия Комиссии осуществляет мониторинг и контроль исполнения международных договоров, входящих в право Союза, и решений Комиссии (пп. 4 п. 43 Положения о ЕЭК), а Совет Комиссии рассматривает результаты мониторинга и контроля исполнения международных договоров, входящих в право Союза (пп. 4 п. 24 Положения о ЕЭК).
Толкование понятия «мониторинг» дано в решении Апелляционной палаты Суда ЕврАзЭС от 7 октября 2014 года по делу по заявлению ООО «Вичюнай-Русь» к ЕЭК25 как действия юрисдикционного органа по анализу соответствующей сферы правовых отношений с целью проверки соблюдения обязанными субъектами правовых норм и установлений. Результатом мониторинга является констатация факта надлежащего соблюдения обязанными субъектами правовых норм либо установлений, факта их несоблюдения.
Как установлено Судом ЕврАзЭС в упомянутом решении, инициатором мониторинга, помимо самой Комиссии, может быть хозяйствующий субъект, но лишь в том случае если он доказал нарушение своих прав и законных интересов неединообразным применением норм права интеграционного объединения.
Следующим после мониторинга этапом установления единообразия является уведомление Коллегией государств-членов о необходимости исполнения международных договоров, входящих в право Союза, и решений Комиссии (пп. 4 п. 43 Положения о ЕЭК).
22 См., например, решение Коллегии Суда ЕврАзЭС от 24 июня 2013 года по делу по заявлению ПАО «Новокраматорский машиностроительный завод». URL: http://courteurasian.org/main.aspx?guid=20761 (дата обращения: 12.05.2015); решение Коллегии Суда ЕврАзЭС от 20 мая 2014 года по делу по заявлениям ООО «Забайкалресурс» и ООО «Ника». URL: http://courteurasian.org/main. aspx?guid=20761 (дата обращения: 12.05.2015).
23 См.: Евразийская интеграция: роль Суда / Под ред. Т. Н. Нешатаевой. М.: Статут, 2015. С. 154—155, 164—166.
24 В соответствии со статьёй 20 Договора от ЕЭК от 18 ноября 2011 года Комиссии было предоставлено право обратиться в Суд ЕврАзЭС с заявлением о неисполнении государством-членом международных договоров, формирующих договорно-правовую базу ТС и ЕЭП, и (или) решения Комиссии. Согласно Положению о ЕЭК (приложение № 1 к Договору о ЕАЭС) такое право у Комиссии отсутствует.
25 URL: http://courteurasian.org/main.aspx?guid=21531 (дата обращения: 09.04.2015).
Практика показывает, что в настоящее время ЕЭК уклоняется от последовательного исполнения своих обязанностей по установлению единообразного применения международных договоров Союза в ответ на обращения хозяйствующих субъектов, предлагая им обратиться в Суд Союза без собственного обращения к государствам-членам. В то же время у ЕЭК «исчезла» компетенция самостоятельного обращения в Суд в случае установления нарушения государством-членом своих обязательств по Договору. Более того, ЕЭК в настоящее время в Суде может быть лишь «вечным ответчиком» по обращению как государств-членов, так и хозяйствующих субъектов (п. 43 Положения о ЕЭК). Как показывает судебная практика, такая конструкция вовсе не защищает хозяйствующие субъекты.
Как следует из постановления Суда ЕАЭС от 10 марта 2015 года по заявлению ТОО «Гамма» (Республика Казахстан) к ЕЭК26, общество, считая незаконным и противоречащим международным договорам, заключённым в рамках ТС и ЕЭП, взимание в Республике Казахстан рентного налога на экспорт при вывозе угля на территорию Российской Федерации, обращалось с соответствующим заявлением в ЕЭК. Комиссия ограничилась письмами разъяснительного характера, указав ТОО «Гамма» на возможность обращения в Суд. Таким образом, Комиссия, реализовав функцию по мониторингу и установив неединообразие применения международных договоров, не перешла к следующему этапу — не уведомила Республику Казахстан о необходимости исполнения договоров.
Таким образом, ЕЭК не исполнила прямо возложенную на неё обязанность по устранению неединообразия, переложив эту функцию на Суд. Подобные действия Комиссии, безусловно, повышают значение Суда в интеграционном процессе, поскольку именно ему отводится ключевая роль в установлении единообразия, роль арбитра в разрешении проблем, которые по разным причинам не могут быть урегулированы наднациональной исполнительной властью. Подобная переда -ча полномочий может быть встречена Судом положительно или же, памятуя о принципе субсидиарности переадресована государст-
вам-членам без оформления международного правила какого-либо толка.
К сожалению, первые обращения хозяйствующих субъектов, поступившие в Суд Союза, не были приняты к рассмотрению. Так, в Постановлении от 10 марта 2015 года по заявлению ТОО «Гамма» было указано на то, что «заявителем не оспаривается бездействие Комиссии как постоянно действующего с 1 января 2015 года регулирующего органа Евразийского экономического союза. Из представленных материалов не усматриваются сведения о нарушении Комиссией предоставленных заявителю Договором от 29 мая 2014 года и (или) международными договорами в рамках Союза прав и законных интересов... Положениями Договора от 29 мая 2014 года, договорами, действующими в рамках Евразийского экономического союза к компетенции Суда не отнесены правомочия по подтверждению выводов хозяйствующих субъектов и рассмотрению споров об обязы-вании органов Союза к совершению юридически значимых действий».
Постановлением от 1 апреля 2015 года Суд ЕАЭС отказал в принятии к производству заявления ЗАО «Компания автоприцепов» (Российская Федерация) к ЕЭК об оспаривании абзаца второго подпункта а) пункта 5 Решения Коллегии ЕЭК от 25 декабря 2012 года № 294 «О Положении о порядке ввоза на таможенную территорию Таможенного союза продукции (товаров), в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза», освобождающего хозяйствующие субъекты от представления таможенным органам документов, удостоверяющих соответствие продукции (товаров) обязательным требованиям, при помещении под таможенные процедуры товара, бывшего в употреблении (эксплуатации)27. Суд Союза сослался на то, что «в заявлении ЗАО "Компания автоприцепов" и приложенных документах не указано, каким образом Решение № 294 непосредственно затрагивает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности». Суд также указал, что 11 июля 2014 года заявитель обратился в Евразийскую экономическую комиссию с просьбой
26 URL: http://courteurasian.org/main.aspx?guid=22941 (дата обращения: 10.04.2015).
27 URL: http://courteurasian.org/main.aspx?guid=22941 (дата обращения: 10.04.2015).
внести изменения в Решение № 294. Евразийская экономическая комиссия в ответ на обращение заявителя сообщила, что его письмо направлено на рассмотрение в Минпром-торг России, а поскольку ответ Минпромторга к заявлению не приложен, это не позволяет сделать вывод о завершении и соблюдении досудебного порядка урегулирования спора.
Таким образом, Суд поставил во главу угла соблюдение формальных требований, создав настоящий замкнутый круг: ЕЭК направляет хозяйствующий субъект в Суд, а Суд отказывает ему со ссылкой на несоответствие заявления требованиям к его оформлению. В результате бездействуют оба органа, которые призваны устанавливать единообразное применение союзного права. В целях реализации
идей интеграции, которая невозможна в отсутствие единообразия, подобный подход должен быть преодолён путём создания чёткого правила, направленного на защиту прав и законных интересов хозяйствующих субъектов. Каким образом будет создано такое правило: через изменение Договора, судебной практики или в сочетании обоих способов, покажет время. Остается надеяться, что Суд ЕАЭС, воспринимая опыт иных судов, сможет достичь сбалансированного подхода в выстраивании взаимодействия как с национальными судами и правительствами, так и с наднациональным органом исполнительной власти с целью развития единого правового пространства и защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов.
