CC BY
455. Иернинг, Р. Избранные труды: в 2 т. / Р. Иернинг. — СПб., 2006. — Т. I.
6. Максимов, С.В. Цель в уголовном праве: методологические аспекты / С.В. Максимов. — Ульяновск, 2002. — 148 с.
7. Матузов, Н.И. Теория государства и права: учебник / Н.И. Матузов, А.В. Малько. — М., 2004. — 512 с.
8. Курс экономической теории: учебник / под ред. М.Н. Чепурина, Е.А. Киселевой. — Киров, 1999. — 624 с.
I
I
о; щ
о
GQ g
I
С
о; щ
о
GQ g
68
О) г» О «V
С.Ф. Афанасьев,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии, заведующий сектором теории и отраслевых проблем правовой политики Саратовского филиала Института государства и права РАН А.Н. Ермаков, кандидат юридических наук, доцент кафедры арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии
S.F. Afanasiev,
Doctor of law, Professor, Head of the Department of Arbitration Process of Saratov State Law Academy, Head of the Sector of Theory and Branch Problems of legal policy Saratov branch of the Institute of state and law RAS af.73@mail.ru
A.N. Ermakov,
Candidate of law, Associate professor of the Chair of the arbitration process of the Saratov state law Academy aleks law@mail.ru
Досудебный порядок урегулирования экологических споров: вопросы правовой регламентации*
Аннотация: статья посвящена вопросам эффективности внесудебного разрешения экологических споров. Обращается внимание на отсутствие в законодательстве норм о досудебном урегулировании споров, возникающих в сфере охраны окружающей среды. Учитывая специфику экологических правоотношений и потенциал альтернативных форм разрешения споров, авторы поднимают ряд ключевых проблем, связанных с правовым регулированием досудебного порядка урегулирования споров, возникающих из экологических правоотношений, и предлагают вариант их решения.
Ключевые слова: экологические споры, экологические интересы, досудебный порядок, гражданский процесс, арбитражный процесс.
Pre-trial procedure for resolving environmental disputes: issues of legal regulation
Abstract: the article is devoted to the issues of the effectiveness of out-of-court resolution of environmental disputes. Attention is drawn to the absence in the law of rules on the pre-trial settlement of disputes arising in the field of environmental protection. Taking into account the specifics of environmental legal relations and the potential of alternative forms of dispute resolution, the authors raise a number of key problems
* Работа выполнена при поддержке гранта РФФИ № 17-03-00509-ОГН РГНФ по теме «Правовые механизмы и процедуры защиты экологических прав: национальный и международный аспекты».
related to the legal regulation of the pre-trial procedure for settling disputes arising from environmental legal relations and suggest a solution.
Keywords: environmental disputes, environmental interests, pre-trial procedure, civil process, arbitration process.
Вопросы альтернативного разрешения споров многие годы не теряют своей актуальности. Особое внимание на страницах научной юридической литературы уделяется досудебному порядку урегулирования споров, который применим как в частноправовой, так и в публично-правовой сферах. Характеризуясь экономичностью, оперативностью, конфиденциальностью, досудебный порядок, как справедливо подмечает Е.И. Носырева, обладает двойным предназначением: частным, поскольку стороны могут быстро уладить разногласия, и публичным, так как в случае урегулирования спора снижается нагрузка на суды [1]. b Экологические правоотношения остаются одной из тех немно- g гих отраслей правового регулирования, где досудебный порядок не g регламентирован вовсе. Указанное обстоятельство не позволяет ва- ? рьировать динамику согласительных процедур, что в конечном итоге s< снижает эффективность разрешения экологических споров. Следует J отметить, что понятие экологических споров является дискуссионным, g поскольку в его содержание могут быть включены различные кате- ° гории дел, так или иначе затрагивающие сферу природопользования g и охраны окружающей среды. В научной литературе отмечается, что § ^ большинство юристов-экологов согласны с тем, что природоресурсные § ■§ и природоохранные отношения направлены на единый объект регу- g 8 лирования — окружающую природную среду. Их воедино связывают Е I отношения природопользования, правовой охраны окружающей среды "§ а и другие отношения [2]. § | Экологические споры можно дифференцировать по различным | основаниям, в том числе в зависимости от специфики материальных g g правоотношений, позволяющей выделить две крупные группы споров: 8 § возникающие из частных или публичных правоотношений. В основе g g данной классификации лежит характер взаимоотношений субъектов д J спора, на что особое внимание обратил Пленум Верховного Суда РФ: «К s g административным делам ... относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной 69 самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-власт- ^ Р ные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных ^ ^ актов по отношению к другому участнику» [3]. Приведенная дифферен- 8 циация важна прежде всего с точки зрения возможности использования | g тех или иных правовых механизмов и процедур защиты нарушенных или § g оспариваемых прав и законных интересов. ™
В отличие от судебных форм защиты, носящих универсальный характер, все прочие формы разрешения правовых конфликтов при-
£
меняются только в случае, если это предусмотрено (или не запрещено) федеральным законом. Указанное правило в полной мере применимо и к такой процедуре, как досудебный порядок урегулирования споров.
Назначение досудебного порядка видится не только в возможности примирения сторон, поиска решений на взаимовыгодных условиях, но и в недопущении попадания в суд «бесспорных» дел, снижении нагрузки на суды. Неслучайно в последние годы отмечается тенденция к расширению перечня споров, которые могут быть переданы в суд только при условии принятия сторонами мер к их устранению.
Вместе с тем следует отметить, что основной нормативный правовой акт, регулирующий правовые отношения в сфере экологии, — Федеральный закон «Об охране окружающей среды» [4] не содержит указаний относительно каких бы то ни было досудебных процедур и предусматривает возможность разрешения споров только в судебном порядке (ст. 76). Законодательная правка приведенной статьи путем ее дополнения необходимостью соблюдения досудебного порядка уре-^ гулирования споров видится недостаточной — необходимо прописать ^ процедуру как можно более подробно.
0- Основная сложность технико-юридического характера, обуслав-^ ливающая поиск четких законодательных формулировок, связана О со спецификой экологических правоотношений. С одной стороны, ® подавляющее большинство правовых споров в сфере экологии носит ^ частноправовой характер, что на первый взгляд предполагает возможность использования более характерной для гражданского права
_ претензионной процедуры, которая, впрочем, может быть определена * исключительно соглашением сторон в отсутствие законодательного
1- урегулирования. С другой стороны, вектор развития идеи о досудебном порядке урегулирования экологических споров не вполне
^ укладывается в традиционную модель претензионной процедуры, ибо экологические споры в основе своей не ограничиваются защитой прав и интересов исключительно спорящих сторон. § Экологические споры почти всегда затрагивают интересы неопре-Щ деленного круга лиц, общества, государства, в связи с чем правом на ¡X обращение в суд с требованиями защиты окружающей среды наделен достаточно широкий круг субъектов. При этом в отличие, например, от гражданского спора, где кредитор сам определяет устраивающую 70 его модель поведения должника, в экологической сфере такой свободы выбора нет. Решение о том, имело ли место нарушение требования закона и каким именно образом виновное лицо должно его устранить, О принимает государство в лице компетентных органов и должностных лиц строго в рамках императивных предписаний законодательства [5]. Кроме того, предложение виновному лицу определенного варианта поведения нельзя сводить лишь к проявлению диспозитивных начал правового регулирования. Инициатива уполномоченного лица — это не просьба, а руководство к действию, которое следует либо выполнить, либо оспорить при несогласии с ним.
С
70
г» О
«V
Вышеприведенный тезис реализуется, в частности, при разрешении дел о возмещении вреда, причиненного окружающей среде. Так, отмечается, что предъявление прокурорами исков о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде, должно носить компенсаторный характер, способствовать реализации принципа неотвратимости ответственности и обоснованно в тех случаях, когда возможности других органов исчерпаны или недостаточны; принятые ими решения, совершенные действия (бездействие) не соответствуют закону; в силу объективных особенностей переходного периода, когда ввиду упразднения или переориентации прежних государственных структур контроль за исполнением законов в той или иной сфере правовых отношений не обеспечен надлежащим образом [6]. При этом требований об обязательном уведомлении лиц о выявленных нарушениях и необходимости их устранения федеральный закон не содержит. Впрочем возможная досудебная процедура урегулирования ь спора о возмещении вреда специфична, она сочетает в себе черты и претензионной процедуры, и административного порядка. Документ, ?! которым будет инициироваться спор, логично назвать не претензией, ^ а уведомлением или требованием. *
Другой вид досудебного порядка — административный порядок .о урегулирования публично-правовых споров, в отличие от частнопра- Й вовой сферы, возможен только в случаях, прямо предусмотренных * законом. Досудебная процедура регламентирована, в частности, на- ? логовым законодательством и продолжает оставаться эффективным § § способом преодоления конфликтных ситуаций, о чем свидетельству- .а Й ет существенное снижение количества обращений в суды. Анализ 8 статистических данных относительно разрешения налоговых споров ® | показал, что на фоне сокращения на 22 % числа дел об оспаривании § о актов налоговых органов снизилась и доля дел, по которым акты § § признавались судами незаконными, что свидетельствует об эффек- §< 3 тивности института досудебного урегулирования налоговых споров. 8
В сфере экологических правоотношений важно дифференцировать § | два вида требований, направленных на защиту частных или публич- | 0 ных прав и интересов: об оспаривании правовых актов субъектов, 2 а наделенных властными полномочиями, и о взыскании обязательных | § платежей и санкций.
Рассмотрим модель административного порядка на примере дел 71 о взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Плата за негативное воздействие на окружающую среду является ^ ^ одним из обязательных в силу закона природоресурсных платежей ^ ^ [7]. Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие [ на окружающую среду, а также осуществления контроля за правиль- § 8 ностью ее исчисления, полнотой и своевременностью ее внесения в § установлен Правительством Российской Федерации в Постановлении от 3 марта 2017 г. № 255 [8]. Указанное Постановление принято во исполнение положений ст. 16.3. и ст. 16.5 Федерального закона «Об охране
окружающей среды» и направлено на реализацию принципов платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде.
Плату за негативное воздействие на окружающую среду (далее — плата) обязаны вносить юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду. В случае неисполнения этой обязанности добровольно уполномоченный орган инициирует процедуру взыскания платы в судебном порядке.
Взыскание задолженности по плате является одним из публично-правовых способов защиты нарушенных экологических прав и интересов. В отношении споров о взыскании задолженности по плате установлен обязательный досудебный порядок их урегулирования, правда, не федеральным законом, а подзаконным нормативным правовым актом.
Досудебный порядок урегулирования споров, связанных с исчислением и внесением платы, включает в себя два основных этапа, ^ первый из которых нацелен на устранение разногласий по вопросам ^ исчисления платы, второй — на добровольное исполнение обязан-0- ности по внесению платы.
^ Первоначально лица, обязанные вносить плату, не позднее 10 О марта года, следующего за отчетным периодом, представляют ад-
£
^ министратору платы декларацию о плате. Администратор платы ^ проверяет декларацию, в случае выявления каких-либо ошибок или несоответствий об этом сообщается лицу, обязанному вносить плату, _ с требованием представить в течение семи рабочих дней необходимые * обоснованные пояснения с приложением при необходимости допол-I- нительных документов и (или) внести соответствующие исправления
в установленный срок. ¡2 Лицо, получив информацию о допущенных им нарушениях, в случае несогласия с фактами, изложенными в требовании, вправе
С
о;
представить администратору платы письменные возражения с доку-§ ментальным подтверждением их обоснованности. В случае если после
Щ рассмотрения пояснений лица, обязанного вносить плату, и представок ления дополнительных документов администратор платы установит
С
72
факт наличия ошибок в декларации о плате и (или) противоречий между сведениями в представленных документах, его уполномоченные должностные лица составляют акт проведения контроля за исчислением платы. Неисполнение лицом, обязанным вносить плату, требования о представлении пояснений или невнесения соответствующих О исправлений в установленный срок влечет аналогичные последствия. ¡^ Акт проведения контроля за исчислением платы составляется в ^ течение двадцати рабочих дней со дня представления лицом пояснений и дополнительных документов, в случае неисполнения требований о представлении пояснений и дополнительных документов — в течение двадцати рабочих дней со дня истечения сроков, установленных такими требованиями. В случае выявления заниженного размера
исчисленной и (или) внесенной фактической платы и (или) необходимости уплаты пеней в акт проведения контроля за исчислением платы включается соответствующая информация и администратором платы выставляется лицу, обязанному вносить плату, требование о внесении в соответствующие бюджеты доначисленной платы и пеней.
Таким образом, акт проведения контроля является документом, с одной стороны, обосновывающим требования уполномоченного государственного органа по взиманию задолженности, с другой — подтверждающим соблюдение установленной процедуры урегулирования спора. При неисполнении в течение десяти календарных дней лицом, обязанным вносить плату, направленному ему требования администратор платы вправе обратиться с требованием о взыскании платы в суд.
Справедливости ради подчеркнем, что процедура согласования размера платы и устранения связанных с ним спорных моментов должна регламентироваться не просто нормативным актом, а именно ь федеральным законом.
Возможности обжалования правовых актов, действий (бездей- ?! ствия) уполномоченных государственных органов и их должностных Р лиц в административном порядке указанные выше документы не предусматривают.
Административный порядок разрешения правовых споров пред- Й усмотрен положениями Административного регламента исполнения * Федеральной службой по надзору в сфере природопользования госу- ? дарственной функции по осуществлению федерального государствен- § § ного контроля и надзора [9]. Указанный документ регламентирует .а Й административную процедуру обжалования действий (бездействия) Й§ и решений должностных лиц, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения государственной функции. § о
Интересен тот факт, что данная процедура именуется в регламен- § § те одновременно и досудебной, и внесудебной. Однако в отличие от * 3 внесудебных средств, применение которых основано исключительно 8 на принципе автономии воли сторон, досудебный порядок урегулиро- § | вания является обязательным к применению до обращения в суд; он | 0 основан на императивном начале, когда субъект в силу предписаний 2 а закона обязан предпринять меры к непосредственному урегулирова- | §
а |
о а
Р I
3 I
о о * *
Я Ь
5
нию возникшего спора. Кроме того, как это следует из положений АПК РФ, досудебный порядок урегулирования споров может уста- 73 навливаться только федеральным законом (ст. 4). Следовательно, само по себе наличие предусмотренного регламентом административного порядка обжалования решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц никаким образом [ не влияет и тем более не ограничивает право заинтересованных лиц § 8 на обращение в суд. в §
Подводя итог нашим размышлениям, отметим, что отсутствие в федеральных законах, регулирующих общественные отношения в сфере охраны окружающей среды и природопользования, досудебного
порядка урегулирования споров не содействует эффективному разрешению экологических споров, предупреждению правонарушений и в целом — укреплению законности. Учитывая позитивный правоприменительный опыт досудебного порядка урегулирования споров, считаем целесообразным рассмотреть вопрос о внесении в Федеральный закон «Об охране окружающей среды», а также в ряд других нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере экологии, норм о досудебном порядке урегулирования экологических споров.
Список литературы:
1. Носырева, Е.И. Концепция претензионного порядка урегулирования споров в трудах советского периода и ее современное значение // Труды Института государства и права Российской академии наук. — 2017. — Т. 12.
— № 6. — С. 174-185.
2. Тюльпанов, Ф.М. О предмете экологического права. Проблемы теории экологического права // Вестник Уральского института экономики, управления
£ и права. — 2018. — № 3 (44). — С. 62-66.
(»5 3. О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного
§ судопроизводства Российской Федерации: постановление Пленума Верховного * Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 05 2016. — № 11.
§ 4. Об охране окружающей среды: федеральный закон от 10 февраля 2002 г.
О № 7-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации.
— 2002. — № 2, ст. 133; — 2018. -№ 53, ч. 1, ст. 8464.
^ 5. О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении
вреда, причиненного окружающей среде: постановление Пленума Верховного 5 Суда РФ от 30 ноября 2017 г. № 49 // Доступ из СПС «Гарант». ^ 6. Исламова, Э.Р. О практике деятельности органов прокуратуры по об-
ращению в суд с исками о компенсации вреда, причиненного окружающей среде / Э.Р. Исламова, Я.Б. Дицевич // Вопросы российского и международного
С; права. - 2017. - Т. 7. № 2В. - С. 224-239. С
о;
S
7. Ялбулганов, А.А. Понятие природоресурсных платежей в правовой доктрине и законодательстве Российской Федерации // Петербургский юрист. - 2016. - № 2. - С. 49 -64. JD 8. Об исчислении и взимании платы за негативное воздействие на окру-
щ жающую среду» (вместе с «Правилами исчисления и взимания платы за нега-g тивное воздействие на окружающую среду»): постановление Правительства РФ С от 3 марта 2017 г. № 255 (в ред. от 29 июня 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2017. - № 11, ст. 1572; - 2018. - № 28, ст. 4221.
9. Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора: приказ Минприроды России от 29 июня 2012 г. № 191 // q Российская газета. - 2013. - 23 января.
74
