CC BY
17
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2019. № 5
А. н. попова, аспирантка кафедры международного права юридического факультета МГУ*
досудебные формализованные механизмы рассмотрения споров международных межправительственных организаций с их служащими
Как в отечественной, так и в зарубежной правовой литературе вопросы деятельности механизмов по рассмотрению споров международных организаций с их служащими остаются недостаточно исследованными. В настоящей статье автор освещает действие досудебных формализованных механизмов урегулирования данных споров. Автор исследует организацию и порядок функционирования механизма внутреннего административного пересмотра решений, затрагивающих права международных служащих, а также механизма коллегиальной оценки оспариваемого решения, действия или бездействия международной организации.
Ключевые слова: международные служащие, формализованные и неформализованные механизмы, административный пересмотр, коллегиальная оценка, квазисудебный орган, Группа управленческой оценки, Департамент по вопросам персонала.
The mechanisms for resolving disputes between international organizations and their servants haven't been deeply studied yet in both Russian and foreign legal literature. The article covers thepre-litigation formal mechanisms for resolving this type of disputes. The author examines organization and functioning of mechanism for administrative review of the decisions affecting the rights of international civil servants, as well as peer review mechanism.
Keywords: international servants, formal and informal mechanisms, administrative review, peer review, quasi-judicial authority, Management Evaluation Unit, Human Resources Department.
введение. Рост числа международных межправительственных организаций в XX в. и увеличение численности их персонала закономерно привело к возрастанию количества трудовых споров с их участием. Необходимость рассмотрения таких споров в условиях постепенного наделения различных международных организаций иммунитетом от юрисдикции национальных судов потребовала создать определенные внутриорганизационные механизмы: как формализо-
* Popova-AIexandra.N@yandex.ru
ванные, т. е. действующие согласно установленным жестким процедурам, так и неформализованные (омбудсмен, механизм медиации и другие согласительные процедуры, консультанты по уважительному отношению на рабочем месте (respecful workplace advisors), орган по этике (ethics office)). Среди формализованных механизмов наиболее известны международные административные трибуналы (international administrative tribunals) и суды, наделенные компетенцией по рассмотрению споров с международными служащими1. Досудебные же формализованные механизмы, обращение к которым по общему правилу является обязательным условием перед обращением в суды и административные трибуналы, являются недостаточно исследованными как в российской, так и в зарубежной правовой литературе. Однако они играют особую роль в разрешении трудовых споров и могут способствовать урегулированию конфликта до начала производства в суде. В международных организациях представлены два вида таких механизмов, задействованные последовательно: механизм внутреннего административного пересмотра решений, затрагивающих права международных служащих, и механизм коллегиальной оценки.
Внутренний административный пересмотр решений. Первая ступень урегулирования трудовых споров в формализованном порядке — механизм административного пересмотра решений (administrative review), вынесенных тем или иным органом/должностным лицом организации и непосредственно затрагивающих права и интересы ее служащих. В различных международных организациях он может иметь разные наименования, структуру, а также степень регламентации его деятельности. Отнесение механизма к группе формализованных обусловлено именно регламентированным характером процедуры направления заявления служащего и рассмотрения данного заявления. Служащий подает письменную жалобу в уполномоченный орган (должностному лицу организации) в срок, установленный локальными актами международной организации, с просьбой изменить или отменить спорное административное решение. Орган оценивает законность и обоснованность вынесенного решения, его соответствие локальным актам международной организации, соблюдение прав служащего при вынесении решения. Административный пересмотр решений позволяет служащим и организации подготовиться к возможной дальнейшей передаче спора на рассмотрение судебных
1 В отечественной правовой литературе освещение их деятельности см.: Акназа-рова Д. Р. Правовые проблемы деятельности международных административных трибуналов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Исполинов А. С. Суды региональных интеграционных объединений в системе международного правосудия (на примере Суда ЕС и Суда ЕАЭС). М., 2018; Кашкин С.Ю. Интеграционное правосудие: сущность и перспективы. М., 2014.
органов, устанавливая в ходе процедуры пересмотра необходимые факты и обстоятельства.
В ООН внутренний административный пересмотр, именуемый управленческой оценкой (management evaluation), является обязательным условием до обращения в Трибунал по спорам, за исключением тех дел, когда оспариваемое решение было принято по рекомендации технических органов либо решение касается принятия мер после завершения дисциплинарного процесса — в данном случае не требуется подавать заявление о проведении управленческой оценки2. Указанное заявление подается в установленный срок в письменной форме на имя Генерального секретаря ООН 3 . Сам пересмотр осуществляется юристами специального независимого органа — Группы управленческой оценки (Management Evaluation Unit)4: данный орган направляет свои рекомендации Генеральному секретарю, который в свою очередь сообщает служащему результаты оценки. Управленческая оценка — это не только возможность оспорить решение, принятое в рамках внутренних процедур, но и инструмент выявления необоснованных решений для руководства организации.
В целом деятельность Группы управленческой оценки следует признать эффективной, о чем свидетельствует скорость рассмотрения дел (4—5 дел в день), а также высокий процент урегулирования споров на данном этапе. Так, в 2017 г. из 1888 поступивших обращений в Секретариат ООН к 31 декабря 2017 г. было рассмотрено 1726 заявлений 5 ; из общего числа обращений (2143), полученных в 2017 г. от служащих Секретариата, самостоятельно управляемых фондов и программ ООН, 74% не были обжалованы в Трибунал по спорам6. Как показывает практика, во многих случаях после завершения управленческой оценки служащие отказываются от обращения в Трибунал по спорам ООН.
В других международных организациях административный пересмотр решений могут выполнять иные уполномоченные органы. Например, в Международной организации труда (МОТ) такую роль играет Департамент по вопросам развития персонала (Human Resources Development Department). Процесс рассмотрения заявлений является строго регламентированным: служащий должен в установленный
2 Staff Regulations and Rules of the United Nations // UN Secretary General's bulletin. 2018. 30 Dec. ST/SGB/2017/1. Chap. XI. Rule 11.2 (b).
3 Ibid. Rule 11.2 (с).
4 Созданной на основании резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 62/228 (Administration of justice at the United Nations. Resolution adopted by the General Assembly on 22 Dec. 2007. 6 Febr. 2008 // A/RES/62/228. Para. 51, 52
5 Отправление правосудия в ООН. Доклад Генерального секретаря от 23 июля 2018 г. (рус. яз.) (A/73/217). С. 3.
6 Там же. С. 4.
срок направить запрос в виде письма или сообщения по электронной почте в этот департамент, который рассматривает оспариваемое решение и дает заключение.
Во Всемирной торговой организации (ВТО) роль такого механизма играет канцелярия Генерального директора (Office of the Director-General), куда служащий направляет заявление на административный пересмотр решения7 (исключение: споры, связанные с применением дисциплинарных мер, передаются сразу в Административный трибунал МОТ8, юрисдикцию которого признала ВТО). Если в ходе пересмотра выявляются факты нарушения Положения о персонале ВТО, то канцелярия Генерального директора может принять меры для устранения таких нарушений. Примечательно, что заявителю не сообщается о собранных в ходе расследования доказательствах, такая информация остается конфиденциальной.
Своеобразной структурой обладает механизм административного пересмотра решений в Международном валютном фонде (МВФ). Проверка законности вынесенного административного решения здесь осуществляется на 2 уровнях: сначала руководителем подразделения, где работает служащий, а затем Департаментом по вопросам персонала (Human Resources Department, далее — Департамент)9. Второй уровень представляется более независимым и беспристрастным механизмом пересмотра решения, поскольку он осуществляется Департаментом МВФ, которому должностное лицо, принявшее оспариваемое решение, не подотчетно. Данный механизм эффективен, поскольку в среднем около половины споров сотрудников МВФ, успешно разрешаются на данном этапе10. Такой процесс обжалования решения в МВФ крайне формализован11, заявления служащих в обязательном порядке содержат следующую информацию: административное решение с указанием нарушенных правовых норм, связанные с вынесением решения обстоятельства, обоснование решения как дискриминирующего либо вынесенного с нарушением процедуры, а также указание мер, которые, по мнению заявителя, необходимо
7 WTO Staff Rules. Conditions of service applicable to the staff of the WTO Secretariat: Decision adopted by the General Council and the ICITO Executive Committee on 16 October 1998 // WT/L/282. 1998. 21 Oct. Rule 114.3 (a).
8 Ibid. Rule 114.3 (b).
9 Review of the International Monetary Fund's Dispute Resolution System. Report of External Panel. 2001. 27 Nov. P. 14.
10 Lester J. The Role of Legal Counsel in Conflict Prevention, Management and Resolution // Best Practices in Resolving Employment Disputes in International Organizations / Ed. by A. Talvik. Geneva, 2015. P. 119.
11 Хотя еще в 2001 г. требования к подаче заявления были охарактеризованы как чересчур формализованные и обременительные (Review of the International Monetary Fund's dispute resolution system. Report of the External Panel. 27 Nov. 2001. P. 55-56), форма заявления до сих пор остается без изменений.
предпринять. Таким образом, служащему требуется не только изложить фактические обстоятельства спора, но и предоставить правовые обоснования административного пересмотра решения.
Поскольку конечной целью механизма является урегулирование трудового конфликта между служащим и его работодателем, то зачастую на стадии оценки оспариваемого административного решения предусмотрена также возможность обращения к неформализованным механизмам для содействия достижению соглашения между сторонами на данном этапе. Так, сотрудники МВФ на этапе административного пересмотра решения довольно часто обращаются к услугам Омбудсмена или медиации для урегулирования возникшего трудового спора, но это не является обязательным, хотя в некоторых других международных организациях обращение к неформализованным механизмам на этапе административного пересмотра решения носит обязательный характер. Так, в Европейском банке реконструкции и развития (ЕБРР) обращение к услугам медиации на данном этапе является обязательным условием дальнейшего обжалования спора в конфликтной комиссии. Аналогично в Азиатском банке развития на этапе обращения относительно административного пересмотра (такой пересмотр здесь осуществляется только Департаментом по вопросам персонала) требуется обязательно воспользоваться примирительными процедурами.
Однако подход к пересмотру решений в административном порядке в международных организациях не всегда являлся однозначно позитивным. Интересна история реформирования данного механизма в организациях группы Всемирного банка. В 1999 г. первая ступень формализованных механизмов рассмотрения споров была ликвидирована по причине того, что ее функции, осуществляемые руководством организации, по сути, сводились к подтверждению оспариваемых административных решений12. Механизм практически лишал служащих возможности реального пересмотра решений, и его роль в разрешении трудовых конфликтов сводилась почти к нулю. В связи с этим долгое время служащие Банка могли оспаривать административные решения, обращаясь лишь напрямую в Апелляционный комитет, переименованный после реформы 2009 г. в Службу коллегиальной оценки (Peer Review Services).
В июле 2016 г. были приняты Правила 9.06 и 9.07 о персонале Всемирного банка13, в соответствии с которыми была внедрена новая система рассмотрения итогов аттестации и аттестационных рейтин-
12 Cave A. Evolution of the World Bank Group's internal justice system // Best Practices in Resolving Employment Disputes in International Organizations. P. 59.
13 World Bank Group Directive Staff Rule 9.06. 28 July 2016; World Bank Group Directive Staff Rule 9.07. 28 July 2016.
гов. Первую ступень вновь занял административный пересмотр решений по указанным вопросам, осуществляемый Департаментом по вопросам персонала, вторую ступень — оценка управленческой деятельности (performance management review), третью ступень — рассмотрение споров Административным трибуналом Всемирного банка. Статистика обращения к механизму административного пересмотра (первая ступень) за 2017 г. показала оптимистичные результаты: две трети служащих были довольны его решениями и предпочли далее не обращаться к механизму оценки управленческой деятельности14. Значительным плюсом нового механизма административного пересмотра стало его осуществление в настоящее время Департаментом по вопросам персонала, которому не подотчетны руководители других подразделений, административные решения которых оспариваются.
Следует отметить, что в тех случаях, когда административный пересмотр осуществляется отдельным структурным подразделением организации, будь то Департамент по вопросам (развития) персонала либо, как в случае с ООН, Группа управленческой оценки, шансы добиться изменения решения в случае его необоснованности гораздо выше. Именно об этом свидетельствует практика функционирования обновленного механизма в группе организаций Всемирного банка: служащие могут добиться реального пересмотра оспариваемых административных решений.
механизм коллегиальной оценки. Вторая ступень формализованного процесса урегулирования споров с международными служащими — механизм коллегиальной оценки административного решения, действия или бездействия международной организации (peer review). Данный механизм оказывает содействие служащим в урегулировании их спора путем пересмотра оспариваемого административного решения группой специально назначенных лиц организации. На настоящий момент механизм существует в большинстве международных организаций (исключение — ООН), однако не характеризуется единообразием: как его наименование, так и состав, порядок создания и функционирования различны в разных международных организациях. Так, в большинстве организаций члены механизма коллегиальной оценки назначаются на определенный срок; в иных, например, в МОТ и Организации экономического сотрудничества и развития — для рассмотрения конкретного спора (ad hoc).
Будучи формализованным, механизм коллегиальной оценки оказывает помощь в урегулировании спора в соответствии с установленной процедурой, а ее прохождение служащим является обязательным условием перед обращением в административные трибуналы орга-
14 The World Bank Annual report 2017. P. 67.
низаций. Результаты коллегиальной оценки оформляются в виде рекомендации относительно законности и целесообразности того или иного оспариваемого решения, действия или бездействия руководства либо в виде обязательного решения по спорному вопросу (как, например, в Европейском космическом агентстве). В рамках дисциплинарного процесса комитет коллегиальной оценки может выступать в качестве консультативного органа, представляя свое мнение относительно соразмерности налагаемых дисциплинарных мер ответствен-ности15. Комитеты коллегиальной оценки обычно наделены полномочиями по установлению фактов и выявлению подлинных причин конфликта, а результаты процедуры зачастую используются при вынесении решений административными трибуналами, которые редко заново (de novo) устанавливают фактические обстоятельства спора16.
При этом, по нашему мнению, в связи со сходным в целом характером функций, осуществляемых данным механизмом и механизмом первой ступени формализованного процесса, возникает вопрос о целесообразности его создания. Следует отметить, что во многих международных организациях преимущественной чертой механизма коллегиальной оценки является то, что такую оценку осуществляет группа специально назначенных лиц, состоящая как из представителей руководства, так и низовых сотрудников, а также, как, например, в МВФ, приглашенного арбитра. Это дает служащим возможность участвовать в процессе оценки оспариваемых административных решений, обеспечивая тем самым объективность оценки и учет интересов обеих сторон конфликта. Однако не во всех организациях в коллегиальной оценке участвуют служащие. Так, например, в Европейском космическом агентстве Консультативный совет (Advisory Board) состоит из известных юристов различных национальностей, назначаемых Советом ЕКА на основании предложений государств-членов. В любом случае следует отметить, что органы коллегиальной оценки являются структурно независимыми, и поэтому возможность конфликта интересов, как в случае с обращением к вышестоящему руководству при административном пересмотре решений, полностью исключена. Поэтому сама идея создания механизма коллегиальной оценки является весьма обоснованной.
Другой вопрос: как функционирует такой механизм на практике? Следует отметить, что в некоторых международных организациях по многим вопросам он действует как суд первой инстанции. В ряде международных организаций процедура коллегиальной оцен-
15 Cooker C. de. Improving the Steps Below: Peer Review in the Internal Justice System of International Organizations // The Administrative Tribunal of the Asian Development Bank: 20 Years of Operation. Philippines, 2012. P. 53.
16 Ibid. P. 62.
ки все более регламентирована и сочетает в себе некоторые характеристики суда первой инстанции, такие как полноценное слушание дела с представлением правовой аргументации (например, в МВФ и ЕБРР)17. Однако данный механизм, несмотря на формализованный характер, является досудебным и предполагает более простую процедуру рассмотрения возникающих разногласий, нежели при обращении в судебный орган. Некоторые ученые, например К. де Кукер, вовсе считают, что процедура коллегиальной оценки, как и процедура административного пересмотра решения, находится на стыке формализованных и неформализованных процедур 1 8. Стоит отметить, что механизм коллегиальной оценки, хотя и является обязательной ступенью более общего формализованного процесса, в то же время предполагает менее затратный по сравнению с судебным процесс, поскольку преследует главную цель — досудебное урегулирование спора. В связи с этим международные организации, обеспокоенные излишней формализацией данного механизма, постепенно пересматривают свои взгляды на этот механизм и эффективность всей внутренней системы урегулирования трудовых споров со служащими.
Так, во Всемирном банке приобретший черты квазисудебного органа досудебный формализованный механизм коллегиальной оценки было решено сделать менее формализованным. Впервые он был учрежден Банком в 1976 г. в форме Апелляционного комитета (Appeals Committee), но уже в 1978 г. служащие стали требовать его реформирования по причине того, что процедура стала слишком детально формализованной, интересы обеих сторон представляли юристы, рассмотрение спора происходило только в форме слушаний19. Со временем процесс урегулирования споров стал достаточно обременительным, после чего взаимоотношения между сторонами ухудшались. Нарастающее недовольство служащих привело к тому, что в 2009 г. в результате реформы Апелляционный комитет был переформирован в Службу коллегиальной оценки (действует и после реформы 2016 г.), утратив черты квазисудебного механизма. Несмотря на то, что в Правиле 9.0320 о персонале Всемирного банка признается неформализованный характер деятельности Службы коллегиальной оценки, это, скорее всего, сделано с целью показать отличия механизма от ранее существовавшего Апелляционного комитета, приобретшего черты квазисудебного органа. На практике же обращение в Службу коллегиальной оценки является обязательной ступенью системы формали-
17 Ibid. P. 63.
18 Ibid. P. 53.
19 Glasow J. T. Peer Review: a Mechanism to Resolve Employment Disputes // Best Practices in Resolving Employment Disputes in International Organizations. P. 87.
20 World Bank Group Directive Staff: Rule 9.03. 12 March 2019.
зованных механизмов, необходимым условием перед обращением в Административный трибунал Всемирного банка21 во всех случаях, за исключением лишь тех, которые перечислены в п. 7.03 и 7.04 Правила 9.03, а порядок обращения в Службу и рассмотрения спора также формализован и регламентируется указанным Правилом.
В настоящее время на рассмотрение Службы может поступать заявление служащего Всемирного банка, в котором он утверждает, что принятое в отношении него решение, действие или бездействие международной организации не соответствует заключенному со служащим договору или условиям назначения. Коллегиальная оценка осуществляется сотрудниками, назначаемыми с их согласия Президентом Всемирного банка или специально уполномоченным им лицом на основе совместной рекомендации вице-президента Департамента по вопросам персонала и Ассоциации сотрудников Всемирного банка. Для непосредственного рассмотрения конфликта формируется группа из трех волонтеров, в состав которой должны входить как руководители, так и низовые сотрудники, которая определяет, соотносится ли решение Банка с условиями найма служащего, правилами и политикой Банка. При этом группа вправе рекомендовать Банку выплатить сотруднику компенсацию или предпринять какие-либо иные меры. В этом случае группа обращается к руководителю должностного лица, принявшего оспариваемое решение, который после консультации с вице-президентом Департамента по вопросам персонала принимает решение о возможных мерах по исправлению ситуации и выплате компенсации. Рассмотрение спора в рамках слушаний на сегодняшний день перестало быть обязательным, служащий может изъявить желание рассматривать свой вопрос в рамках письменной процедуры. Обращение сотрудников за юридической помощью допустимо, однако юристы не могут излагать за служащих их позицию по делу и принимать участие в слушаниях. В целом механизм коллегиальной оценки вновь вернулся к своему первоначальному виду, утратив черты квазисудебного механизма.
Что касается вопросов рассмотрения итогов аттестации, аттестационных рейтингов, порядка включения сотрудников в планы повышения качества работы и оценки их условий, Служба коллегиальной оценки не осуществляет пересмотр решений по данным вопросам, а лишь осуществляет надзор и оказывает помощь22 механизму оценки управленческой деятельности (performance management review), обращение к которому является вторым этапом после прохождения процедуры административного пересмотра решений по указанным
21 Ibid. Para. 7.02.
22 Ibid. Para. 6.01.
вопросам. В целом во Всемирном банке сложилась следующая система обязательных досудебных формализованных механизмов: с заявлением о пересмотре решений по ряду вопросов служащие должны обращаться сначала к механизму административного пересмотра решений (первая ступень), а затем при желании оспорить решение данного механизма — к механизму оценки управленческой деятельности (вторая ступень). По другим же вопросам решение, действие или бездействие международной организации, затрагивающие интересы служащего, могут быть оспорены в Службу коллегиальной оценки, которая утратила черты квазисудебного механизма.
Другим путем пошла ООН, которая предпочла в итоге ликвидировать механизм коллегиальной оценки, который не приобрел черты квазисудебного органа, хотя подобные попытки предпринимались. На протяжении длительного периода в ООН функционировали разнообразные механизмы коллегиальной оценки — Объединенный апелляционный совет (ОАС — Joined Appeals Board) для рассмотрения жалоб служащих, а также Объединенный дисциплинарный совет (ОДС — Joint Disciplinary Board), рассматривавший дисциплинарные споры. Кроме того, в 1977 г. параллельно были созданы группы по рассмотрению заявлений, связанных с дискриминационным обращением (Panel to Investigate Allegations of Discriminatory Treatment)23, сначала в штаб-квартирах ООН, а затем и в других основных местах службы. Эти органы рассматривали трудовые споры и давали рекомендации по разрешению дискриминационных споров. Затем в 1983 г. группы по рассмотрению заявлений, связанных с дискриминационным обращением, были переименованы в Группы по рассмотрению жалоб о дискриминации и других жалоб (Panels on Discrimination and Other Grievances)24, кроме того, были пересмотрены их состав, процедура рассмотрения споров и их полномочия: теперь группы могли рассматривать все виды трудовых жалоб служащих.
Рекомендации таких групп направлялись Генеральному секретарю ООН, который принимал окончательные решения, которые могли быть обжалованы в Административный трибунал ООН. В 1994-1995 гг. от Генерального секретаря ООН поступило предложение реформировать ОАС в группу, состоящую из профессиональных арбитров (а не представителей служащих), наделив ее полномочиями по вынесению обязательных решений25, с апелляционной
23 General Assembly. Resolution of 29 November 1976 (31st session). 31/26. Composition of the Secretariat. Cl. 7.
24 UN Secretariat Administrative instruction of 25 November 1983 // ST/AI/308/Rev. 1.
25 Rodriguez V. Reform of the Administration of Justice in International Organizations: Peer Review or First Instance Tribunal // Best Practices in Resolving Employment Disputes in International Organizations. P. 80.
инстанцией в виде Административного трибунала ООН. Тем самым было предложено наделить механизм функциями, которые, по сути, присущи судебным органам. И хотя инициатива не была поддержана Генеральной Ассамблеей ООН, она послужила толчком к дальнейшему пересмотру всей системы механизмов рассмотрения трудовых споров служащих. На первый план вышел вопрос о том, нужно ли только модернизировать механизм коллегиальной оценки либо на его месте создать полноценный двухуровневый судебный механизм рассмотрения трудовых споров.
При принятии окончательного решения в отношении контуров будущего механизма в расчет принимались следующие факторы. Во-первых, члены многочисленных механизмов коллегиальной оценки не обладали необходимой квалификацией для выполнения своих функ-ций26. Во-вторых, процесс был слишком затянутым: в среднем с момента подачи заявления служащим до вынесения Генеральным секретарем окончательного решения проходило около трех лет27. В-третьих, немаловажным являлся тот факт, что Генеральный секретарь при принятии решения практически не принимал в расчет рекомендации, полученные от этих групп, игнорируя даже те из них, которые выносились в пользу заявителей28. В силу этого постепенно снижались роль и значение таких механизмов. Хотя коллегиальная оценка была предусмотрена в качестве обязательной ступени формализованных механизмов, ее процедура зачастую не соблюдалась, в частности нарушались предписанные сроки урегулирования разногласий.
С другой стороны, на реформирование системы урегулирования споров со служащими ООН значительное влияние оказал и тот факт, что в 1995 г. Генеральная Ассамблея отменила29 возможность для Генерального секретаря ООН обратиться в Международный суд ООН с запросом на получение консультативного заключения в отношении дела, по которому вынесено решение Административным Трибуналом ООН. Таким образом, как ступень коллегиальной оценки не предоставляла эффективной защиты прав служащих (ее рекомендации не принимались во внимание Генеральным секретарем), так и возможность получения консультативных заключений Международного суда в отношении решений Административного трибунала ООН была отменена.
26 Report of the Redesign Panel on the United Nations system of administration ofjus-tice. 28 July 2006 // A/61/205. Para. 63, 68.
27 Ibid. Para. 65-67.
28 Ibid. Para. 68.
29 Пересмотр процедуры, предусмотренной ст. 11 Статута Административного трибунала ООН. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 11 декабря 1995 г. // A/ RES/50/54.
Все это привело к тому, что уже в 2005 г. Генеральная Ассамблея поручила Генеральному секретарю ООН сформировать группу внештатных экспертов для рассмотрения вопроса о реорганизации системы урегулирования споров служащих. Созданная Группа в своем докладе отметила неэффективное функционирование комитетов по коллегиальной оценке и их несоответствие стандартам, гарантирующим их независимость, а также архаичность всей внутренней системы рассмотрения споров служащих ООН в целом30. В этой связи Группа рекомендовала реорганизовать процедуру рассмотрения трудовых споров и создать оптимизированную, эффективную систему, упразднив различные механизмы коллегиальной оценки, заменив их Трибуналом по спорам (Dispute Tribunal) ООН, полномочным выносить обязательные решения, а также создав Апелляционный трибунал и предоставив ему возможность пересмотра решений трибунала первой инстанции. Созданная в 2009 г. данная система получила название «модель второго поколения» и стала усовершенствованной версией «модели первого поколения», разработанной еще Лигой Наций в 1930-х гг. и до сих пор существующей в ряде международных универсальных организациях. Модель первого поколения предусматривает трехступенчатую систему формализованных механизмов: административный пересмотр решения, механизм коллегиальной оценки и один судебный орган. Модель второго поколения предполагает сначала административный пересмотр решения и дальнейшее рассмотрение спора двумя судебными инстанциями: сначала Трибуналом по спорам, затем —обжалование в Апелляционном трибунале. Внедрение модели второго поколения в ООН в конечном счете способствовало повышению ответственности руководителей департаментов секретариата ООН при принятии решений в отношении персонала31.
С учетом вышеизложенного можно сделать следующие выводы относительно такого способа разрешения споров, как механизм коллегиальной оценки. С одной стороны, будучи досудебным, он предполагает более быстрое разрешение споров и в более упрощенной форме по сравнению с судебными механизмами. С другой стороны, если он становится чрезмерно формализованным, приобретая черты квазисудебного механизма, или неэффективным, то международные организации вынуждены его реформировать в виде: либо возврата к его первоначальному виду, либо создания вместо него двухуровневой системы административных трибуналов. Несомненным плюсом механизма в большинстве международных организаций является то,
30 Report of the Redesign Panel on the United Nations system of administration ofjus-
tice.
31 Trebilcock A. Panel Discussion — Summary and Introduction // Best Practices in Resolving Employment Disputes in International Organizations. P. 72; Rodriguez V. Op. cit. P. 83.
что в оценке участвуют представители работников, а также применяется упрощенная процедура по сравнению с рассмотрением спора в судебном порядке. Однако минус по сравнению с судебными органами заключается в том, что в тех международных организациях, где результаты экспертной оценки носят рекомендательный характер, руководство может не согласиться с ними (как это было в ООН). В результате смысл данного механизма теряется, и тогда более эффективным и оправданным будет создание вместо него судебного механизма, состоящего из профессиональных судей и имеющего право выносить обязательные решения.
заключение. В качестве выводов можно отметить следующее. Во-первых, почти во всех международных организациях досудебные формализованные механизмы рассмотрения споров с международными служащими представлены двумя ступенями, а третьей ступенью является рассмотрение споров в судебном порядке. В ООН в результате внедрения новой системы механизмов рассмотрения внутренних трудовых споров были ликвидированы многочисленные механизмы второй ступени, а вместо этого были созданы две судебные инстанции — Трибунал по спорам и Апелляционный трибунал ООН.
Во-вторых, досудебные формализованные механизмы рассмотрения споров со служащими в различных международных организациях имеют разные наименования. Тем не менее можно выделить 2 вида досудебных формализованных механизмов: механизм административного пересмотра решений и механизм коллегиальной оценки.
В-третьих, основная роль досудебных формализованных механизмов заключается в возможности пересмотра затрагивающих права служащих решений, оценки действий и бездействия международных организаций. По результатам пересмотра оспариваемое решение может быть изменено или оставлено в силе либо может быть дана рекомендация руководству организации в отношении выплаты сотруднику компенсации или принятия других мер, что может способствовать успешному разрешению споров со служащими на данном этапе.
В-четвертых, механизм административного пересмотра решений наиболее эффективен тогда, когда пересмотр осуществляется отдельным структурным подразделением международной организации (например, Департаментом по вопросам (развития) персонала либо, как в случае с ООН, Группой управленческой оценки). В таких случаях обеспечивается независимый и беспристрастный пересмотр решения, и служащие имеют гораздо большие шансы добиться изменения решения в силу его необоснованности.
В-пятых, эффективность механизма коллегиальной оценки зависит от того, насколько рекомендации учитываются руководством организации. В ряде организаций данный механизм эволюциониру-
ет в сторону квазисудебного органа, что может выявить потребность в создании еще одной судебной инстанции и, как в случае с ООН, формировании двухзвенной модели административных трибуналов. В настоящее время модель 2 поколения является наиболее эффективной, предоставляя возможность пересмотра решений, вынесенных трибуналом первой инстанции, в апелляционном порядке.
список литературы
1. Исполинов А. С. Суды региональных интеграционных объединений в системе международного правосудия (на примере Суда ЕС и Суда ЕАЭС). М., 2018.
2. Кашкин С. Ю. Интеграционное правосудие: сущность и перспективы. М., 2014.
3. Cave A. Evolution of the World Bank Group's internal justice system // Best Practices in Resolving Employment Disputes in International Organizations / Ed. by A. Talvik. Geneva, 2015.
4. Cooker C. de. Improving the Steps Below: Peer Review in the Internal Justice System of International Organizations. Philippines, 2012.
5. Glasow J. T. Peer Review: A Mechanism to Resolve Employment Disputes // Best Practices in Resolving Employment Disputes in International Organizations /Ed. by A. Talvik. Geneva, 2015.
6. Lester J. The Role of Legal Counsel in Conflict Prevention, Management and Resolution // Best Practices in Resolving Employment Disputes in International Organizations / Ed. by A. Talvik. Geneva, 2015.
7. Rodriguez V. Reform of the Administration of Justice in International Organizations: Peer Review or First Instance Tribunal // Best Practices in Resolving Employment Disputes in International Organizations / Ed. by A. Talvik. Geneva, 2015.
8. TrebilcockA. Panel Discussion — Summary and Introduction // Best Practices in Resolving Employment Disputes in International Organizations / Ed. by A. Talvik. Geneva, 2015.
