CC BY
147
Проблемы экономики и менеджмента
УДК 338.984
А.В. Котов
канд. экон. наук, ст. научный сотрудник, ФГБНИУ «Совет по изучению производительных сил»
ДОРОЖНЫЕ КАРТЫ И ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ:
ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОСТИ
Аннотация. Дорожные карты по улучшению инвестиционного климата, реализующиеся на федеральном уровне, являются новым управленческим инструментом. Неизбежно возникает вопрос об их преемственности / противоречии с сложившимся в советское время программно-целевым подходом. В данной статье проводится сравнительный анализ особенностей программного метода и дорожных карт. Делается вывод о фундаментальных различиях двух инструментов, и в то же время мы отмечаем общий контекст появления и дорожных карт сегодня, и полвека назад, программ - против сложившейся традиции, ставшей слабо удовлетворять потребностям экономики.
Ключевые слова: дорожные карты, планирование, программа, программно-целевой метод.
A.V. Kotov, Council for the Study of Productive Forces
METHOD OF ROAD MAPS AND PLANNING PROGRAM: GENERAL AND FEATURES
Abstract. Road maps to improve the investment climate are realized at the federal level, is a new management tool. Inevitably the question arises about their continuity / conflict with the established in the Soviet era program approach. This article presents a comparative analysis of the different design methods and road maps. It is concluded that the fundamental differences between the two instruments, and at the same time, we note the general context of the emergence and road maps today, half a century ago, the program - against the tradition that has become weak to meet the needs of the economy.
Keywords: road maps, plan, program, program-target method.
1. Введение
Дорожные карты по улучшению инвестиционного климата, реализующиеся на федеральном уровне, являются новым управленческим инструментом. Не случайно поэтому продолжаются дискуссии по оценке эффективности реализации их мероприятий, способности в условиях неустойчивости мировой экономики решить национальные задачи развития и увеличения количества лидеров из малого бизнеса, создания позитивного имиджа предпринимательства в российском обществе, снижения трансакционных издержек взаимодействия государственных органов и бизнес-сообщества.
На наш взгляд, есть важный вопрос, по отношению к которому предшествующие, вероятно, являются второстепенными: в чём отличия метода дорожных карт от традиционного программно-целевого планирования? Цель данной статьи рискнем сформулировать острее: попытаться объяснить, в чём заключаются преимущества методологии дорожных карт для современной эпохи гибкой экономики, глобальными дисбалансами, состоявшегося перехода от массового производства товаров к дифференцированному?
Почему на федеральном уровне задачу улучшения инвестиционного климата было принято решать именно в идеологии карт, а не рутинного принятия программ?
Информационной основой исследования послужили классические работы совет-
№ 9 (25) - 2013
35
Проблемы экономики и менеджмента
ских экономистов по организации программно-целевого планирования, нормативные правовые акты по вопросам реализации мероприятий дорожных карт, аналитические материалы Агентства стратегических инициатив, интернет-ресурсы отраслевых объединений предпринимателей, новостные базы региональной прессы.
Статью открывает вводный блок, связанный с описанием процесса внедрения методологии дорожных карт в российскую управленческую практику на федеральном уровне. Затем мы переходим к сравнительному анализу сущностных черт дорожных карт и советских программ. Завершает наш обзор размышления о некоторых моментах пересечения судеб программ и дорожных карт, их возможной преемственности.
2. Начало разработки дорожных карт в России на федеральном уровне
Для обеспечения высоких темпов экономического роста и предпринимательской активности в России необходима конкурентная, комфортная деловая среда. После съезда Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» 21 декабря 2011 года Агентство стратегических инициатив (АСИ), профессиональные ассоциации бизнеса заявили о необходимости конкретизации этой задачи и разработки на федеральном уровне дорожных карт в ключевых сферах формирования инвестиционного климата: присоединении к энергосетям, упрощении регистрации собственности и таможенного оформления грузов, совершенствовании процедур в строительстве и регуляторной среды бизнеса, поддержке экспортеров.
Дорожные карты включают в себя предложенные предпринимателями проекты, направленные на упрощение, удешевление и ускорение действующих на территории Российской Федерации процедур по ведению бизнеса. Ориентиром реализации дорожных карт является вхождение Российской Федерации в топ-20 рейтинга Doing Business по комплексу из 10 показателей в 2018 году [1].
По оценкам АСИ, 800 человек работало очно над процессом создания дорожных карт, еще 14 тыс. человек - в рамках краудсорсинга. Около 30% всех конструктивных предложений было внесено бизнесменами-краудсорсерами, включившимся в работу по составлению дорожных карт удаленно [2].
Работа по созданию и сопровождению дорожных карт стала сложным процессом, в котором профильные ведомства корректировали свои процедуры в диалоге с руководителями фирм и предприятий, лидерами деловых ассоциаций. Мнение предпринимателей о реализации мероприятий дорожных карт стало решающим по принимаемым правительственным, федеральным и ведомственным актам, показателям эффективности ведомств.
На данный момент Правительством Российской Федерации пока утверждено девять дорожных карт Национальной предпринимательской инициативы по улучшению инвестиционного климата в Российской Федерации. Из них принятие шести дорожных карт состоялось в 2012 году: «Повышение доступности энергетической инфраструктуры», «Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства», «Совершенствование таможенного администрирования», «Поддержка доступа на рынки зарубеж-
36
№ 9 (25) - 2013
Проблемы экономики и менеджмента
ных стран и поддержка экспорта» - были одобрены Правительством Российской Федерации в июне-августе; в декабре к ним добавились еще две - «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учёта недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики».
В марте-июне 2013 года утверждено три новых дорожных карты: «Оптимизация процедур регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», «Расширение доступа субъектов среднего и малого предпринимательства к закупкам инфраструктурных монополий и компаний с государственным участием», «Повышение качества регуляторной среды для бизнеса». На подходе следующая волна дорожных карт, связанная с совершенствованием налогового администрирования, защитой прав инвесторов, допуском бизнеса в социальную сферу.
Колоссальные усилия по процессу разработки дорожных карт заставляют уточнить, в чем заключается их принципиальная новизна по сравнению с существующими техниками планирования.
3. Сравнительный анализ метода дорожных карт и программно-целевого подхода
Назовем некоторые признаки, по которым отличаются дорожные карты улучшения инвестклимата от программно-целевых методов.
Дорожные карты разрабатываются, прежде всего, как институциональный механизм, как средство поддержки принятия решений в сложной и неопределенной среде. Они выполнены в логике конструктора, могут изменять траекторию запланированных мероприятий, учитывая обнаруживаемые недостатки, сопутствующее развитие внешней среды, расширение круга вопросов по согласованию деятельности органов исполнительной власти. 30 лет назад это привело бы к отмене и новой разработке Программы.
Применение программно-целевых методов не предполагало их непременного использования в процессе реализации мероприятий. Лишь в случае неэффективности специально созданного органа управления или выражения комплекса мероприятий через плановые задания приводило к необходимости в использовании программного метода.
Показатели эффективности советских целевых программ утверждались правительственными органами. Дорожные карты используют целевые показатели эффективности, которые по генезису являются «внешними» для страны - Всемирный банк, используя рейтинг благоприятствования делового климата, оценивает успешность выполнения институциональных мероприятий, и обнаруживает слабые места в реализации отдельных задач [3, 4].
В советское время велись активные дискуссии, являются ли программы неотъемлемой или обособленной частью перспективных планов долгосрочного развития. При этом под сомнение не ставилась их фактическая включенность в советскую систему планирования.
Дорожные карты напрямую не составляют часть системы долгосрочного стратегического планирования России. Они не связаны с бюджетным планированием, не совпадают с перспективной Стратегией 2020 года. В дорожных картах ключевыми являются показатели эффективности, напрямую связанные с результатами деятельности
№ 9 (25) - 2013
37
Проблемы экономики и менеджмента
субъектов экономики.
Но вместе с тем у нас создаётся стойкое впечатление, что дорожные карты сегодня становятся элементом государственного регулирования экономики подобно тому, как в эпоху индустриализации 1960-1970 гг. в советской России складывался институт целевых программ в качестве несущего элемента системы управления плановой экономикой.
Впервые прозвучавший в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10.06.1969 № 433-157 «О дальнейшем улучшении планирования развития вооружения и военной техники» термин «программно-целевое планирование» быстро получил широкое распространение в организации народного хозяйства.
В.Н. Лексин отмечал, что можно было говорить о «программной лихорадке... охватившей структуры власти и управления всех уровней - от ЦК КПСС, Совмина СССР, союзных министерств и ведомств до сельских и поселковых советов» [5, с. 294].
Программы содержали логическую схему достижения промежуточных и конечных целей, исходя из долгосрочных интересов развития страны с развития производительных сил.
Это позволяло сокращать объемы циркулирующей в системе информации, придавало деятельности элементов системы творческий характер. Разработка программ становилась ответом на задачи, эффективное решение которых в рамках принятого механизма координации было невозможно либо было неэффективно в силу значительного числа необходимых циклов согласований.
Для успешного решения таких задач становилось целесообразным изменение организационной структуры и механизма координации в существующей системе управления. Отступая от закрепленного распределения функций, программа концентрировала только те функции участников, которые были связаны с решением программной проблемы. Согласование интересов и мнений экономических агентов, и их практическое удовлетворение в рамках разрабатываемой системы мероприятий занимали важное место в технологии разработки программ.
Отличительная черта программ - временный характер задач, на которые они направлены. Необходимость решения задач в определенный срок приводила к тому, что в программах могли нарушаться принятые сроки координации плана. В отличие от перспективных планов программа приобретала больший динамизм.
Если советские программы были «интровертны», нацелены на изменение пропорций экономики, качества жизни в регионах (программа развития Нечерноземья, продовольственная программа 1982 г.), то дорожные карты национальной предпринимательской инициативы «экстравертны». Они имеют главного арбитра во внешнем окружении. Всемирный банк, используя рейтинг благоприятствования делового климата, оценивает успешность выполнения институциональных мероприятий, и обнаруживает слабые места в реализации отдельных задач.
В чём же потенциально может заключаться сходство методологии дорожных карт, развиваемой в постиндустриальную эпоху, и программно-целевого планирования? В таком же отступлении от сложившихся методов и форм управления.
При координации процесса программно выполняемых задач было характерно
38
№ 9 (25) - 2013
Проблемы экономики и менеджмента
перенесение уровня руководства на более высокие уровни системы. Мониторинг дорожных карт национальной предпринимательской инициативы также идет по «каналам красных линий», когда подсистемы, отчитываясь о выполняемых мероприятиях, непосредственно связываются с руководством страны.
Мероприятия дорожных карт имеют комплексный характер, могут охватывать несколько исполнителей-ведомств, которые одновременно участвуют в решении иных, не менее важных задач. При этом целесообразен переход к детальным показателям, по которым можно осуществлять контроль.
4. Заключение
В контексте соотношения с программно-целевым методом было показано отличие методологии дорожных карт. Сравнительный анализ показал, что между ними есть принципиальные различия. Дорожные карты предполагают широкое использование возможностей межведомственного взаимодействия, используются как инструмент достижения целевых показателей.
Неожиданное сходство «по духу» дорожных карт и программно-целевых методов вселяет надежду, что новый для России управленческий инструмент будет также активно внедряться в практику на региональном, отраслевом, муниципальном уровнях и постепенно трансформировать подходы к разработке целевых программ.
Список литературы:
1. Правительство утвердило дорожные карты АСИ [Электронный ресурс]. -
URL: http://sterlegrad.ru/russia/public/30711-pravitelstvo-rf-utverdilo-dorozhnye-karty-
asi.html (дата обращения: 15.08.2013)
2. Финальный аккорд [Электронный ресурс]. - URL: http://ecpol.ru/2012-04-05-13-39-38/2012-04-05-13-40-11/907-finalnyj-akkord.html (дата обращения: 25.07.2013)
3. Шнипер Р.И., Новосёлов А.С., Лексин В.Н. и др. Локальные комплексные программы. - Новосибирск: Наука, Сиб. отд-ние, 1984. - 288 с.
4. Лейбкинд А.Р., Руднева Е.В., Рудник Б.Л. Проблемы методологии и организации разработки комплексных программ. - М.: Наука, 1983. - 112 с.
5. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. - М.: УРСС, 1997.
List of references:
1. The government has approved the road map ASI [Electronic resource]. - URL: http://sterlegrad.ru/russia/public/30711-pravitelstvo-rf-utverdilo-dorozhnye-karty-asi.html (date accessed 15.08.2013)
2. Finale [Electronic resource]. - URL: http://ecpol.ru/2012-04-05-13-39-38/2012-04-05-13-40-11/907-finalnyj-akkord.html (date accessed: 25.07.2013)
3. Schnieper R.I., Novoselov A.S., Lexin V.N. [etc.] Local complex programs. - Novosibirsk: Science, Siberian Branch, 1984. - 288 p.
4. Leybkind A.R., Rudnev E.V., Rudnik B.L. Problems of methodology and organization of integrated programs. - M.: Science, 1983. - 112 p.
5. Lexin V.N., Shvetsov A.N. The state and the regions. Theory and practice of state regulation of territorial development. - M.: URSS, 1997.
№ 9 (25) - 2013
39
