CC BY
1205
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2015
УДК 349.3
Юридические науки
ДОПОЛНИТЕЛЬНОЕ СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ: АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Выпуск 4(30)
В.Ш. Шайхатдинов
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой социального права,
государственной и муниципальной службы
Уральский государственный юридический университет
620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21
E-mail: [email protected]
Введение: в статье рассматриваются теоретические и практические проблемы дополнительного социального обеспечения. Цель: исследовать особенности дополнительного социального обеспечения на федеральном, региональном, муниципальном и корпоративном уровнях. Методы: методологическую основу исследования составляют: всеобщие, общенаучные методы, а также некоторые специальные методы (системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой методы). Результаты: проанализировано содержание ч. 3 ст. 39 Конституции Российской Федерации. Сделан вывод о том, что Конституция Российской Федерации создала нормативную базу для организации и деятельности значительного блока социально-обеспечительных отношений, которые носят дополнительный характер по сравнению с отношениями, составляющими ядро предмета отрасли права социального обеспечения. Данные отношения поддаются отграничению от смежных отношений. В то же время указанные отношения могут быть дифференцированы по уровням: федеральный, региональный, муниципальный, корпоративный. При анализе отдельных уровней дополнительного социального обеспечения выявлены недостатки в законодательстве и правоприменении. Речь идет о регулировании на федеральном уровне вопросов дополнительного социального обеспечения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления. Кроме того, требует упорядочения пенсионное обеспечение государственных служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих. Выводы: дополнительное социальное обеспечение представляет собой относительно самостоятельный блок системы социального обеспечения. Оно не является частью ни социальной поддержки, ни государственной социальной помощи, ни социального обслуживания. Крайне низок уровень правового регулирования дополнительного социального обеспечения, нередки нарушения законодательства в данной сфере. Поэтому существует настоятельная необходимость повысить уровень правового обеспечения в данной сфере.
Ключевые слова: дополнительное социальное обеспечение; федеральное дополнительное социальное обеспечение; региональное дополнительное социальное обеспечение; муниципальное дополнительное социальное обеспечение;
корпоративное социальное обеспечение
Введение
В Конституции Российской Федерации закреплены основы дополнительного социального обеспечения. Согласно ч. 3 ст. 39 поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. Из этого можно заключить, что Конституция Российской Федерации создала нормативную базу для организации и деятельности значительного блока социально-обеспечительных отношений, которые носят дополнительный характер по сравнению с отношениями, составляющими ядро
© Шайхатдинов В.Ш., 2015
предмета данной отрасли российского права. В то же время эти отношения не однородны, с одной стороны, с другой же - требуют отграничения от смежных отношений. Так, добровольное социальное страхование носит гражданско-правовой характер, а обеспечение в его рамках -социально-правовой. Это может быть дополнительная медицинская помощь за счет средств дополнительного добровольного медицинского страхования, негосударственное пенсионное обеспечение за счет средств дополнительного пенсионного страхования и др. К дополнительным формам социального обеспечения относятся выплаты, натуральные предоставления и услуги, выходящие за рамки этих же видов со-
циального обеспечения, предусмотренных нормативными правовыми актами федерального уровня для основной массы населения. В первую очередь это касается лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию. Сюда входят не только те, кто состоит в трудовых отношениях, но также государственные гражданские и муниципальные служащие, лица, замещающие государственные и муниципальные должности. Дополнительное социальное обеспечение предоставляется этим гражданам, а также некоторым другим лицам сверх назначенных им страховых пенсий, пособий по временной нетрудоспособности, медицинской помощи, других видов социального обеспечения.
Что касается благотворительности, то она выходит за пределы дополнительного социального обеспечения, так как построена целиком на частных началах и является частью гражданско-правовых отношений.
Дополнительное социальное обеспечение следует отграничивать от смежных групп общественных и правовых отношений, складывающихся в сфере социального обеспечения. Прежде всего речь идет о социальном обеспечении отдельных категорий граждан (военнослужащих по контракту, сотрудников правоохранительных органов, работников прокуратуры и членов семей этих лиц, судей, граждан, пострадавших от воздействия радиационных или техногенных катастроф, космонавтов, членов семей этих лиц). Для этих лиц федеральным законодательством предусмотрено повышенное социальное обеспечение. Речь идет о законах Российской Федерации: от 15 мая 1991 г. №1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»; от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»; от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»; от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; от 15 декабря 2001 г. №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и др. Во всех перечисленных федеральных законах имеет место не дополнительное социальное обеспечение (исключение составляет Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» в отношении государственных и муниципальных служащих), а повышенное или, по терминологии М.Л. Захарова и Э.Г. Тучковой, - «привилиго-рованное» [8, с. 348]. Поэтому нельзя согла-
ситься с теми авторами, которые причисляют к дополнительному социальному обеспечению пожизненное ежемесячное содержание судей, пенсионное обеспечение военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, а также прокуроров [14, с. 324]. Нельзя согласиться и с теми авторами, которые считают, что нормы о дополнительном социальном обеспечении в субъектах Российской Федерации входят в состав соответствующих правовых институтов основной части права социального обеспечения [2, с. 25]
Имеет место необходимость отграничить дополнительное социальное обеспечение от таких блоков видов социального обеспечения, как государственная социальная помощь и социальная поддержка. Получателями государственной социальной помощи являются малообеспеченные семьи и одиноко проживающие граждане. Видами государственной социальной помощи выступают денежные выплаты и натуральные предоставления, финансовыми источниками -бюджеты субъектов Российской Федерации, а предоставляют ее органы социальной защиты населения субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней. Социальная поддержка предназначена для лиц, имеющих право на льготы в связи с заслугами в виде участия в военных действиях, заслугами в трудовой деятельности, лиц, пострадавших от политических репрессий, а также инвалидов, семей с детьми и др.
Сложившая на сегодняшний день система дополнительного социального обеспечения имеет следующее строение: федеральное, региональное, муниципальное, корпоративное, негосударственное пенсионное обеспечение1.
Федеральное дополнительное социальное обеспечение
На федеральном уровне дополнительное социальное обеспечение распространяется на следующие категории граждан: 1) лиц, имеющих выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией; 2) лиц, замещающих (замещавших) государственные должности Российской Федерации, членов их семей; 3) лиц, выполняющих (выполнявших) длительное время важную для народного хозяйства работу повышенной трудоемкости.
К первой категории относятся лица, перечисленные в Федеральном законе от 4 марта 2002 г. № 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения
1 Вопросы негосударственного пенсионного обеспечения в данной статье не рассматриваются.
и особые заслуги перед Российской Федерацией». Это Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, Герои труда Российской Федерации, лауреаты государственных премий, чемпионы Олимпийских игр и др. Дополнительное социальное обеспечение для указанных выше лиц состоит в выплатах к получаемым ими пенсиям (судьям - ежемесячного пожизненного содержания). Размер дополнительной выплаты зависит от степени достижений и заслуг граждан, исчисляется в процентах к социальной пенсии. Источник этих выплат - федеральный бюджет. Назначение и выплата дополнительного социального обеспечения осуществляется теми органами, которые назначают и выплачивают пенсии (ежемесячное пожизненное содержание судей).
Вторая категория включает лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Они перечислены в Сводном перечне государственных должностей Российской Федерации, который утвержден указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 с последующими изменениями и дополнениями. Вызывает возражение наличие в данным Сводном перечне должностей высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (президентов, губернаторов, глав республик и т.д.). Фактически же вопросы дополнительного социального обеспечения этих лиц федеральным законодательством не регулируются. Даже в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» нормы о социальном обеспечении высших должностных лиц субъектов Российской Федерации отсутствуют. А между тем, согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации (п. «в»), регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации. Поэтому, на наш взгляд, следует: во-первых, исключить должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации из сводного перечня государственных должностей Российской Федерации. Тем более, что в законах некоторых субъектов Российской Федерации эта должность указана (Чукотский автономный округ). Во-вторых, принять Федеральный закон «О статусе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации», в котором предусмотреть и положения о дополнительном социальном обеспечении этих лиц. Тем более, что в отдельных субъектах Российской Федерации такие законы уже приняты (Челябинская область, Ямало-Ненецкий автономный округ).
Из лиц, замещающих (замещавших) государственные должности Российской Федерации
и имеющих право на дополнительное социальное обеспечение, следует назвать: депутатов Государственной Думы Российской Федерации; членов Совета Федерации Федерального Собрания; Председателя Счетной палаты Российской Федерации, его заместителя и аудиторов; Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, его заместителей и членов их семей (на постоянной основе); Председателя Правительства Российской Федерации; его заместителей, федеральных министров и др. Дополнительное социальное обеспечение этих лиц состоит прежде всего в установлении ежемесячной доплаты к трудовой (страховой) пенсии по старости или инвалидности. Порядок установления и выплаты ежемесячной доплаты определен рядом подзаконных актов, утвержденных Правительством Российской Федерации. Кроме ежемесячной доплаты к дополнительному социальному обеспечению лиц, замещающих (замещавших) государственные должности Российской Федерации, относится медицинская помощь и жилищное обеспечение. Однако, если о дополнительной медицинской помощи указанным лицам недавно был принят соответствующий нормативный правовой акт (указ Президента Российской Федерации от 16 марта 2015 г. № 136), по жилищному обеспечению соответствующие акты не опубликованы.
Третья группа включает несколько категорий граждан: 1) члены летных экипажей воздушных судов гражданской авиации; 2) отдельные категории работников организаций угольной промышленности; 3) граждане, осуществляющие (осуществлявшие) трудовую деятельность в организациях ядерного оружейного комплекса РФ и военных представительствах Минобороны России, созданных в этих организациях; 4) граждане, занятые на работах с химическим оружием. Члены летных экипажей воздушных судов гражданской авиации и работников организаций угольной промышленности получают ежемесячную доплату к страховым пенсиям. Источником выплаты являются: для первых - страховые взносы организаций, использующих труд членов летных экипажей; для вторых - страховые взнося организаций угольной промышленности. Специалистам организаций ядерного оружейного комплекса и военных представительствах Минобороны России, созданных в этих организациях, предоставляется дополнительное ежемесячное пожизненное материальное обеспечение за счет средств федерального бюджета. Дополнительное социальное обеспечение граждан, занятых на работах с химическим оружием, состоит не в доплатах к пенсиям, а в льготном медицинском обслуживании, предоставлении лекарственных препаратов, санаторно-курортном лечении,
компенсациях оплаты занимаемых жилых помещений и др.
Региональное дополнительное социальное обеспечение
Региональное дополнительное социальное обеспечение распространяется на следующие категории граждан: 1) лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации; 2) государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации; 3) детей и семей с детьми; 4) лиц, имеющих особые заслуги перед субъектом Российской Федерации; 5) некоторых иных категорий граждан. Правовой статус этих граждан неодинаков, неодинаковы и юридические основания их дополнительного социального обеспечения. О высших должностных лицах субъектов Российской Федерации речь уже шла выше. То же самое следует сказать и о депутатах законодательного (представительного) органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Их статус, включая вопросы социального обеспечения, должен определиться федеральным законом.
Более сложным представляется вопрос о дополнительном социальном обеспечении государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Речь идет об иных, кроме ежемесячных доплат к страховым пенсиям, видах дополнительного социального обеспечения. Иное дело - пенсионное обеспечение указанных лиц. Согласно п. 18 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, гражданский служащий (и федеральный, и субъекта Российской Федерации) имеет право на государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом. В то же время в соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» установлено право на пенсию за выслугу лет лишь для федеральных гражданских служащих. В части 4 статьи 7 указанного Федерального закона закреплено что условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Данные положения находятся в противоречии с приведенными выше нормами ст. 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и является причиной разнобоя в пенсионном обеспечении гражданских служащих в различных субъектах Российской Федерации. Так, в одних субъектах пенсионные выплаты гражданских
служащих именуются ежемесячными доплатами к пенсиям (Удмурская Республика, Ямало-Ненецкий автономный округ), в других - пенсиями за выслугу лет (Пермский край, Свердловская область, Московская область, Ханты-Мансийский округ). Значительная разница имеет место в условиях пенсионного обеспечения и размерах выплат.
Изложенные выше правила, касающиеся пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, не раз подвергались справедливой критики [10, с. 26-27; 16, с. 20-21].
В отличие от дополнительного социального обеспечения лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации и гражданских служащих субъектов Российской Федерации, дополнительное социальное обеспечение других категорий граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации вызывает одобрение. Так, дополнительное социальное обеспечение детей и семей с детьми в субъектах Российской Федерации состоит в выплатах, натуральных предоставлениях и услугах сверх предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами федерального уровня. На основании закона Свердловской области от 23 октября 1995 г. № 28-ОЗ «О защите прав ребенка» (в ред. 12 октября 2015 г.) производится выплата социального пособия беременным женщинам, ежемесячного пособия родителям детей-инвалидов, обеспечение молочными продуктами детей первого - второго года жизни и др. Дополнительное социальное обеспечение многодетных семей в Свердловской области осуществляется в соответствии с законом Свердловской области от 20 ноября 2009 г. № 100-ОЗ «О социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области». Речь идет о ежемесячном пособии на проезд по территории области, компенсации расходов на оплату коммунальных услуг, бесплатном обеспечении лекарственными средствами и др. В других субъектах Российской Федерации дополнительное социальное обеспечение детей и семей с детьми осуществляется с учетом сложившейся демографической ситуации в каждом субъекте Российской Федерации. В Пермском крае, где имеет место естественная убыль населения, реализуются региональные проекты «Качественное здравоохранение», «Семья и дети Прикамья», «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера» и др. [4, с. 23]. Значительное число мер дополнительного социального обеспечения установлено в Ленинградской области (закон Ленинградской области от 17 ноября 2006 г. № 134-ОЗ «О социальной поддержке многодетных и приемных семей в Ленинградской области»), в Рес-
публике Крым (закон Республики Крым от 17 декабря 2014 г. № 39-ЗРК/2014 «О социальной поддержке многодетных семей в Республике Крым»), Республике Калмыкия (закон Республики Калмыкия от 26 декабря 2011 г. № 324-ГУ-3 «О региональном материнском (семейном) капитале».
В ряде субъектов Российской Федерации дополнительное социальное обеспечение распространяется и на иные категории граждан. К ним относятся: почетные граждане субъектов Российской Федерации; ветераны труда субъекта Российской Федерации; спортсмены ветераны; представители малочисленных народов Севера; бывшие военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов; лица, пострадавшие от радиационных и техногенных катастроф, и др.
Заканчивая разговор о региональном дополнительном социальном обеспечении, хотелось бы остановиться на двух проблемных вопросах. Во-первых, речь идет о ежемесячном пособии на ребенка. Размеры этого пособия в субъектах Российской Федерации настолько незначительны (200-500 рублей в месяц), что говорить о его наличии приходится лишь условно. Представляется, что Правительству Российской Федерации следовало бы взять в свои руки решение вопроса об условиях назначения и размерах ежемесячного пособия на детей с тем, чтобы это пособие могло реально обеспечить помощь семьям с детьми. Второй вопрос касается регионального правотворчества в форме кодексов социального обеспечения. Такие кодексы приняты в г. Санкт-Петербурге, Ярославской, Омской и Белгородской областях.
На наш взгляд, если можно вести речь о федеральном кодексе социального обеспечения, то о региональных кодексах - вряд ли. Нельзя не согласиться с Ю.В. Васильевой в том, что имеют место неравномерности социально-экономического развития различных субъектов Российской Федерации, низкое качество законодательной работы во многих из них, отсутствие требуемого опыта и т.д. Поэтому является проблематичным вопрос о полноценном предмете регулирования для кодексов субъектов Российской Федерации [3, с. 17]. Изучение содержания социальных кодексов указанных выше субъектов Российской Федерации подтвердило справедливость замечаний Ю.В. Васильевой. В то же время нельзя не заметить, что с точки зрения практической эти кодексы приносят несомненную пользу, так как позволяют в одном нормативном акте сосредоточить положения о различных видах социального обеспечения в пределах субъекта Российской Федерации. Однако недостатком этих кодексов является отсутствие в них положений о социальном
обеспечении лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, гражданских служащих субъектов Российской Федерации, а также о содействии занятости населения в пределах субъекта Российской Федерации.
В связи с изложенным выше представляется весьма полезным опыт систематизации законодательства о социальном обеспечении в таких странах, как Австрия, ФРГ и Франция. Хотя в этих странах соответствующие акты именуются кодексами, в действительности они таковыми не являются, а представляют собой инкорпорированные акты. Так, в Австрийской Республике действует Кодекс о социальном обеспечении [24], который включает ряд основных актов о социальном обеспечении различной юридической силы. В ФРГ принят Социальный кодекс [23]. Он состоит из двенадцати томов, содержащих как положения об отдельных видах социального обеспечения (пенсионном страховании, страховании от несчастных случаев, социальная помощь и др.), так и некоторые законы (о пенсионном обеспечении фермеров, о жилищных субсидиях и др.). Поэтому данный кодекс вряд ли можно считать кодифицированным актом. То же можно сказать о Кодексе социального обеспечения Франции [18]. Он включает не только статьи законодательного характера, но и акты Президента и Правительства, а также ведомственные акты.
Из изложенного выше можно сделать вывод о том, что систематизация нормативного материала о региональном дополнительном социальном обеспечении весьма желательна. Однако целесообразно осуществлять ее не в форме региональных кодексов, а в форме Свода законодательства (или нормативных правовых актов) субъектов Российской Федерации о социальном обеспечении (или о социальной защите населения).
Муниципальное дополнительное социальное обеспечение
Муниципальное дополнительное социальное обеспечение имеет своей нормативной базой федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и акты органов местного самоуправления. Из федеральных законов следует упомянуть Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 20), Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» (ст. 2), Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (ст. 7) и Федеральный закон от 2 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Россий-
ской Федерации» (ст. 23). В этих актах речь идет о дополнительных мерах социальной поддержки и социальной помощи, о дополнительном пенсионном обеспечении граждан за счет средств местных бюджетов, о праве на пенсию муниципальных служащих за счет средств местных бюджетов и др.
В отдельных случаях регулирование муниципального дополнительного социального обеспечения осуществляется актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, в Свердловской области принят закон от 26 декабря 2008 г. № 146-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области». В нем речь идет об установлении за счет средств местных бюджетов дополнительного пенсионного обеспечения, медицинской помощи, а также иных гарантий некоторым лицам, замещавшим муниципальные должности. Подобный закон действует и в Московской области: закон от 18 сентября 2009 г. № 107/2009-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутатами Советов депутатов муниципальных образований Московской области, членами выборных органов местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления муниципальных образований Московской области».
Непосредственное регулирование муниципального дополнительного социального обеспечения отражено в актах органов местного самоуправления. Так, Екатеринбургская городская Дума решением от 27 мая 1997 г. № 18/5 утвердила Положение о порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности муниципальной службы и муниципальные должности в муниципальном образовании «город Екатеринбург». Подобные же положения утверждены Решением Ульяновской городской Думы от 23 февраля 2000 г. № 24, а также решением Нижнесергин-ской Думы Свердловской области от 24 июня 2010 г. № 318.
В сфере муниципального дополнительного социального обеспечения не решен ряд проблемных вопросов. Во-первых, пенсионное обеспечение муниципальных служащих регулируется двумя противоречащими друг другу федеральными законами. В Федеральном законе «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (ст. 7 п. 4) указывается, что условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим определяются актами органов местного самоуправления, т.е. речь
идет о муниципальном дополнительном социальном обеспечении. В то же время Федеральный закон от 2 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст. 24) определяет, что в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. При этом не указаны источники финансирования пенсионного обеспечения муниципальных служащих, а соответствующий федеральный закон до сих пор не принят. В результате имеет место различное правовое регулирование в пенсионном обеспечении муниципальных служащих в различных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
Во-вторых, не лучше обстоит дело с дополнительным социальным обеспечением глав муниципальных образований, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по существу не содержит правовых норм о социальных гарантиях для этих лиц. Поэтому вопросы их социального обеспечения в отдельных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях решаются по-разному. Следствием такого подхода являются нарушения, в том числе бесконтрольные бюджетные расходы на дополнительное социальное обеспечение указанных выше лиц. Об этом свидетельствуют практика прокурорского надзора [11], а также проверки представителей Общероссийского народного фронта [13]. Все это говорит о необходимости разработки и принятия федерального закона о дополнительном социальном обеспечении муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности.
Корпоративное социальное обеспечение
Социальная деятельность организаций изучается в ряде отраслевых наук и учебных дисциплин. Речь идет об экономической науке, социологии, политологии, менеджмента и др. При этом в отдельных науках имеет место различная терминология. В одних случаях эта деятельность определяется как «социальная политика предприятия (организации, работодателя)» [17]. В других случаях - как «социальная политика и социальная ответственность предприятия» [1]. Однако самым распространенным словосочетанием в науке рассматриваемой сферы следует признать «корпоративная социальная ответственность» [7; 9].
С юридической точки зрения речь должна идти о правовых вопросах корпоративного социального обеспечения как части корпоративной социальной защиты и одного из элементов дополнительного социального обеспечения, которое регулируется нормами права.
Нормативными источниками корпоративного социального обеспечения являются федеральные законы, иные нормативно-правовые акты, а также нормативные договоры как акты социального партнерства и локальные акты организаций.
Из федеральных законов следует прежде всего назвать Трудовой кодекс РФ. В ст. 41 ТК РФ «Содержание и структура коллективного договора» указано, что в коллективный договор могут включаться обязательства работников и работодателя по следующим вопросам: выплата пособий, компенсаций; занятость; экологическая безопасность и охрана здоровья работников на производстве; оздоровление и отдых работников и членов их семей. В ст. 45 Кодекса изложена система соглашений, очерчено их содержание. В ст. 46 «Содержание и структура соглашения» уточняется, что в соглашение могут включаться взаимные обязательства сторон по следующим вопросам: гарантии, компенсации и льготы работникам; занятость, условия высвобождения работников; дополнительное пенсионное страхование. В ст. 57 «Содержание трудового договора» указывается, что в трудовом договоре могут предусматриваться дополнительные условия, в частности: о видах и об условиях дополнительного страхования работника; об улучшении социально-бытовых условий работника и членов его семьи; о дополнительном негосударственном пенсионном обеспечении работника.
Ст. 8 ТК РФ предоставляет право работодателям принимать локальные нормативные акты, в том числе и по вопросам дополнительного социального обеспечения.
Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» в п. 3 ст. 1 указывает, что организации и граждане, нанимающие работников, вправе помимо обязательного социального страхования осуществлять за счет собственных средств иные виды страхования работников. А Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» в ст. 2 предусматривает, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств организаций, регулируются актами организаций. Согласно Федеральному закону от 30 апреля 2008 г. № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную пенсию и государственной поддержке форми-
рования пенсионных накоплений», работодатель вправе принять решение об уплате взносов работодателя в пользу застрахованных лиц, уплачивающих дополнительные страховые взносы на накопительную часть страховой пенсии (ст. 8). Наконец, Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» предусматривает наличие пенсионной программы работодателя по досрочному негосударственному пенсионному обеспечению, определяющей порядок и условия создания и функционирования системы досрочного негосударственного пенсионного обеспечения у вкладчика, являющегося работодателем по отношению к участникам - работникам, занятым на рабочих местах, условия труда на которых по результатам специальной оценки условий труда признаны вредными и (или) опасными.
Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2012 г. № 2524-р, определяет: пенсионная система должна базироваться на 3-уровневой модели, вторым уровнем которой является корпоративная пенсия, формируемая работодателем при возможном участии работника на основании трудового и (или) коллективного договоров либо отраслевого соглашения.
При этом весьма полезным был бы учет опыта зарубежных стран в сфере корпоративного пенсионного обеспечения.
Так, во Франции законодательством определены как обязательные (за счет средств работодателей и работников), так и добровольные дополнительные пенсионные режимы [18, р. 1082-1083].
В Германии, в отличие от Франции, корпоративное пенсионное обеспечение является добровольным. При этом корпоративные пенсии оправдывают себя, во-первых, при среднем доходе работников, во-вторых, при серьезных взносах работодателей [19, р. 167-171; 20].
В Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2014-2016 годы вопросам корпоративного социального обеспечения посвящены разделы ГГГ. «Развитие рынка труда и содействие занятости населения» и IV. «Социальное страхование, социальная защита, развитие отраслей социальной сферы», а в Соглашении между Свердловским областным объединением организаций профсоюзов «Федерация профсоюзов Свердловской области», Региональным объединением работодателей «Свердловский областной Союз промышленников и предпринимателей» и Прави-
тельством Свердловской области на 20152017 годы - раздел VI. «Социальное страхование, социальная защита, развитие отраслей социальной сферы».
Более детально корпоративное социальное обеспечение регулируется коллективными договорами и локальными актами организаций. Так, в коллективный договор ОАО «Корпорация ВСМПО - АВИСМА» (г. Березники, Пермский край) на 2014-2015 годы включены разделы «Социальные гарантии, меры социальной поддержки работников и членов их семей», «Работа с молодежью» и «Льготы неработающим пенсионерам». К коллективному договору приложены следующие локальные акты: 1) Положение о выплате единовременной материальной помощи на хозяйственное обзаведение гражданам, уволенным в запас из рядов Российской Армии; 2) Положение о предоставлении социального отпуска беременным женщинам; 3) Положение о предоставлении единовременного пособия при рождении ребенка; 4) Положение о предоставлении работникам ежемесячного пособия в период нахождения в отпуске по уходу за ребенком в возрасте от 1,5 до 3 лет; 5) Положение о предоставлении материальной помощи на погребение и др.
Коллективный договор на 2014 год ОАО «Северский трубный завод» включает разделы: 5. «Компенсации и льготы»; 6. «Гарантии занятости, трудоустройства и социальной защищенности при потери работы»; 7. «Труд женщин и лиц с семейными обязанностями»; 8. «Работа с молодежью».
В коллективном договоре Кировского областного государственного автономного образовательного учреждения дополнительного образования детей «Вятская областная специализированная школа олимпийского резерва» на 2014-2017 годы содержатся разделы социального характера: 6. «Охрана труда и здоровья»; 8. «Социальные гарантии, компенсации и льготы». К коллективному договору приложены Положение о дополнительных отпусках и Положение о молодом специалисте.
Выводы
Проведенный анализ позволил сделать следующие выводы. Во-первых, дополнительное социальное обеспечение является относительно самостоятельным блоком социального обеспечения. Во-вторых, уровень правового регулирования этих отношений существенно различается, если речь идет о федеральных актах или о региональных и муниципальных актах. В-третьих, избежать проблем в правотворчестве и правоприменении можно лишь при условии федерального регулирования основных вопросов дополнительного социального обеспечения ре-
гионального и муниципального уровнях. Особое внимание следует уделить корпоративному социальному обеспечению. При этом целесообразно использовать зарубежный опыт.
Библиографический список
1. Аверин А.Н. Социальная политика и социальная ответственность. М: Альфа-Пресс, 2008. 96 с.
2. Благодир А.Л. Система права социального обеспечения: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. 50 с.
3. Васильева Ю.В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: теоретические и практические проблемы: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. 54 с.
4. Галицина Т.В. Социальная политика и социальное развитие в субъектах Российской Федерации (вопросы трудового права и права социального обеспечения): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. 50 с.
5. Горбатов Е.И. Социальная защита государственных служащих (правовые вопросы): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. 18 с.
6. Гусева Т.С. Социальное обеспечение семьи, материнства, отцовства и детства в России: теоретические и практические проблемы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. 53 с.
7. Зарецкий А.Д. Корпоративная социальная ответственность: мировая и отечественная практика: учеб. пособие. М.: Книрус, 2016. 292 с.
8. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечении России: учебник. 4-е изд. М.: Волтерс Клувер, 2005. 640 с.
9. Корпоративная социальная ответственность: учебник для бакалавров / под ред. Э.М. Короткова. М.: Юрайт, 2015. 445 с.
10. Кузеванов А.С. Сравнительная характеристика пенсионных систем Российской Федерации и других стран СНГ: правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2012. 53 с.
11. Макеев Н.Н. Надзор за соблюдением федерального законодательства при установлении денежного содержания, доплат к пенсии и иных гарантий лицам, замещающим государственные, муниципальные должности и должности государственной и муниципальной службы // Законность. 2012. № 1. С. 711.
12. Международные и российские нормы пенсионного обеспечения: сравнительный анализ / отв. ред. Э.Г. Тучкова, Ю.В. Васильева. М.: Проспект, 2013. 440 с.
13. ОНФ обратил внимание на непомерно высокие пенсии // Известия. 2015. 14 авг.
14. Право социального обеспечения России: учебик / отв. ред. К.Н. Гусов. М.: Проспект, 2009. 400 с.
15. Право социального обеспечения: учебник для академического бакалавриата / под ред. В.Ш. Шайхатдинова. М.: Юрайт, 2014. 717 с.
16. Фомина С.В. Пенсионное обеспечение государственных гражданских служащих (правовые вопросы): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. 25 с.
17. Франк М. Социальная политика на предприятии / пер. с польск. М.: Прогресс, 1977. 345 с.
18. Dupeyroux J.-J. Q autres. C.Droit de la securite Social. Paris: Dalloz, 2005. 1245 p.
19. Eichenhofer E. Sozialrecht. Tuebingen: Mohr, 2007. 335 p.
20. Olga Gala: http://www.zeit.de/karriere/ beruf/2014-09/betriebliche-altersvorsorge-anspruch.
21. Krebs V.a kol. Socialni politika. Praha: ASPI, 2007. 503 p.
22. Tkac V. Socilni zabezpeceni v soukromim pod-nikanl. Praha; Spektrum, 1991. 171 p.
23. Sozialgezetzbuch. Miinchen, 2010.
24. Sozialrecht. yesetzbuch. weien. Stand 1.3.2012.
References
1. Averin A.N. Sotsial'naya politika i sotsial'naya otvetstvennost' [Social policy and social responsibility.]. M: Al'fa-Press Publ., 2008. 96 p. (In Russ.).
2. Blagodir A.L. Sistema prava sotsial'nogo obespecheniya: avtoref. dis. ... dokt. yurid. nauk [System of social security law. Synopsis of Dr. jurid. sci. diss.]. M., 2014. 50 p. (In Russ).
3. Vasil'yeva Yu.V. Kodifikatsiya rossiyskogo za-konodatel'stva o sotsial'nom obespechenii: te-oreticheskie i prakticheskie problemy: avtoref. dis... dokt. yurid. nauk [Codification of Russian social security legislation: theoretical and practical issues. Synopsis of Dr. jurid. sci. diss.]. M., 2014. 54 p. (In Russ.).
4. Galitsina T. V. Sotsial'naya politika i sotsial'noe razvitie v sub"ektakh Rossiyskoy Federatsii (voprosy trudovogo prava i prava sotsial'nogo obespecheniya): avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. [Social policy and social development in subjects of the Russian Federation (employment law and social security law issues)]. M., 2014. 50 p. (In Russ.).
5. Gorbatov E.I. Sotsial'naya zashchita gosudar-stvennykh sluzhashchikh (pravovye voprosy): avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. [Social protection of civil servants (legal issues). Synopsis
of Cand. jurid. sci. diss.]. M., 2002. 18 p. (In Russ).
6. Guseva T.S. Sotsial'noe obespechenie sem'i, materinstva, ottsovstva i detstva v Rossii: te-oreticheskie i prakticheskie problemy: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk [Social security of family, motherhood, fatherhood and childhood in Russia: theoretical and practical issues]. M., 2012. 53 p. (In Russ.).
7. Zaretskiy A.D. Korporativnaya sotsial'naya otvetstvennost': mirovaya i otechestvennaya praktika: uchebnoe posobie [Corporate social responsibility: the world and domestic practice: Textbook]. M.: Knirus Publ., 2016. 292 p. (In Russ).
8. Zakharov M.L., Tuchkova E.G. Pravo sotsial'nogo obespecheniya Rossii: uchebnik [Social security law of Russia: textbook]. M.: Wolters Kluwer, 2005. 640 p. (In Russ.).
9. Korporativnaya sotsial'naya otvetstvennost': uchebnik dlya bakalavrov [Corporate social responsibility: coursebook for Bachelor's degree students] / ed. by E.M. Korotkov. M.: Yurayt Publ., 2015. 445 p. (In Russ.).
10. Kuzevanov A.S. Sravnitel'naya kharakteristika pensionnykh sistem Rossiyskoy Federatsii i drugikh stran SNG: pravovoe issledovanie: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. [Comparative characteristics of the pension system of the Russian Federation and other CIS countries: legal research. Synopsis of Cand. jurid. sci. diss.]. Ekaterinburg, 2012. 53 p. (In Russ.).
11. Makeev N.N. Nadzor za soblyudeniem feder-al'nogo zakonodatel'stva pri ustanovlenii denezhnogo soderzhaniya, doplat k pensii i in-ykh garantiy litsam, zameshchayushchim gosu-darstvennye, munitsipal'nye dolzhnosti i dolzhnosti gosudarstvennoy i munitsipal'noy sluzhby [Supervision over compliance with the federal legislation when establishing salaries, pension supplements and other guarantees for persons holding state and municipal positions and positions of the state and municipal service] // Zakonnost' - Legitimacy. 2012. № 1. Pp. 7-11. (In Russ.).
12. Mezhdunarodnye i rossiyskie normy pension-nogo obespecheniya: sravnitel'nyy analiz [International and Russian standards of pension provision: comparative analysis] / ed. by E.G. Tuchkova, Yu.V. Vasil'yeva. M.: Prospekt Publ., 2013. 440 p. (In Russ.).
13. ONF obratil vnimanie na nepomerno vysokie pensii [ONF has paid attention to exorbitant pensions]. Izvestiya. 14 August 2015. (In Russ).
14. Pravo sotsial'nogo obespecheniya Rossii: ucheb [Social security law of Russia: textbook] / ed. by K.N. Gusov. M.: Prospekt Publ., 2009. 400 p. (In Russ.).
15. Pravo sotsial'nogo obespecheniya: uchebnik dlya akademicheskogo bakalavriata [Social security law: textbook for Bachelor's degree students] / ed. by V.Sh. Shaikhatdinov. M.: Yurayt Publ., 2014. 717 p. (In Russ.).
16. Fomina S.V. Pensionnoe obespechenie gosu-darstvennykh grazhdanskikh sluzhashchikh (pravovye voprosy): avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk [Pension provision for civil servants (legal issues). Synopsis of Cand. jurid. sci. diss.]. M., 2007. 25 p. (In Russ.).
17. Frank M. Sotsial'naya politika na predpriyatii [Social policy at an enterprise] / transl. from Polish. M.: Progress Publ., 1977. 345 p. (In Russ).
18. Dupeyroux J.-J. et al. Droit de la securite sociale. Paris: Dalloz, 2005. 1245 p. (In French).
19. Eichenhofer E. Sozialrecht. Tuebingen: Mohr, 2007. 335 p. (In German).
20. Olga Gala. Available at: http://www.zeit. de/karriere/beruf/2014-09/betriebliche-altersvorsorge-anspruch. (In German).
21. Krebs V. et al. Socialni politika. Prague: ASPI, 2007. 503 p. (In Czech).
22. Tkac V. Socialni zabezpeceni v soukromim podnikanl. Prague: Spektrum, 1991. 171 p. (In Czech).
23. Sozialgezetzbuch. Miinchen, 2010. (In German).
24. Sozialrecht. yesetzbuch. weien. Stand 1.3.2012. (In German).
ADDITIONAL SOCIAL SECURITY: ANALYSIS OF THEORY AND PRACTICE
V.Sh. Shaikhatdinov
Ural State Law University
21, Komsomolskaya st., Ekaterinburg, 620137
E-mail: [email protected]
Introduction: the article considers theoretical and practical issues of additional social security. Purpose: to study peculiarities of additional social security at the federal, regional, municipal and corporate levels. Methods: the methodological framework of the research is based on the following methods: universal, general scientific methods, and some methods specific to legal science (systemic-structural, formal-legal, comparative legal methods). Results: the content of Part 3 of Article 39 of the Constitution of the Russian Federation was analyzed. It is concluded that the Constitution of the Russian Federation has established a legal framework for the organization and activity of a substantial block of social-security relations which are of an additional character compared to the relations that make up the core of the subject of social security law. These relations are amenable to separation from interconnected relations. At the same time, these relations can be differentiated according to the levels: federal, regional, municipal, corporate. While analyzing certain levels of additional social security, some weaknesses in legislation and enforcement practice were detected. This refers to federal regulation of the issues of additional social security for senior public officials of subjects of the Russian Federation, deputies of legislative (representative) bodies of state power in subjects of the Russian Federation, heads of municipalities and deputies of representative bodies of local self-government. Pension provision for civil servants of subjects of the Russian Federation and municipal employees also needs rationalization. Conclusions: Additional social security is a relatively independent unit of social security. It is not a part of social support, social assistance or social services. The level of its legal regulation is extremely low, resulting in frequent violations of law in this area. Therefore, there is an urgent need to increase the level of legal support in this sphere.
Keywords: social security; federal additional social security; regional additional social security; municipal additional social security; corporate welfare
Информация для цитирования:
Шайхатдинов В.Ш. Дополнительное социальное обеспечение: анализ проблем теории и практики // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2015. Вып. 4(30). C. 100-109.
Shaikhatdinov V.Sh. Dopolnitel'noe sotsial'noe obespechenie: analiz problem teorii i praktiki [Additional Social Security: Analysis of Theory and Practice] // Vestnik Permskogo universiteta. Juridicheskie nauki - Perm University Herald. Yuridical Sciences. 2015. № 4(30). Pp. 100-109. (In Russ.).
