CC BY
291
УДК 323.331:338.246.027
В. Б. МУРАВЧЕНКО
Управление общественной безопасности Администрации г. Омска
ГАРАНТИИ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
В статье рассматривается система гарантий прав муниципального служащего. Делается вывод о том, что акты законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы муниципальной службы, подлежат обязательному применению, если они одновременно соответствуют актам федерального законодательства о муниципальной службе и не нарушают компетенции органов местного самоуправления по самостоятельному решению вопросов местного значения.
Конституция РФ, федеральные законодательные акты, законодательные и иные правовые акты субъектов Федерации, устанавливая гарантии муниципальным служащим, обеспечивают и систему правовых мер, направленных как на защиту нарушенных прав местного самоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений.
В законодательстве Российской Федерации гарантии муниципальным служащим обеспечиваются правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации1 и федеральными законами.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится, что финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета2. Статья 4 регулирует основы муниципальной службы. Обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления закрепляется в статье 5. В уставах муниципальных образований утверждаются гарантии прав должностных лиц местного самоуправления. В статье 21 записано, что время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе.
Касаясь проблемы предоставления льгот и гарантий, следует иметь в виду, что ряд вопросов напрямую регулируется федеральным законодательством, так Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»3 от 8 января 1998 г. устанавливает гарантии для муниципальных служащих. В этом случае субъекты РФ в своих законах не вправе ограничивать прямое действие норм Конституции РФ или федерального законодательства, и могут лишь усилить правовые или иные гарантии тех прав, которые предусмотрены федеральным законодательством4 . Статья 15 закрепляет для муниципального служащего следующие гарантии:
1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей;
2) денежное содержание и иные выплаты;
3) ежегодный оплачиваемый отпуск;
4) медицинское обслуживание егоичленов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию;
5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;
7) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;
8) защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.
В случае ликвидации местного самоуправления, сокращения штата работников данного органа муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные законодательством Российской Федерации о труде для работников в случае увольнения в связи с ликвидацией предприятий, учреждений, организаций, сокращений штата работников. Практически во всех субъектах Российской Федерации предусматриваются законами о муниципальной службе дополнительные гарантии для муниципального служащего.
С введением с 1 февраля 2002 года нового Трудового кодекса РФ5 создается новая ситуация в вопросах правового регулирования труда муниципальных служащих и роли органов местного самоуправления в регулировании трудовых отношений на территории муниципального образования. Помимо общих гарантий и компенсаций, предусмотренных Трудовым кодексом (гарантии при приеме на работу, переводе на другую работу, по оплате труда и другие), работникам муниципальных учреждений предоставляются и другие гарантии и компенсации в следующих случаях;
1) при направлении в служебные командировки;
2) при переезде на работу в другую местность;
3) при исполнении государственных или общественных обязанностей;
4) при совмещении работы с обучением;
5) при вынужденном прекращении работы не по вине работника;
6) при представлении ежегодного оплачиваемого отпуска;
7) в некоторых случаях прекращения трудового договора;
8) в связи с задержкой по вине работодателя выдачи трудовой книжки при увольнении работника;
9) в других случаях, предусмотренных Трудовым кодексом и иными федеральными законами.
Законодательство большинства субъектов Российской Федерации гарантирует муниципальному служащему при направлении в служебную командировку сохранение места работы (должности) и среднего заработка, а также возмещение командировочных расходов.
В случае переезда работника по предварительной договоренности с работодателем на работу в другую местность работодатель обязан возместить работнику: расходы по переезду работника, членов его семьи и провозу имущества (за исключением случаев, когда работодатель представляет работнику соответствующие средства передвижения); расходы по обустройству на новом месте жительства.
В случае расторжения трудового договора с руководителем организации, его заместителями и главным бухгалтером в связи со сменой собственника организации новый собственник обязан выплатить указанным работникам компенсацию в размере не ниже трех средних месячных заработков работника.
В систему основных государ ственных гарантий по оплате труда работников включаются:
1) величина минимального размера оплаты труда в Российской Федерации;
2) величина минимального размератарифной ставки (оклада) работников организаций бюджетной сферы в Российской Федерации;
3) меры, обеспечивающие повышение уровня реального содержания заработной платы;
4) ограничения перечня оснований и размеров удержании из заработной платы по распоряжению работодателя, а также размеров налогообложения доходов от заработной платы;
5) ограничения оплаты труда в натуральной форме;
6) обеспечение получения работником заработной платы в случае прекращения деятельности работодателя и его неплатежеспособности в соответствии с федеральными законами;
7) государственный надзор и контрольна полной и своевременной выплатой заработной платы и реализацией государственных гарантий по оплате труда;
8) ответственность работодателей за нарушение требований, установленных Трудовым кодексом, законами, иными нормативными правовыми актами, коллективными договорами, соглашениями;
9) сроки и очередность выплаты заработной платы.
Выплата заработной платы производится в денежной форме в валюте Российской Федерации (в рублях). Заработная плата каждого работника зависит от его квалификации, сложности выполняемой работы, количества и качества затраченного труда и максимальным размером не ограничивается.
По нашему мнению, особую роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту муниципальных служащих, играет конституционное право местного самоуправления. Гарантией судебной защиты прав муниципальных служащих является порядок признания недействительными решений органов и должностных лиц местного самоуправления, предполагающий соответствующее решение по этому вопросу. Гарантией правовой защиты муниципальных служащих является обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
По мнению автора, важным средством правой защиты интересов муниципальных служащих, его прав являются обращения органов местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам.
Для организации постоянного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления Правительством принято постановление6, которое способствует решению вопросов местного значения в экономически эффективных формах, с учетом конкретных условий каждого отдельно взятого муниципального образования.
Таким образом, в целях большего учета интересов муниципальных образований при законодательном регулировании субъектами Федерации разнообразных вопросов регионального и местного значения Закон об общих принципах организации местного самоуправления7 (ст.45) наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Федерации. Статья 46 этого закона устанавливает, что судили арбитражный суд рассматривает иски о признании недействительными акты, нарушающие права местного самоуправления. С такими исками в суд или арбитражный суд вправе обращаться не только органы и должностные лица местного самоуправления, но и граждане, проживающие на территории муниципального образования.
В законодательстве субъектов Российской Федерации Белгородской, Московской, Омской, Томской, Тюменской, Смоленской областей записано, что гарантии для муниципальных служащих устанавливаются в целях обеспечения профессионализма и авторитета муниципальной службы, повышения компетентности муниципальных служащих, их экономической, социальной и правовой защищенности.
В числе гарантий для муниципального служащего определены условия работы, обеспечивающие исполнение ими должностных обязанностей, в первую очередь:
1) безопасные и здоровые условия труда (соблюдения правил и норм по технике безопасности; необходимое освещение, отопление, вентиляция; устранение вредных последствий: шума, излучений, вибрации и других факторов, отрицательно влияющих на здоровье муниципальных служащих).
2) полное и своевременное обеспечение документацией и информацией, необходимой для исполнения муниципальными служащими своих функций;
3) надлежащее качество техники и материалов;
4) своевременное обеспечение рабочих мест электроэнергией.
Если по вине администрации такие условия не созданы, то на виновных налагаются дисциплинарные взыскания по правилам ст. 14 федерального Закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». В настоящее время отсутствуют нормативные акты, которые бы регламентировали гарантии условий работы муниципальных служащих, поэтому реальные и необходимые условия работы муниципального служащего должны устанавливаться в правилах, принимаемых в органах местного самоуправления.
В системе гарантий для муниципального служащего одно из важных мест занимает денежное содержание, а также иные выплаты муниципальным служащим, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В новом Тру-
довом кодексе РФ вопросы оплаты и нормирования труда работников урегулированы в разделе 6. Если говорить о системе заработной платы, размеров окладов и различного рода выплат работникам, то в ст. 135 Трудового кодекса РФ вводится общее правило установления заработной платы для работников организаций, финансируемых из бюджета, а именно, конкретная система устанавливается соответствующими законами и иными нормативными правовыми актами, что в принципе можно понимать как подтверждение норм ст. 16 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в РФ». Например, законом Приморского края муниципальная служба понимается как «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий муниципальных органов. Муниципальная должность муниципальной службы — штатная должность в муниципальных органах с установленным кругом обязанностей, денежным содержанием и ответственностью за выполнение этих обязанностей»8.
Структура денежного содержания муниципального служащего определена в ст. 16 федерального Закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»: «Размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации».
Расходы, связанные с представлением гарантий, производятся за счет средств бюджетов субъектов соответствующих муниципальных образований. Эти представления и виды гарантий зависят от конкретного финансирования. Например, Закон Вологодской области «О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности и должности государственных служащих органов законодательной и исполнительной власти, контрольно-счетной палаты области, избирательной комиссии области, выборных должностных лиц и муниципальных служащих органов местного самоуправления Вологодской области» определяет денежное содержание лица, замещающего государственную должность, должность государственного служащего, состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалифицированный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, районного коэффициента, атакже премий по результатам работы.
Если и дальше рассматривать законодательную практику субъектов Российской Федерации, то необходимо отметить, что денежное содержание выборного должностного лица, муниципального служащего органов местного самоуправления состоит из должностного оклада, надбавок к должностному за квалификационный разряд, особые условия муниципальной службы, выслугу лет, районного коэффициента, а также премий по результатам работы»'.
Законодательства большинства субъектов Российской Федерации к компенсационным выплатам относят надбавки к должностному окладу, связанные с особыми условиями труда и режимом работы: за особые условия труда, за выслугу лет лицам, допущенным к работе со сведениями, составляющими государственную тайну.
По мнению автора, под особыми условиями труда понимается выполнение работы в условиях, отклоняющихся от установленных нормативными правовыми актами муниципальных образований (в соответствующих положениях, должностных инструкциях и иных актах). Надбавка за особые условия
труда может дифференцироваться в зависимости от группы должностей муниципальной службы. Критериями для установления ее размера могут являться компетентность в принятии решений, привлечение к особо важным и ответственным работам и др. Автор полагает, что размеры должностных окладов муниципальных служащих субъектов Российской Федерации определяются в зависимости от муниципальной должности муниципальной службы.
Размер должностного оклада муниципального служащего не может превышать размера должностного оклада государственного служащего Омской области, замещающего соответствующую государственную должность государственной службы Омской области.
Надбавки к должностному окладу за квалификационный разряд в настоящее время установлены в республике Бурятия, Алтайском крае, Амурской, Воронежской, Кировской, Липецкой, Пермской областях, Ханты-Мансийском автономном округе в размере:
1) до 10 процентов от установленного должностного оклада - муниципальному служащему, имеющему квалификационный разряд третьего класса по замещаемой им муниципальной должности;
2) до 20 процентов от установленного должностного оклада - муниципальному служащему, имеющему квалификационный разряд второго класса по замещаемой им муниципальной должности;
3) до 30 процентов от установленного должностного оклада - муниципальному служащему, имеющему квалификационный разряд первого класса по замещаемой им муниципальной должности.
Надбавки к должностному окладу за выслугу лет устанавливаются в размере:
1) до 10 процентов от установленного должностного оклада - лицу, имеющему стаж замещения муниципальных должностей от 1 года до 5 лет;
2) до 20 процентов от установленного должностного оклада - лицу, имеющему стаж замещения муниципальных должностей от 5 до 10 лет;
3) до 30 процентов от установленного должностного оклада - лицу, имеющему стаж замещения муниципальных должностей от 10 лет до 15 лет;
4) до 40 процентов от установленного должностного оклада - лицу, имеющему стаж замещения муниципальных должностей от 15 лет и выше.
Надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы устанавливается:
1) за сложность, напряженность работы;
2) за высокие достижения в труде;
3) за специальный режим работы;
4) за ненормированный рабочий день.
Законы субъектов Российской Федерации предусматривают, чтобы размер надбавки за особые условия муниципальной службы в общей сложности не мог превышать 50 процентов от установленного должностного оклада.
В законодательстве субъектов Российской Федерации муниципальным служащим дополнительно устанавливаются единовременные премии, выплачиваемые за выполнение специальных заданий, за продолжительную службу к юбилейным датам службы (5,10,15 лет службы и т.д.), а также по иным основаниям в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Размер единовременной премии не может превышать размера денежного содержания муниципального служащего за один месяц, так как это предусмотрено в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Однако необходимо учитывать, что муниципальные образования, в отличие от субъектов РФ, не могут самостоятельно определять круг своих полномочий, поскольку последние устанавливаются вышестоящими органами.
Законодательства некоторых субъектов Федерации, например, Свердловской, Тверской, Томской, Тюменской областей, предусматривают, надбавки к должностному окладу за почетное звание:
1) до 10 процентов от установленного должностного оклада - лицу, имеющему почетное звание муниципального образования;
2) до 15 процентов от установленного должностного оклада - лицу, имеющему почетное звание Омской области;
3) до 25 процентов от установленного должностного оклада - лицу, имеющему почетное звание Российской Федерации.
Законы Нижегородской и Тверской области, например, устанавливают надбавки к должностному окладу за ученую степень:
1) до 15 процентов от установленного должностного оклада - лицу, имеющему ученую степень кандидата наук;
2) до 25 процентов от установленного должностного оклада - лицу, имеющему ученую степень доктора наук».
В соответствии с федеральным законом муниципальному служащему гарантируется ежегодный оплачиваемый отпуск. В статье 17 закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» конкретизировано право муниципального служащего на ежегодный отпуск и определена его продолжительность — не менее 30 календарных дней.
Дополнительный оплачиваемый отпуск муниципального служащего за стаж муниципальной службы в Республике Бурятия, Алтайском крае, Волгоградской, Вологодской, Воронежской, Липецкой, Московской, Ленинградской, Орловской, Пермской, Рязанской, Тюменской областях предоставляется:
1) при стаже муниципальной службы свыше 5 лет - 5 календарных дней;
2) при стаже муниципальной службы свыше 10 лет -10 календарных дней;
3) при стаже муниципальной службы свыше 15 лет -15 календарных дней.
Ежегодный оплачиваемый отпуск и дополнительные оплачиваемые отпуска суммируются и по желанию муниципального служащего могут предоставляться по частям. При этом продолжительность одной части предоставляемого отпуска не может быть менее 14 календарных дней.
Муниципальному служащему может быть предоставлен отпуск без сохранения заработной платы на срок не более одного года, если иное не предусмотрено федеральным законом. Порядок предоставления муниципальным служащим отпусков, в том числе дополнительных отпусков и отпусков без сохранения заработной платы, определяется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством. Как правило, продолжительность дополнительного отпуска исчисляется в календарных днях и праздничные, другие нерабочие дни, приходящиеся на период дополнительного отпуска, в число календарных дней не включаются и не оплачиваются.
Муниципальному служащим и членам их семей в законодательстве таких субъектов Федерации, как Алтайский край, Брянская, Владимирская, Иркутская, Курская, Московская, Нижегородская, Омс-
кая, Томская области гарантируется медицинское обслуживание, в том числе и после выхода на пенсию. Порядок его представления определяется нормативными правовыми актами муниципального органа и представляет собой дополнительные услуги к объему бесплатной медицинской помощи, гарантируемому всем граждан.
Законами субъектов Российской Федерации Алтайского, Красноярского, Приморского краев, Амурской, Владимирской, Иркутской, Курской, Ленинградской, Московской, Свердловской, Томской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского автономного округа и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления могут устанавливаться и иные гарантии для муниципальных служащих, в том числе и в области медицинского обслуживания. Так, в законе г. Москвы «О муниципальной службе в районах города Москвы» муниципальному служащему и членам его семьи гарантируется бесплатный отпуск всех лекарственных средств по рецептам врачей, бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (за исключением протезов из драгоценных металлов), оказание другой протезно-ортопедической помощи».
В законодательстве группы субъектов Российской Федерации, например, Московской, Свердловской и Челябинской областей муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей. Специальное пенсионное обеспечение муниципального служащего служит дополнительным стимулом для граж дан, поступающих на муниципальную службу, и гарантирует более высокое материальное обеспечение членам их семей. Эти гарантии представляются членам семьи и в тех случаях, когда смерть, связанная с исполнением служебных обязанностей, наступила после увольнения со службы.
Вопрос об установлении дополнительных гарантий дяя муниципальных служащих в законе субъекта РФ требует более детального рассмотрения. С одной стороны, в ст. 6 Кодекса предусматривается право органов государственной власти субъекта РФ устанавливать более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленными федеральным законодательством, а с другой стороны, в ст. 165 перечисляется закрытый перечень случаев предоставления работникам гарантий и компенсаций, при этом другие случаи предоставления гарантий и компенсаций могут быть предусмотрены только Кодексом и федеральными законами. Учитывая то обстоятельство, что федеральный Закон «Об основах муниципальной службы в РФ» не установил перечня дополнительных гарантий и случаев их предоставления, а переадресовал это полномочие законодательству субъектов РФ, можно сделать вывод о том, что законами субъектов РФ могут быть установлены дополнительные гарантии для муниципальных служащих, но при условии финансирования из бюджета субъекта РФ.
В соответствии со ст. 969 ГК РФ законодательством Российской Федерации может быть установлено обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества государственных служащих определенных категорий. Страхование муниципальных служащих осуществляется на основе законов субъектов Российской Федерации, таких, как Иркутская, Новгородская, Томская области и нормативных правовых актов органов местного самоуправле-
ния за счет средств местного бюджета, выделяемых на эти цели органами исполнительной власти. Так, в соответствии со ст. 15 Закона Омской области «О муниципальной службе в Омской области» муниципальному служащему гарантируется обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после ее прекращения, наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей.
В статье 24 Закона Приморского края «О муниципальной службе в Приморском крае» муниципальным служащим гарантируется обязательное государственное страхование на случай причинения вреда имуществу, заболевания, смерти или потери трудоспособности, наступившими в связи с исполнением ими должностных обязанностей в период прохождения муниципальной службы или после ее прекращения.
Гарантированное муниципальным служащим обязательное государственное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения ими муниципальной службы или после ее прекращения, но связанных с исполнением ими должностных обязанностей, регламентируется Положением о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию, утвержденным постановлением Президиума ВЦСПС от 12 ноября 1984 № 13-610.
Муниципальному служащему и членам его семей обеспечивается государственная защита от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им своих должностных обязанностей.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, например, Брянская, Воронежская, Ленинградская, Иркутская области устанавливают для муниципальных служащих и иные гарантии, позволяющие им более эффективно исполнять свои обязанности. Так, закон о муниципальной службе Псковской области определяет право на установление доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшие муниципальные должности муниципальной службы, предусмотренные Реестром муниципальных должностей муниципальной службы.
Ежемесячная доплата к государственной пенсии устанавливается при наличии следующих условий:
а) стаж муниципальной службы не менее 15 лет;
б) увольнение с муниципальной службы по одному из следующих оснований:
ликвидация органов местного самоуправления, сокращение численности или штата муниципальных служащих в органах местного самоуправления;
в связи с истечением срока трудового договора для муниципальных служащих категории "Б";
достижение предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы;
обнаружившегося несоответствия занимаемой должности муниципальной службы области вследствие состояния здоровья, препятствующего продолжению муниципальной службы;
по собственному желанию в связи с выходом на государственную пенсию.
в) увольнение с замещаемой муниципальной должности муниципальной службы имело место после 1 января 1997 года.
Следует учитывать тот факт, что ежемесячная доплата устанавливается к государственным пенсиям, . назначенным по Закону Российской Федерации "О I государственных пенсиях в Российской Федерации"
(за исключением государственных пенсий за выслугу лет), либо к пенсии, досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации".
Законодательство субъектов Российской Федерации определяет порядок получения государственной пенсии в соответствии с другими законодательными актами Российской Федерации, доплата может быть установлена после перехода на государственную пенсию по Закону Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации".
Ежемесячная доплата к государственной пенсии при наличии стажа муниципальной службы 15 лет устанавливается в законодательстве Республики Бурятия, Алтайского края, Амурской, Воронежской областей, Ханты-Мансийского автономного округа в таком размере, чтобы сумма пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла 45 процентов месячного денежного содержания муниципального служащего.
Вышеуказанное законодательство субъектов Российской Федерации предусматривает увеличение размера ежемесячной доплаты на 3 процента месячного денежного содержания муниципального служащего за каждый полный год стажа муниципальной службы свыше 15 лет. При этом сумма пенсии и ежемесячной доплаты к ней не может превышать 75 процентов месячного денежного содержания муниципального служащего.
Лицу, получающему две государственные пенсии, при определении размера доплаты учитывается их общая сумма с учетом надбавок и компенсационных выплат, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В стаж же муниципальной службы муниципального служащего, дающий право на установление доплаты к государственной пенсии, включаются только периоды работы, предусмотренные статьей 27 3-акона области "О муниципальной службе в Псковской области".
Стаж, дающий право на установление доплаты к государственной пенсии, устанавливается на момент обращения за доплатой к пенсии в соответствии с действующим на этот момент законодательством.
Размер ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы, исчисляется по их выбору, исходя из месячного денежного содержания по должности муниципальной службы, замещаемой на день прекращения муниципальной службы, либо по должности муниципальной службы на день достижения ими возраста, дающего право на пенсию по старости.
Размер месячного денежного содержания, исходя из которого исчисляется ежемесячная доплата к пенсии, не должен превышать 1,8 должностного оклада по замещавшейся муниципальной должности муниципальной службы. В состав месячного денежного содержания, учитываемого при определении размера ежемесячной доплаты к пенсии в законодательстве Московской, Свердловской и Челябинской областей, включаются:
должностной оклад;
ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы (за сложность, напряженность, специальный режим работы муниципального служащего);
ежемесячная надбавка к должностному окладу за высокую профессиональную подготовку муниципальным служащим, имеющим ученые степени и почетные звания Российской Федерации;
ежемесячная надбавка к должностному окладу за квалификационный разряд;
ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет;
премии по результатам работы. Выплата доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы Вологодской, Воронежской, Липецкой, Томской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского округа, осуществляется органом местного самоуправления. Выплата ежемесячной доплаты к пенсии прекращается лицу, которому в соответствии с законодательством Российской Федерации, с законодательством субъектов Российской Федерации Вологодской, Воронежской, Липецкой, Томской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского округа назначена пенсия за выслугу лет или ежемесячное пожизненное содержание или установлено дополнительное пожизненное ежемесячное материальное обеспечение. На лиц, которым установлена ежемесячная доплата к государственной пенсии за выслугу лет, действие федерального Закона распространяется в полном объеме.
Статья 15 Закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»1' определяет гарантии муниципальных служащим в случае ликвидации органа местного самоуправления или сокращения штата работников данного органа.
При сокращении численности или штата работников органа местного самоуправления преимущественное право на оставление на работе имеют муниципальные служащие с более высокой производительностью труда и квалификацией.
Муниципальным служащим, имеющим стаж работы, дающий право выхода на полную пенсию по старости (включая пенсию на льготных условиях), и уволенным в связи с ликвидацией органа местного самоуправления или сокращением его штата, может быть досрочно назначена государственная пенсия (если служба занятости населения не в состоянии их трудоустроить), но не ранее чем за два года до установленного пенсионного возраста.
Кроме того, муниципальным служащим, высвобожденным в связи с ликвидацией органа местного самоуправления или в связи с сокращением его штата, предоставляется ежегодный отпуск (при наличии непрерывного трудового стажа) независимо от времени работы на новом месте.
Подводя итог, можно сделать вывод, что важнейшим и необходимым условием полного и эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления является гарантированность прав муниципального служащего.
Система гарантий прав муниципального служащего, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту.
Однако в настоящее время в региональном законодательстве не в полной мере используются предоставленные гарантии муниципальным служащим. Зачастую с трудным финансовым положением муниципального образования соответствующие гарантии не предоставляются. Это, в свою очередь, позволяет недобросовестным чиновникам получать на стороне дополнительные льготы и гарантии и тем самым влиять на принятие качественного решения, находящегося в его компетенции.
Общий принцип установления специальных гарантий, дополнительных прав и льгот связан с необходимостью компенсации тех ограничений, которые
закрепляются законодательством для граждан в связи с муниципальной должностью муниципальной службы.
Дополнительные гарантии, закрепленные в законодательстве субъекта Российской Федерации, должны быть в основном рекомендательными, а не императивными.
Порядок и условия предоставления дополнительных гарантий муниципальным служащим должен устанавливаться в нормативных правовых актах муниципальных образований.
Важным условием предоставления соответствующих дополнительных гарантий является включение расходов по их финансированию в местный бюджет. В случае если представительный орган муниципального утвердил бюджет в текущем году без учета дополнительных гарантий, предусмотренных областным законодательством, то такие льготы предоставляться не будут.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что акты законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы муниципальной службы, подлежат обязательному применению когда они одновременно отвечают следующим требованиям:
— соответствуют актам федерального законодательства о муниципальной службе;
— в случае если они не нарушают компетенции органов местного самоуправления по самостоятельному решению вопросов местного значения.
Законодательные нормы, содержащие дополнительные гарантии и компенсации для муниципальных служащих, подлежат применению только при условии включения расходов по их финансированию в бюджет муниципального образования либо в бюджет субъекта РФ.
Примечания
' Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 года. Ст. 133.
2Об общих принципах организации местного самоуправ-ления в Российской Федерации: Постатейный комментарий к Федеральному закону / Отв. ред. Ю.А.Тихомиров. - М.: Изд-во «Норма», 1996.
3 Об основах муниципальной службы в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации // Собр. законодательства РФ. - 1998. - №2. - Ст. 15
4 Конституционное право / Под ред. проф. А.Е. Козлова. — М.: Иэд-во БЕК,1996. - С. 52.
5Кодекс Законов отруде Российской Федерации. — Екатеринбург: Иэд-во юрид. литер., 1999. — Ст. 100.
6 Постановление Правительства РФ «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления» от 27 июня 1996 г. № 143.
' Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Ст. 2.
8 Закон Приморского края «О муниципальной службе в Приморском крае« от20.01.2001 г. №69 - КЗ. Ст. 11. (ред. Законов Приморского края от 16.05.1997 №80 - КЗ, от 14.11.1997 № 101-КЗ, от 10.06.1998 №7-КЗ). Ст. 24.
'Закон Вологодской области «О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности и должности государственных служащих органов законодательной и исполнительной власти, контрольно-счетной палаты области, избирательной комиссии области, выборныхдолжностныхлици муниципальных служащих органов местного самоуправления Вологодской области» от17 июня 1997 г. № 162-03.
'"Постановлением Президиума ВЦСПС от 12ноября 1984. -№13-6.
'1 Об основах муниципальной службы в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации // Собр. законодательства РФ. - 1998. — №2. - Ст. 15.
МУРАВЧЕНКО Виктор Борисович, аспирант заочного отделения Омского государственного университета.
УДК 342 Е. В. КОШЕЛЕВ
Омская академия МВД России
ПРИНЦИПЫ
КОНСТИТУЦИОННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
В статье рассматриваются принципы конституционной ответственности. Предлагается трехзвенная классификация с выделением универсальных, основных и специфических принципов конституционной ответственности. Акцентируется внимание на специфических принципах детерминирующих институт конституционной ответственности от смежных правовых категорий.
Ответственность по законодательству, как и любой другой правовой институт, основывается на системе определенных принципов. В принципах юридической ответственности отражаются глубинные, устойчивые закономерные связи, благодаря которым институт юридической ответственности является самостоятельным компонентом в системе права.
Изучение принципов конституционной ответственности позволяет не только охарактеризовать социальную, политическую и нравственную стороны ответственности, но и понять ее фактическое содержание, смысл отдельных норм и институтов конституционного права. Все это крайне необходимо для правильного решения практических вопросов. Выявление и классификация принципов необходимы в целях правильного их применения, обеспечения конституционной законности. Знание принципов конституционно-правовой ответственности оказывает помощь практику-юристу в уяснении их социальной и юридической природы.
Принципы конституционной ответственности выступают как основополагающие начала, выражающие сущность, природу и назначение института конституционно-правовой ответственности, содержащихся в законодательстве норм, определяющих характер правового регулирования конституционных деликтных отношений. Их можно разделить на три группы. Первую группу составляют универсальные принципы, во вторую входят основные принципы и третья группа состоит из специфических принципов конституционной ответственности.
Универсальными принципами конституционной ответственности можно считать следующие: принцип гуманизма, принцип справедливости, принцип конституционной законности.
Основными принципами, на наш взгляд, являются: принцип неотвратимости наказания, принцип ответственности за неприемлемое поведение, проступки участников общественных отношений.
К специфическим принципам следует отнести следующие принципы: принцип процедурное™,
принцип обеспечительности ответственности, принцип коллегиальности и индивидуализации, принцип подотчетности. Такая классификация является относительной. Она может быть представлена в иной трактовке, иной интерпретации в зависимости от того, что берется в основу деления принципов на группы. Так, например, можно выделить из всей группы принципов юридической ответственности — основные: справедливость, законность, обеспечитель-ность, процедурность, принцип необязывания. Их, в свою очередь, можно разделить на отдельные группы. Все зависит от того, какие задачи перед собой ставит исследователь.
Анализ принципов конституционной ответственности представляется важным потому, что, имея общие черты с принципами юридической ответственности, они в то же время имеют свои особенности, которые обусловлены характером конституционной ответственности.
Принципы конституционной ответственности образуют многоэлементную систему. Во-первых, это универсальная группа принципов, выступающих универсальным выражением требований общеправовых начал справедливости, гуманизма. По сути, это те же общие принципы права, о чем пишет Р.Л. Иванов, нов особом их проявлении1. Во-вторых, надо выделить общие принципы, определяющие основания и пределы конституционной ответственности. В-третьих, это специфические принципы конституционно-правовой ответственности. Они отражают своеобразные качества этого вида ответственности, отличающиеся по основанию ее возникновения, проявлению вины субъектов, особенностям процессуальных норм.
Универсальность принципов гуманизма, справедливости и конституционной законности не означает, что ими руководствуется любое государство. Даже недемократическое государство может записать в конституции, законах принципы гуманизма, справедливости и законности, а на деле не руководствоваться ими при осуществлении своих функций. Госу-
