CC BY
104УДК 343.3/.7 ББК 67.408
DOI 10.24411 /2312-0444-2020-10203
ДОЛЖНОСТНЫЕ КОРРУПЦИОННЫЕ ПРЕСТУПЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЗАКУПОК И ИХ КЛАССИФИКАЦИЯ
Владимир Юрьевич ДРОЗДОВ, доцент кафедры уголовного права и криминологии Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) E-mail: [email protected]
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.08 — уголовное право
и криминология; уголовно-исполнительное право
Аннотация. Автор рассматривает одну из групп преступных посягательств, совершаемых в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд, — должностные коррупционные преступления.
Особенность уголовно-правовых правонарушений названной категории заключается в субъекте, их совершающем, — должностном лице.
Предпринята попытка разделения преступлений на виды по различным основаниям. В статье также рассматриваются основные схемы реализации преступного умысла на неправомерное завладение бюджетными средствами.
Ключевые слова: уголовная ответственность, государственные и муниципальные закупки, должностные преступления, злоупотребление полномочиями, коррупционные преступления в сфере закупок, должностное лицо.
Annotation. The author considers one of the groups of criminal violations committed in the sphere of procurement of goods, works and services for State and municipal needs — official corruption offences.
The peculiarity of criminal offences category consist in the perpetrator — the official.
An attempt has been made to classify crimes on different grounds. This article also regards the main patterns of criminal conduct that allow the improper acquisition of budgetary funds.
Keywords: criminal liability, state and municipal procurement, malfeasance, abuse of authority, corruption offences in procurement, public official.
Закупки, осуществляемые государственными (муниципальными), корпоративными заказчиками, играют немаловажную роль в экономическом развитии Российской Федерации1.
По оценкам Счетной палаты в России с 2014 по 2019 г. удельный вес государственных и корпоративных закупок в среднем составил 31% от ВВП.
В 2019 г. общий объем контрактов, заключенных в рамках Закона № 44-ФЗ и Закона № 223-Ф3 достиг 31,6 трлн руб. (почти 29% от ВВП)2.
Несмотря на форс-мажорные обстоятельства, обусловленные охватившей мир пандемией, уже за первые шесть месяцев 2020 г. государственные заказчики заключили 1,7 млн контрактов на 4,1 трлн руб., что на 34% боль-
ше по сравнению с аналогичным показателем прошлого года3.
Вместе с тем такие огромные финансовые потоки привлекают внимание злоумышленников. На протяжении нескольких последних лет закупочная деятельность характеризуется высоким уровнем криминализации. В данной области экономической деятельности процветает коррупционная составляющая4, которая тесно переплетается с должностной преступностью.
Масштабы причиняемого коррупционными деяниями ущерба огромны и ежегодно исчисляются миллиардами рублей. Только в 2019 г. потери от коррупционных преступлений составили около 55,1 млрд руб.5.
Модель коррупционных преступлений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд
№ 4/2020
можно представить в виде своеобразной сделки, участниками которой выступают, с одной стороны, должностные лица и иные государственные и негосударственные служащие, вовлеченные в закупочный процесс, с другой стороны, любые физические, юридические лица, претендующие на право поставки необходимых заказчику ресурсов.
Основываясь на таком критерии, как особый статус субъекта, среди преступлений, распространенных в сегменте закупок, можно выделить группу криминальных правонарушений, именуемую должностные коррупционные преступления.
Ранее в своих научных изысканиях автор пришел к выводу о том, что коррупционным преступлением в сфере закупок следует признать уголовно наказуемое деяние, выражающееся в противоправном нарушении правил государственных, муниципальных закупок и закупок отдельными видами юридических лиц6.
В научных кругах распространено мнение, согласно которому должностная преступность рассматривается как часть коррупционной пре-ступности7. Данная точка зрения коррелирует с пониманием коррупции и коррупционных преступлений, отраженных в отечественном праве8.
На наш взгляд, в отношениях по реализации преступного умысла при осуществлении процедуры закупок, как и в любой легальной сделке, участвуют несколько сторон, одной из которых всегда будет выступать должностное лицо заказчика. Именно последний как правомочный представитель наделен всей полнотой полномочий по руководству процессом закупок, он принимает юридически значимые решения и способен повлиять на его ход на любой из стадий (например, принимает решение о том, что именно закупить, принять ли итоговый результат, предоставленный исполнителем договорных обязательств, и проч.). Кроме того, используя свой статус, должностное лицо для облегчения достижения преступного результата может привлекать в качестве соучастников иных лиц, не обладающих властными полномочиями, но исполняющих обязанности в сфере обеспечения организации процедуры закупок, заключения контракта, контроля за его исполнением.
Для потенциальных исполнителей контракта чиновничье покровительство — ключ к преодолению административных барьеров, ускоряющий разрешение административных вопросов.
В свою очередь, коррумпированный протект рассматривает свое должностное положение как средство извлечения дохода в денежной или
натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды, различных благ и преимуществ нематериального характера непосредственно для себя самого, членов своей семьи или лиц, находящихся с ним в близком родстве или свойстве, а также для граждан или организаций, с которыми оно связано финансовыми или иными обязательствами9 (например, заключает контракт с юридическим лицом, учредитель которого является родственником или близким другом должностного лица заказчика, либо фактическим владельцем которого выступает само должностное лицо).
Следовательно, учитывая существующий механизм закупочного процесса, весьма затруднительно реализовать преступный умысел, направленный на неправомерное завладение бюджетными средствами, без ведома должностных лиц заказчика.
Термин «должностное преступление» сугубо доктринальный. Традиционно в теории уголовного права им обозначаются предусмотренные главой 30 Уголовного кодекса России общественно опасные деяния10.
Вместе с тем ограничивать круг должностных коррупционных преступлений в сфере закупок только упомянутыми фелониями было бы не верно, несмотря на то, что криминологический анализ должностных преступлений, совершаемых в контрактной сфере, позволяет рассматривать некоторые из них как одновременное проявление коррупционной преступности.
Напомним, что для признания коррупционной направленности противоправного деяния необходимо установить одновременную совокупность соответствующих признаков: наличие надлежащего субъекта (в нашем случае должен отвечать признакам должностного лица, указанным в примечании к ст. 285 УК РФ); связь деяния со служебным положением субъекта, отступлением от его прямых прав и обязанностей; обязательное наличие у субъекта корыстного мотива (деяние связано с получением им имущественных прав и выгод для себя или для третьих лиц); наличие прямого умысла на совершение преступления11.
Учитывая названные признаки коррупционных преступлений и специфику общественных отношений, против которых направлено преступное поведение, предлагаем к числу должностных коррупционных преступлений в сфере закупок отнести такие деяния УК РФ, как: получение взятки (ст. 290), мелкое взяточничество (ст. 291.2), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289); злоупот-
№ 4/2020
ребление должностными полномочиями (ст. 285), злоупотребление должностными полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа (ст. 285.4), превышение должностных полномочий (ст. 286), служебный подлог (ст. 292) при условии, что указанные посягательства совершены с корыстным мотивом, а также различные формы хищения, совершенные должностными лицами с использованием своего служебного положения (в частности, деяния, предусмотренные ч. 3 ст. 159 и ч. 3 ст. 160 УК РФ).
Правоприменительная практика в вопросах квалификации преступного поведения должностных лиц заказчика, ввиду отсутствия специального «универсального» состава (не принимая во внимание деяние, предусмотренное ст. 285.4 УК РФ), также отдает предпочтение названным общим составам преступлений.
Например, гражданин О. признан виновным в совершении преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 285 УК РФ и ч. 1 ст. 292 УК РФ.
Судом установлено, что осужденный, исполняя обязанности директора ГКОУ Минобрнау-ки Кабардино-Балкарской Республики, используя свое служебное положение вопреки интересам службы, пользуясь тем, что он, являясь единоличным исполнительным органом учреждения, имеет право заключать договоры с организациями различных форм собственности, выступать государственным заказчиком по госконтрактам при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг из корыстной и иной личной заинтересованности создал условия к необоснованному ограничению числа участников закупок в пользу одного лица — директора ООО «Джата» гражданина Д., являющегося его родственником, для получения последним имущественной выгоды в размере 119 828,39 руб.
Это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов организаций и охраняемых законом интересов государства, выразившееся в неэффективном использовании бюджетных средств и нарушении добросовестной конкуренции.
Кроме того, достоверно зная, что фактически выполненные работы не соответствуют работам, отраженным в актах о приемке выполненных работ (форма КС-2) ввиду завышения их объемов, а, соответственно, их стоимости, О. из корыстной заинтересованности, осознавая общественную опасность своих действий, желая наступления и сознательно допуская такие послед-
ствия, как получение имущественной выгоды в пользу другого лица (директора ООО «Джата» Д.), удостоверил своей подписью официальные документы: акты о приемке выполненных работ, справки о стоимости выполненных работ и затрат на различные суммы, не превышающие 400 тыс. руб. каждая.
На основании этих документов на расчетный счет Общества были перечислены денежные средства в общей сумме 1,5 млн руб. Фактическая стоимость выполненных работ не соответствовала стоимости работ, заявленных в актах выполненных работ, по унифицированной форме КС-2; величина несоответствия составила 119 829,39 руб.12.
В юридическом сообществе опасения вызывает возникшая в связи с введением в Уголовный кодекс РФ нового состава преступления, предусмотренного ст. 200.4, коллизия между уголовным и контрактным законодательством.
Дело в том, что в современных правовых реалиях складывается разноплановое понимание характера возлагаемых на сотрудников контрактной службы, контрактного управляющего, членов конкурсной комиссии полномочий.
Исходя из буквального толкования положений статей 38, 39 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»13 можно сделать вывод о том, что деятельность названных субъектов связывается с исполнением административно-хозяйственных и организационно-распорядительных полномочий14. То есть, отраслевое законодательство наделяет их статусом должностным лиц, в то время как Уголовный кодекс РФ прямо указывает на отсутствие у упомянутых субъектов такового статуса.
Данная несостыковка требует внимания компетентных в вопросах правового построения органов, поскольку она может использоваться в качестве законодательной лазейки и приводить к необоснованным оправдательным приговорам.
Общественная опасность должностных коррупционных преступлений в сфере закупок заключается в том, что коррупция оказывает «универсальное» разрушающее воздействие на все сферы жизнедеятельности: представляет реальную угрозу экономической безопасности стра-ны15, подрывая конкурентоспособность отечественных хозяйствующих субъектов, производимой ими продукции, а внутри страны препятствует реализации законных интересов российских предприятий, разрушает рыночные
№ 4/2020
механизмы; дискредитирует деятельность властно-публичного аппарата, дезорганизует осуществление государством принятых на себя перед населением функций; и, наконец, приводит к неэффективному использованию бюджетных средств и огромным материальным потерям.
Должностные преступления в сфере закупок имеют собственный объект — общественные отношения, обеспечивающие нормальное функционирование конкретного органа публичной власти, государственного или муниципального учреждения по удовлетворению конкретизированных потребностей данного образования путем проведения закупок товаров, работ, услуг16.
Учитывая тот факт, что сфера закупок расценивается правоохранителями как одна из криминогенных отраслей экономики, основываясь на ее стратегической важности, особенно на пути воссоздания социально-экономической системы, способной эффективно функционировать в мировой экономике, многими правоведа-ми17 в различных интерпретациях высказывается идея о конструировании и введении в действие специального состава, устанавливающего ответственность за нарушение контрактного законодательства. Считаем, что данная мысль требует более детального осмысления и достойна отдельного научного рассмотрения.
Вместе с тем хотелось бы обратить внимание на легально не признанные в качестве самостоятельных фелоний, но имеющие в действительности место, наиболее распространенные формы преступного поведения в сфере закупок с участием должностных лиц. Речь идет о преступных схемах, называемых в доктрине «откатами» и «распилами».
Единого понимания сути названных видов криминального взаимодействия в целях неправомерного завладения бюджетными средствами до сих пор не сформировано.
Как правило, под откатом подразумевают своеобразную разновидность подкупа. Он представляет собой передачу должностному лицу и принятие им «вознаграждения» за совершение действий по предоставлению неправомерных преимуществ конкретному юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю при заключении или исполнении договора (контракта) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг18.
При этом в качестве отката коррупционеру могут предоставляться не только деньги, но и ценные бумаги, иное имущество или имущественные права либо могут оказываться услуги имущественного характера. Нужно учесть тот
факт, что предметом «отката» могут быть и цифровые права, и электронные деньги.
Заслуживает внимания позиция Ш.М. Шур-паева. Исследуя коррупционные отношения в контрактной сфере, данный автор определяет откат как реализуемую с использованием должностных полномочий, дающих право осуществлять административно-хозяйственные функции, связанные с управлением и распоряжением бюджетными средствами, форму коррупционных отношений между заказчиком и поставщиком (исполнителем, подрядчиком), заключающуюся в предоставлении последним вознаграждения в виде денег, ценных бумаг и иного имущества, незаконного оказания услуг неимущественного характера, иных имущественных прав заказчику за содействие в получении заказа на обеспечение государственных и муниципальных нужд19.
Менее изучена вторая активно используемая схема распределения выделяемых на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд бюджетных средств между коррумпированными представителями заказчика и исполнителя, именуемая «распилом». В ее основе лежит изначальное завышение цены контракта20 и имитация его исполнения. При распиле преступное взаимодействие коррупционера и корруптера происходит еще до начала процедуры закупки21.
По действующему российскому уголовному законодательству преступные схемы подобного рода, при прочих равных условиях, могут расцениваться как деяния, предусмотренные статьями 285, 290, 292 УК РФ.
Отметим, что относительно откатных схем для правоприменителей Верховный Суд РФ дал следующее разъяснение: в ситуациях, когда должностное лицо государственного или муниципального органа либо учреждения заключило от имени последнего договор, на основании которого перечислило вверенные ему средства в размере, заведомо превышающем рыночную стоимость указанных в договоре товаров, работ или услуг и получило за это незаконное вознаграждение, то содеянное должно быть квалифицировано по совокупности преступлений как растрата вверенного ему имущества (ст. 160 УК РФ) и как получение взятки (ст. 290 УК РФ). Если завышения цены контракта не произошло, то налицо состав получения взятки22.
Иллюстрацией последнего может служить приговор Ленинского районного суда г. Астрахани в отношении М. — начальника отдела капитального строительства, эксплуатации зданий и управления недвижимостью, признанного
№ 4/2020
виновным в получении взяток по четырем эпизодам (общей сложностью виновным было получено 417 тыс. руб.) за обеспечение победы конкретных хозяйствующих субъектов в аукционе на право заключения контракта с госзаказчиком на поставку товаров, работ, услуг23.
Заострение внимания на таких негативных категориях, как «откаты» и «распилы» обусловлено, прежде всего, их распространенностью. Доля «возвратных» и «распильных» денежных средств постоянно увеличивается. Так, количество преступлений, связанных с «откатами» в закупочной деятельности, в 2019 г. увеличилось на 74%24.
Должностные коррупционные преступления в сфере закупок можно классифицировать по различным основаниям.
В зависимости от сущности коррупционного проявления:
■ деяния, связанные с подкупом (статьи 290, 291.2 УК РФ) и
■ иные, связанные с незаконным использованием служебного положения (статьи 285, 285.4, 286, 292 УК РФ).
Поскольку в основе законодательной дифференциации ответственности заложен объект посягательства, то, следуя данному принципу, характеризуемую группу фелоний можно разделить на те, основным объектом которых выступают общественные отношения собственности (ч. 3 ст. 159, ч. 3 ст. 160 УК РФ), и те, которые посягают на общественные отношения, обеспечивающие функционирование и авторитет государственных и муниципальных органов и организаций, Вооруженных Сил России, других воинских формирований, некоторых иных организаций, создаваемых государством для выполнения его функций (статьи 285, 285.4, 286, 290, 291.2, 292 УК РФ).
Выделенные основные составы должностных коррупционных преступлений можно также сгруппировать на виды в зависимости от обстановки, в которой реализуются преступные намерения: посягающие либо на установленную общую процедуру закупок, в рамках Закона № 44-ФЗ, либо на нормальное осуществление закупочных процедур в области оборонно-промышленного комплекса.
Кроме того, преступные правонарушения коррупционной направленности должностное лицо может допустить на любой из стадий закупки: при планировании, определении поставщиков, заключении договора (контракта), его исполнении, а также на этапах мониторинга закупок товаров, работ, услуг, осуществления
аудита и контроля за соблюдением контрактного законодательства. Именно по этой причине в Европе так активно распространяется практика электронной процедуры государственных закупок, позволяющей отчасти снизить коррупционные риски в данной сфере25.
И наконец, по степени устойчивости коррупционных связей преступления, совершаемые различными должностными лицами в контрактной сфере, можно подразделить на эпизодически совершаемые (единичные факты преступной деятельности) и систематические злоупотребления.
Следуя логике правоприменителей, с группой должностных коррупционных преступлений также тесно будут взаимосвязаны следующие уголовно-правовые деликты: (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенного незаконным путем, в случаях приобретения соответствующих денежных средств или иного имущества в результате совершения должностным лицом любого из коррупционных преступлений при осуществлении закупочной деятельности; приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем, в случаях приобретения или сбыта имущества, заведомо добытого в результате совершения любого из коррупционных преступлений и, естественно, укрывательство подобного рода преступлений.
Проведенное исследование свидетельствует об отсутствии единого подхода в вопросе криминализации деяний и дифференциации преступлений коррупционной направленности, совершаемых должностными лицами, что, безусловно, негативно сказывается на проводимой антикоррупционной политике в сфере осуществления закупок и мероприятиях, направленных на декриминализацию данной области экономики.
Для эффективного противодействия коррупции в сфере закупок для нужд государства необходимо понимать, что коррупционная составляющая в деятельности должностных лиц обусловливается отчасти неэффективностью государственного управления, излишней бюрократизацией, неразвитостью призванных контролировать исполнительную власть гражданских институтов.
1 Гладилина И.П., Сергеева С.Л. и др. Подготовка специалистов в сфере закупок к работе в условиях умной контрактной системы // Инновации и инвестиции. 2020. № 6. С. 96—99.
№ 4/2020
2 Счетная палата: потенциал контрактной системы раскрыть пока не удалось // https://ach.gov.ru/checks/ 12218
3 Аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам II квартала 2020 г. // https://etpgpb.ru/docs/368/05-04-2013-44-fz.pdf
4 Генпрокуратура назвала самые коррупционные регионы страны // https://rg.ru/2020/06/18/reg-pfo/ genprokuratura-nazvala-samye-korrupcionnye-regiony-strany.html
5 Генеральной прокуратурой Российской Федерации проанализировано состояние коррупционной преступности по итогам 2019 г. // https://genproc.gov.ru/smi/ news/genproc/news-1817130
6 Синчурин О.В. Понятие коррупционных преступлений в сфере закупок и их классификация // Гос. служба и кадры. 2019. № 1. С. 125—129.
7 Фаткулин С.Т., Грищенко ВА. Понятие должностных преступлений и проблемы их предупреждения / / Вестник Челябинского гос. ун-та. Сер.: Право. 2019. № 3. Т. 4. С. 69—82.
8 См. статью 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52. Ч. 1. Ст. 6228;
Перечень № 23 преступлений коррупционной направленности (утв. Указанием Генпрокуратуры России № 35/11, МВД России № 1 от 24.01.2020 г. «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности») // http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_100864/92b2de2325ec23d 75ddcf18a02172debcadf9ef4/
9 Дроздов В.Ю., Хлыстова Н.Б. Социально-экономическая безопасность государства: через призму субъективных признаков преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок // Society and security insights. 2019. № 1. С. 100—112.
10 См.: Уголовное право. Особенная часть: Учебник / Под ред. Л.В. Инногамовой-Хегай, А.И. Рарога, А.И. Чуча-ева. М.: Юрид. фирма «Контракт»: ИНФРА-М, 2008. С. 597;
Уголовное право: В 2-х т. Т. 2. Особенная часть: Учебник для академического бакалавриата / Отв. ред. А.В. Наумов. А.Г. Кибальник. М.: Юрайт, 2017. С. 376.
11 Указание Генпрокуратуры России № 35/11, МВД России № 1 от 24.01.2020 г. «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности» // http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_345696/
12 Приговор Баксанский районного суда от 11.02.2019 г. по уголовному делу № 1-14/2019 (1-126/2018) // https:// baksanskyray—kbr.sudrf.ru
13 Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
14 Иванов Н.Г. Критика «чистой воды»: опыт эмпирического анализа норм Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации. М.: Юрлитинформ, 2020. С. 82—83.
15 Указ Президента РФ от 13.05.2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2017. № 20. Ст. 2902.
16 Самсонов ВН. О дифференциации уголовной ответственности за должностные преступления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд // Рос. следователь. 2018. № 12. С. 52—56.
17 См.: Дроздов В.Ю., Ишаев A.B. Криминализация преступлений в сфере государственных и муниципальных закупок // Modern science. 2018. № 11. С. 114—119; Восканян Р.О., Дроздов В.Ю. Противодействие коррупции в сфере госзакупок: европейский опыт // Вестник Сургутского гос. ун-та. 2019. № 4 (26). С. 28—33.
18 Криминологическая характеристика «откатов» в современной России: Монография / Под общ. ред. Р.В. Жубрина. М.: Юрлитинформ, 2016. С. 12.
19 Шурпаев Ш.М. Проблемы трактовки понятия «откат» в системе коррупционных отношений в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Законность и правопорядок в современном обществе. 2016. № 31. С. 123—129.
20 Исаичева М.М. Преступления в сфере государственных закупок, совершаемые должностными лицами. Способы совершения и проблемы квалификации // Гос. служба и кадры. 2019. № 3. С. 166—168.
21 Шурпаев Ш.М. К вопросу о сущности «откатов» и «распилов» в системе коррупционных проявлений в сфере государственных и муниципальных закупок / / Евразийский юрид. журнал. 2019. № 8 (135). С. 296—297.
22 См. пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 09.07.2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. № 9.
23 Приговор Ленинского районного суда г. Астрахани от 29.06.2017 г. по делу № 1-166/2017 // https:// bsr.sudrf.ru
24 Генеральный прокурор Российской Федерации Игорь Краснов выступил с первым докладом в Совете Федерации // https://genproc.gov.ru/smi/news/news_events/ news-1864592
25 Восканян P.O. Европейская практика проведения государственных закупок // Вестник Самарского гос. эко-номич. ун-та. 2020. № 1 (183). С. 42—49.
№ 4/2020
