CC BY
53
УДК 351.74 ББК 35.078
© 2018 г. А. А. Беженцев,
заместитель начальника кафедры административной деятельности органов внутренних дел
Санкт-Петербургского университета МВД России кандидат юридических наук, доцент.
E-mail: adovd@mail.ru
ДОЛГОСРОЧНАЯ КОНЦЕПЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПРОФИЛАКТИКИ ПРЕДДЕЛИКТНОГО ПОВЕДЕНИЯ И ПРАВОНАРУШЕНИЙ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
В статье предлагается авторская долгосрочная концепция административного реформирования системы профилактики предделиктного поведения и правонарушений несовершеннолетних, мероприятия которой должны реализовываться до 2030 года в целях успешной социализации (ресоциализации) несовершеннолетних, формирования у них готовности к саморазвитию, самоопределению и ответственному отношению к своей жизни. В концепции определены основные векторы эволюции системы превенции административной деликтности молодежи на долгосрочный период, предусматривается инноватизация нормативно-правового регламентирования, развитие эффективной модели и кадровых возможностей системы.
Ключевые слова: концепция реформирования системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, предделиктное поведение несовершеннолетних, административные правонарушения несовершеннолетних, профилактика безнадзорности несовершеннолетних, правонарушения в отношении несовершеннолетних, подразделения полиции по делам несовершеннолетних, Год семьи в СНГ, Десятилетие детства.
A. A. Bezhentsev - Deputy head of the Department of Administrative Activity of Law-enforcement Bodies of the St.
Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia PhD in Law, associate professor.
LONG-TERM CONCEPT OFADMINISTRATIVE REFORM OFTHE SYSTEM OF PREVENTION
OF PRE-CONFLICT BEHAVIOR AND JUVENILE DELINQUENCY
The article proposes the author's long-term concept of administrative reform of the system for the prevention ofpre-tort behavior and juvenile delinquency, the activities of which should be implemented until 2030 in order to successfully socialize (resocialize) minors, develop their readiness for self-development, self-determination and responsible attitude to their lives. The concept identifies the main vectors of the evolution of the system of prevention of administrative delinquency ofyoung people over the long term, provides for the innovation of the regulatory framework, the development of an effective model and personnel capacity of the system.
Keywords: the concept of reforming the system ofprevention ofjuvenile delinquency, pre-delict behavior of minors, administrative juvenile delinquency, prevention of juvenile neglect, juvenile delinquency, juvenile police unit, Year of the Family in the CIS, Decade of Childhood.
Процедуры перевоплощений общественного, экономического, политического, административно-правового и иного характера, протекающие в России, оказывают значимое воздействие на систему, устройство и организацию правозащитной и правоохранительной административной деятельности уполномоченных органов и учреждений, решающих сложнейшие вопросы протекции конституционных прав, законных интересов и процветания ее граждан. В целях решения широкомасштабных проблем по превенции административной деликтности и преступлений лиц, не достигших возраста совершеннолетия, социальной и правовой защиты подростков, включая оказавшихся в сложной жиз-
ненной ситуации, необходима коллективная профилактика, которая на сегодня осуществляется компетентными органами. Наряду с этим следует подчеркнуть, что решающих благоприятных перемен в сегменте превенции административной деликтности, гарантирования законных прав и интересов несовершеннолетних пока не происходит.
В докладе на расширенном заседании Коллегии МВД России 2016 года Министр внутренних дел Российской Федерации акцентировал внимание, что: «В 2015 году особое внимание уделялось предупреждению безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних, защите детей, их прав и законных интересов. В данной сфере органами
внутренних дел рассмотрено более миллиона жалоб, заявлений и обращений. Складывающаяся ситуация вызывает серьезную обеспокоенность. Дети все чаще становятся жертвами преступлений, причем в 60 процентах случаев - насилия со стороны членов их семей. Такое поведение взрослых наносит психологические, а зачастую и физические травмы, которые могут иметь непоправимые последствия. Решение указанной проблемы также напрямую зависит от эффективности межведомственного взаимодействия. Рассмотрение соответствующих вопросов на заседаниях региональных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав должно носить постоянный характер и быть максимально результативным» [3].
На Коллегии 2017 года Министр внутренних дел отметил: «Самое пристальное внимание органами внутренних дел уделяется предупреждению преступлений, совершаемых как несовершеннолетними, так и в отношении них. В 2016 году в поле зрения сотрудников полиции находилось свыше 140 тысяч подростков, состоящих на учете за различные правонарушения. Особую тревогу вызывают факты насилия в отношении детей со стороны близких родственников. В 2016 году выявлено и поставлено на профилактический учет почти 84 тысячи законных представителей несовершеннолетних, не исполняющих должным образом родительские обязанности либо нарушающих права и законные интересы ребенка»» [4].
На Коллегии 2018 года Министр внутренних дел подчеркнул, что: «В числе безусловных приоритетов Министерства внутренних дел - профилактика правонарушений... В центре внимания всех субъектов профилактики, в том числе органов внутренних дел, остаются дети и подростки из так называемых групп риска. Адресной работой были охвачены 290 тысяч ребят, совершивших различные правонарушения, при этом каждый третий из них снят с учета в связи с исправлением. В результате принимаемых мер в целом ситуация улучшилась. С 2012 года количество уголовно наказуемых деяний, совершенных подростками, сократилось почти на одну треть. Однако вопрос защиты их прав и законных интересов остается крайне важным.
Особую тревогу вызывает высокий уровень криминальных посягательств в отношении несовершеннолетних. К сожалению,
даже дома они не всегда чувствуют себя в безопасности. Только в прошлом году в поле зрения сотрудников полиции находились 21 8 тысяч родителей, не исполняющих обязанности по воспитанию и содержанию детей. Вместе с тем даже незначительное психологическое или физическое насилие может спровоцировать суицидальное поведение подростка, проявление им агрессии и жестокости. Мы намерены наращивать усилия по решению этой ключевой задачи, прежде всего, в рамках реализации Указа Президента об объявлении в Российской Федерации Десятилетия детства» [5].
Асоциальное поведение и административные правонарушения молодых людей характеризуются динамичностью и высоким уровнем активности. Человек, начавший совершать правонарушения в раннем возрасте, тяжело поддается исправлению и переориентации и, зачастую, представляет собой потенциальный резерв для «взрослой» и рецидивной преступности. Это подтверждается тем, что, по официальным данным правоохранительных органов, на сегодня каждое второе расследованное преступление (57,6 %) совершено лицами, ранее уже совершавшими преступления [2].
Коренные проблемы граждан, не достигших восемнадцатилетнего возраста, осложняются тем, что отечественное административное законодательство на современном этапе не сбалансированно, не последовательно и не предоставляет в соответствующей степени прочную юридическую протекцию несовершеннолетним гражданам от жестокого обращения в семье, в образовательных, воспитательных, трудовых организациях. Кроме того, требуют перспективного уточнения административно-правовые меры борьбы с детской безнадзорностью, беспризорностью, попрошайничеством, проституцией, потреблением наркотиков, токсикоманией, употреблением спиртных напитков.
Значимое воздействие на формирование отрицательных склонностей в среде лиц, не достигших социальной зрелости, оказывает, кроме того, непоследовательность и серьезное запоздание реагирования разнообразных государственных и муниципальных органов и учреждений, которые реализовывают меры по защите и реконструкции прав детей, оставшихся без попечения родителей, а также, в случае надобности, по их бытовому и трудовому определению.
Предупредительная деятельность в отношении подростков-правонарушителей, безусловно, опирается на весь комплекс регулирующих воздействий - от воспитательно-психологических до карательных, и любая официозная структура, воздействующая на молодых людей четко в официально-формальных границах, реализовать такую политику вряд ли сможет. А она непременно требуется, так как первоисточник противоправного поведения следует искать в начале жизненного пути молодого преступника, там, где начинались становление его личности и положение в социуме.
Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» учреждает многоярусную систему превенции предделиктно-го поведения и административной деликтно-сти подростков. Органы и учреждения упре-дительной деятельности, дифференцируясь по предметным задачам, границам, формам и методам административной деятельности, состоят в системной взаимосвязи друг с другом. Но их работа не должна быть идентичной, а для достижения наиболее положительного результата всей системы предупредительную деятельность надлежит выстраивать на элементах синхронизированной совокупной координации функционально специализированных субъектов, объединенных общей целью, финалом которой будет увеличение коэффициента полезного действия и общий благоприятный результат функционирования системы в целом, а не оторванных звеньев монолитной цепи.
Близость целей разнообразных субъектов упреждения административной деликтности не достигших совершеннолетия лиц, как правило, рассматривается в качестве одного из объективных условий координации деятельности, в котором заинтересованы стороны, так как ни одна из них не обладает всеми требуемыми средствами для решения совместных задач. Направление координации стараний всех субъектов должен быть направлен в одну сторону, а исполнение ими правозащитных и правоохранительных обязанностей на соответствующем уровне должно привести к усовершенствованию положения детей в государстве и минимизации отклоняющегося поведения среди них.
Причиной многих существенных молодежных девиаций является ненадлежащее испол-
нение родителями несовершеннолетних конституционных обязанностей по их содержанию, обучению. Большинство подростков-правонарушителей воспитываются в неблагополучных семьях, где в подавляющем большинстве отмечается жестокое обращение с ними. Прогрессом можно назвать то, что спустя восемь лет после завершения Года семьи в Российской Федерации 16 сентября 2016 года в городе Бишкеке на Совете глав государств СНГ было принято решение об объявлении 2017 года Годом семьи в Содружестве Независимых Государств. В 2017 году Россия председательствовала в СНГ, и многие мероприятия, в том числе и по профилактике правонарушений, были ориентированы прежде всего на молодежь - это XIX Всемирный фестиваль молодежи и студентов, Международный Иссык-Кульский форум молодых интеллектуалов, Международный молодежный проект «100 идей для СНГ», XII открытые Международные молодежные дельфийские игры, фестиваль «Спортивная семья», V национальный чемпионат «Молодые профессионалы», цикл передач «Любовь без границ» на телеканале «МИР». Практическую поддержку семье под эгидой Совета по делам молодежи оказал форум волонтерских инициатив «Семейный очаг», а накопленные в пространстве Содружества научные знания, в том числе по превенции неблагополучия в семьях с детьми, были проанализированы на конференции «Антропология семьи».
Существенную роль в предотвращении правонарушений несовершеннолетних играет административная деятельность подразделений полиции. Профилактика таких критических общественных явлений, как предде-ликтное поведение, административные и иные правонарушения несовершеннолетних, осуществляемое подразделениями органов внутренних дел (полиции), реальна только при оперативном воздействии на отрицательные обстоятельства во время обнаружения условий, представляющих угрозу для нормального развития детей, способствующих предделиктному поведению и совершению ими противозаконных деяний.
Недавние исследования позволили сделать вывод, что на разных этапах функционирования МВД России неоднократно проводились эксперименты по коренной оптимизации правоохранительной деятельности органов внутренних дел в данном направле-
нии. Однако, принимая новые административно-правовые и организационные резолюции по рассматриваемому вопросу, констатировалось сохранение диссонанса между потенциалом служб и подразделений полиции и их реальным вкладом в профилактику правонарушений несовершеннолетних.
Думается, что в исходных положениях утверждаемых решений допускались и продолжают допускаться схожие методологические погрешности: значимый объем и многопро-фильность превентивной деятельности поручались, преимущественно, одной небольшой службе, одной категории сотрудников полиции - инспекторам подразделений по делам несовершеннолетних, не способным без подключения иных служб и подразделений полиции, других органов и учреждений системы профилактики компетентно, комплексно и на должном уровне максимально решать задачи по предупреждению подростковых правонарушений, протекции их прав и свобод.
Постоянное взаимодействие инспекторов по делам несовершеннолетних с иными органами и учреждениями в предупредительной административной деятельности является жизненной потребностью, обусловленной их головной ролью в надзоре за соблюдением молодежью на обслуживаемой территории правовых норм, охраняющих общественный порядок и безопасность, а также ощутимым объемом имеющихся полномочий, включая возможность применения разнообразных мер принуждения. Осуществление координации деятельности представляет собой непростой комбинационный управленческий процесс, предписывающий сотрудникам подразделений по делам несовершеннолетних, их руководителям постоянный рост уровня профессиональной подготовки, инициативность, повышение авторитета среди граждан. Конструктивная организация взаимодействия во многом определяет итоговые результаты работы по профилактике предделиктного поведения, административных правонарушений и подростковых преступлений.
Сейчас скоординированная правоохранительная административная деятельность подразделений по делам несовершеннолетних остро нуждается в масштабной модернизации по целому спектру направлений. Так, в области правоприменения материальных и процессуальных норм административного права надлежит формировать сходные, не воз-
ражающие законодательству решения. Кроме того, имеется потребность в выборочном изменении и непосредственно административно-правовых норм как в блоке мер принуждения применительно к подросткам-правонарушителям, так и в контексте протекции установленных законодателем интересов и неотъемлемых прав и свобод детей.
На практике помощь общественности касательно рассматриваемой проблемы в данное время охватывает лишь процедуры неоплачиваемой, на инициативных началах, поддержки работы органов и учреждений государственной системы профилактики предде-ликтного поведения и правонарушений несовершеннолетних. Наряду с этим, вкрапление общественности в превентивную деятельность подразумевает ее необходимую причастность к оформлению государственной политики в данной сфере, а в добавление к этому - и осуществление общественного контроля за правозащитной и правоохранительной административной деятельностью субъектов указанной системы на всех уровнях в целях обнаружения и принятия экстренных мер по фактам противозаконного использования представителями власти своих полномочий или неисполнения (ненадлежащего исполнения) обязанностей, возложенных на них.
Организация административной деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних не может быть одинаковой для всех субъектов федерации многонациональной России.
Она должна предельно учитывать региональные, социальные, национальные, демографические, религиозные и иные особенности, их административный, кадровый, экономический потенциалы, традиции. Предпринимаемые органами государственной власти правозащитные и правоохранительные меры по оздоровлению среды несовершеннолетних имеют преимущественно отрывчатый характер, охватывают лишь некоторые направления области социализации подрастающего поколения, выполнение которых усложнено нерешенностью сопредельных и пограничных проблем. В значительной степени такая ситуация связана с дефицитом инновационной административной политики по препятствованию правонарушениям несовершеннолетних лиц.
Таким образом, целесообразно скорейшее вырабатывание новой парадигмы профилак-
тики административных правонарушений несовершеннолетних в современной Российской Федерации с помощью поиска новых методов позитивного государственного управления при проведении административного реформирования системы превенции предделиктного поведения и административной деликтности лиц, не достигших социальной зрелости.
В соответствии с указом Президента Российской Федерации от 29.05.2017 № 240 в целях совершенствования государственной политики в сфере защиты детства 2018-2027 годы в Российской Федерации объявлены Десятилетием детства.
По распоряжению Правительства Российской Федерации от 6.07.2018 № 1375-р «Об утверждении плана основных мероприятий на 2018-2020 годы в рамках Десятилетия детства»» план включает 131 позицию, структурированную по 1 5 разделам: «Повышение благосостояния семей с детьми», «Современная инфраструктура детства», «Обеспечение безопасности детей», «Здоровый ребенок», «Всестороннее образование - детям», «Культурное развитие детей», «Развитие физкультуры и спорта для детей», «Безопасный детский отдых», «Доступный детский туризм», «Безопасное информационное пространство для детей», «Ребенок и его право на семью», «Социальная защита детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья и их интеграция в современное общество», «Обеспечение и защита прав и интересов детей», «Качественные детские товары и продукты питания», «Организационные мероприятия».
Подчеркнем, что отдельный раздел «Профилактика правонарушений несовершеннолетних» в плане отсутствует, лишь в пункте 112 в целях обеспечения и защиты прав и интересов детей регламентируется реализация концепции развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.03.2017 № 520-р), включая мероприятия по противодействию криминализации подростковой среды. Ответственные исполнители, среди которых Минпросвещения Российской Федерации, МВД России, Минтруд России, Минздрав России, ФСИН России и Фонд поддержки детей, находящихся в трудной жизненной
ситуации, должны до 2020 года стремиться реализовать мероприятия, направленные на повышение доли несовершеннолетних, приступивших к обучению в общеобразовательных организациях, в общей численности несовершеннолетних, подлежащих обучению; на уменьшение доли несовершеннолетних, совершивших преступления, в общем количестве несовершеннолетних в возрасте от четырнадцати до семнадцати лет. К сожалению, «уменьшение доли безнадзорных несовершеннолетних, в общей численности несовершеннолетних; уменьшение доли несовершеннолетних, совершивших административные правонарушения, в общей численности несовершеннолетних» среди основных ожидаемых результатов не нашли своего отражения.
Непосредственно сама концепция представляет собой систему взглядов, принципов и приоритетов в профилактической работе с несовершеннолетними, «рамочно» предусматривает основные направления, формы и методы совершенствования и развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, направленные на достижение основных задач в этой сфере, и, в основном, носит бланкетный характер. Ее цель - создать условия для успешной социализации (ресоциализации) несовершеннолетних, формирования у них готовности к саморазвитию, самоопределению и ответственному отношению к своей жизни. В ней определены основные векторы эволюции системы превенции административной деликтности молодежи и предусматривается инноватизация нормативно-правового регламентирования, эволюция эффективной модели и кадровых возможностей системы.
С целью создания более качественного механизма реализации направлений концепции, по которой должны быть созданы факультативные механизмы по выявлению и устранению детерминант и условий, способствующих правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, мы предлагаем альтернативную, дополняющую действующую авторскую долгосрочную концепцию административного реформирования системы профилактики предделиктного поведения и правонарушений несовершеннолетних (необходимо расширить действие имеющейся концепции до 2030 года и существенно дополнить разработанный план ме-
роприятий). Для реализации долгосрочной концепции нами обосновываются три стадии проведения комплекса последовательных мероприятий по проведению административно-правового реформирования системы превенции предделиктного поведения и административной деликтности молодых людей.
Полностью обоснованна позиция Ю. Е. Ав-рутина о том, что общий вектор осуществления эффективного государственного управления и командно-административных методов его осуществления в их юридико-аксиологиче-ском измерении задан в преамбуле Конституции РФ, зафиксировавшей ценности социального мира и мироустройства. По его мнению, «ведущей социальной ценностью, воспроизводство, охрана и защита которой должны обеспечиваться посредством государственного управления, является конституционное право человека на достойную жизнь (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ)» [1, с. 86]. Это в полной мере имеет отношение и к несовершеннолетним лицам, достойная жизнь которых сама по себе способна отчасти профилакти-ровать подростковые административные правонарушения и преступления.
Сегодня же, оформляя и обобщая со значительным отставанием теоретические знания о системе превенции правонарушений несовершеннолетних в России, протекции их прав и свобод, административно-правовая наука охватывает лишь современную или прошлую их правозащитную и правоохранительную административную деятельность. Наряду с этим, предмет исследования должен быть не только обстоятельно рассмотрен и объяснен. Эволюция научного знания нереальна без прогнозов развития, так как последнее придает ей целеустремленный, организующий характер, служит способом выработки и уточнения гипотез. В научном предвидении открывается возможность теоретической мысли обгонять эмпирический уровень постижения бытия, а нынешнее состояние любого объекта, имеющее свои истоки в минувшем, можно модернизировать через отражение в настоящем только в том случае, если оно устремлено в перспективу.
Итак, долгосрочное концептуальное административное реформирование системы превенции предделиктного поведения и административной деликтности несовершеннолетних в Российской Федерации должно пройти в хронологическом порядке три этапа.
1. Первый этап (2019-2020 годы) - проведение комплекса последовательных мероприятий по усовершенствованию административно-правовой базы, регламентирующей функционирование органов и учреждений системы в современных условиях. Дополнительно планируется принятие новых Федеральных законов «О взаимодействии органов и учреждений по профилактике правонарушений несовершеннолетних» и «О социальных гарантиях работникам (служащим, сотрудникам) органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Российской Федерации». Итогом первого этапа должно стать укрепление административно-правовых, правозащитных и правоохранительных начал в деятельности органов и учреждений системы предупреждения правонарушений лиц, не достигших восемнадцати лет, стабилизация обстановки в рассматриваемой сфере, предотвращение отрицательных последствий, произошедших в молодежной среде в конце XX века, которые предупредить существующими мерами не представляется возможным.
2. Второй этап (2021-2022 годы) - в результате осуществления мер по появлению дополнительных социальных гарантий у работников (служащих, сотрудников) органов и учреждений системы превенции правонарушений не достигших совершеннолетия лиц, улучшения финансового обеспечения, ресурсного снабжения системы, оптимизации взаимодействия, усиления контроля и увеличения дисциплинарной, административной и уголовной ответственности за невыполнение, ненадлежащее выполнение возложенных обязанностей по защите прав и свобод, предупреждению правонарушений несовершеннолетних планируется улучшение результатов правозащитной и правоохранительной административной деятельности системы профилактики правонарушений несовершеннолетних.
3. Третий заключительный (оценочный) этап (приблизительно 2030 год) должен отразить положительный результат проведенной административной реформы. Правонарушения и преступления несовершеннолетних являются крайне рецидивными, и даже если подросток, будучи несовершеннолетним, повторно не совершал противоправные деяния, то при наступлении совершеннолетия,
в случае, если он не социализировался, отвергнут обществом, не имеет учебы, работы, он может вновь повернуться в сторону противоправного поведения. Поэтому, если ребенок совершил первое запрещенное законом деяние в двенадцать лет, а вернулся к противозаконному прошлому в двадцать два года - это отрицательный результат правозащитной и правоохранительной административной деятельно-
Литература
1. Аврутин Ю. Е. Место института административного судопроизводства в правовой системе современной России в контексте обеспечения надлежащего государственного управления или размышления на тему: «меняется ли сумма при перемене мест слагаемых?» // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2015. № 3 (22).
2. Официальные статистические данные за январь-август 2018 года ФКУ «Главный информационно-аналитический центр МВД России». - URL: file:///C:/Users/803044/Down-loads/sb_180 8 .pdf.
3. Расширенное заседание Коллегии МВД России 2016 года. Выступления и стенограммы. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/ 51515.
4. Расширенное заседание Коллегии МВД России 2017 года. Выступления и стенограммы. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/ 54014.
5. Расширенное заседание Коллегии МВД России 2018 года. Выступления и стенограммы. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/ 56949.
сти системы превенции деликтов несовершеннолетних. В случае, к примеру, с реформой преобразования милиции в полицию оценка может быть дана через несколько лет, в нашем же потребуется весьма значительный период. Однако, если реформа даст положительный результат и приведет к качественному прогрессу в среде молодежи, уровень жизни в России качественно улучшится.
Bibliography
1. Avrutin Yu. E. The place of the institute of administrative legal proceedings in the legal system of modern Russia in the context of ensuring proper state administration or thinking on the topic: «Does the amount change when changing the places of the components» // Voronezh State University Bulletin. Series: Right. 2015. № 3 (22).
2. Official statistics for January - August 2018 of the Main Information and Analytical Center of the Ministry of Internal Affairs of Russia. URL: file: // C: / Users/803044/Downloads/sb_1808.pdf.
3. Enlarged meeting of the Collegium of the Ministry of Internal Affairs of Russia in 2016. Speeches and transcripts. URL: http://kremlin.ru/events/pres-ident/news/51515.
4. Enlarged meeting of the Collegium of the Ministry of Internal Affairs of Russia 2017. Speeches and transcripts. URL: http://kremlin.ru/events/pres-ident/news/54014.
5. Enlarged meeting of the Collegium of the Ministry of Internal Affairs of Russia in 2018. Speeches and transcripts. URL: http://kremlin.ru/events/pres-ident/news/56949.
