Доктрина публично-правовых юридических лиц в Эстонской Республике Текст научной статьи по специальности «Право»

DOI: 10.12737/jflcl.2019.5.6

ДОКТРИНА ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ В ЭСТОНСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ

СЕРЕДЕНКО Сергей Николаевич, руководитель сектора права Института европейских исследований (Латвия), эксперт Международного института новейших государств, русский омбудсмен в Эстонии 2004—2014 гг.

Эстония, 74112, г. Маарду, ул. Ринги, 64

E-mail: sergeiseredenko@gmail.com

Автор статьи отмечает интерес к использованию в Российской Федерации термина «публичный» применительно к юридическим лицам и учреждениям публичного сектора и юридическим лицам частного сектора, а конкретно — к акционерным обществам открытого типа (public company), в связи с чем для сравнения приводится опыт Эстонской Республики, где термин «публичный» строго закреплен за публичным сектором. В Эстонской Республике существует доктрина разделения юридических лиц на публично-правовые и частноправовые, центральная идея которой восходит еще к римскому праву. Проводится структурный анализ доктрины по трем типам публично-правовых юридических лиц: государству, местным самоуправлениям и «другим» публично-правовым юридическим лицам. Анализируются сильные и слабые стороны как самой доктрины, так и практики ее применения на материале правовых актов Эстонской Республики. Основным достоинством рассматриваемой доктрины является строгое разделение частной и публичной сфер в обществе вообще и законодательстве в частности. Однако практическое применение доктрины далеко от совершенства, и в результате действий законодателя между частной и публичной сферами возникла определенная «серая зона», которая не оставлена без внимания эстонскими исследователями. В качестве основных недостатков доктрины отмечается ее незавершенность, которая проявляется прежде всего в проблеме определения времени возникновения правосубъектности публично-правовых юридических лиц, начиная с Эстонского государства, громоздкость, требующая для возникновения нового публично-правового юридического лица принятия отдельного закона, и многочисленные проблемы в правоприменении.

Ключевые слова: публичный, публично-правовой, юридическое лицо, правоспособность юридических лиц, ответственность государства, автономия, местное самоуправление, Эстония (Эстонская Республика).

Для цитирования: Середенко С. Н. Доктрина публично-правовых юридических лиц в Эстонской Республике // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2019. № 5. С. 92—107. DOI: 10.12737/jflcl.2019.5.6

DOCTRINE OF PUBLIC LEGAL ENTITIES IN THE ESTONIAN REPUBLIC

S. N. SEREDENKO, Maardu high school, Maardu 74112, Estonia

E-mail: sergeiseredenko@gmail.com

The article notes the interest in using the term "public" in the Russian Federation as applied to legal entities, while the corresponding to Estonian experience for comparison. In the Russian Federation this term developed towards two matters — in the direction of legal entities and institutions of public sector and legal entities of the private sector, specifically public joint stock companies. Unlike this in the Republic of Estonia the term "public" is strictly assigned to public sector. Attention is drawn to the fact that in the Republic of Estonia there is an entire doctrine of separating legal entities to public law and private law. It is noted that the central idea of this doctrine dates back to Roman law. The structural analysis of the doctrine is carried out on three types of public legal entities: the state, local self-governments and "other" public legal entities. The strengths and weaknesses of both doctrines themselves and application practices based on legal acts of the Republic of Estonia are analyzed. The main advantage of the doctrine under consideration is the strict separation of private and public spheres in society in general and legislation in particular. It is noted that the practical application of the doctrine is hardly perfect. Thus the legislator's actions result in emerging a certain "gray zone" between the private and public spheres, which has not been left unattended by Estonian researchers. The main drawbacks of the doctrine are its incompleteness, which is manifested primarily in the problem of determining the time when the legal personality of public legal entities, starting from the Estonian state, is cumbersome, requiring a separate law for the emergence of a new public legal entity and numerous enforcement problems . At the end of the article, conclusions are proposed.

Keywords: public, public law, legal entity, legal capacity of legal entities, state responsibility, autonomy, local self-government, Estonia (Estonian Republic).

For citation: Seredenko S.N. Doctrine of Public Legal Entities in the Estonian Republic. Zhurnal zarubezhnogo zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya = Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2019, no. 5, pp. 92—107. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2019.5.6

В последнее время в Российской Федерации отмечаются попытки использования термина «публичный» применительно к юридическим лицам. В апреле 2012 г. Министр юстиции РФ А. В. Коновалов сообщил, что «официально невостребованными оказались такие формы, как полное товарищество, общество с дополнительной ответственностью. В связи с этим разработчики Гражданского кодекса предлагают разделить юридические лица на публичные и непубличные»1. Эта идея, однако, не была реализована, и в ГК РФ было внесено следующее положение: «К юридическим лицам, создаваемым Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов, положения настоящего Кодекса о юридических лицах применяются постольку, поскольку иное не предусмотрено специальным федеральным законом о соответствующем юридическом лице» (п. 5 ст. 49).

Таким законом стал Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 236-Ф3 «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в ч. 1 ст. 2 которого устанавливается, что «публично-правовой компанией является унитарная некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, наделенная функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества».

Таким образом, можно констатировать, что вопрос о «публичных» или «публично-правовых» юридических лицах в России до сих пор окончательно не решен и общий подход к ним не сформирован. Видно, что определение «публичный» «примеряли» и к коммерческим предприятиям по аналогии с public company, где «публичный» означает возможность для «публики» приобретения акций компании, и к публичному сектору (в классическом делении общественной деятельности на публичный, коммерческий и некоммерческий секторы). В связи с этим представляется целесообразным изучить зарубежный опыт, в частности опыт Эстонской Республики (ЭР). В ЭР претендуют на наличие доктрины в данной сфере, однако доктрина эта, как будет показано ниже, обладает рядом недостатков и недоработок, в частности в вопросах правоспособности, компетенции и ответственности публично-правовых юридических лиц.

Таким образом, объектом исследования является эстонская доктрина публично-правовых юридических лиц (в России также используется словосочетание «юридические лица публичного права»), начиная с идеи разделения юридических лиц на публично-

1 Поправки в ГК предлагают разделить юридические лица на публичные и непубличные. URL: https://ria.ru/ economy/20120402/615024850.html.

правовые и частноправовые и заканчивая выявлением сильных и слабых сторон данной доктрины. Предмет исследования — положения правовых актов, и прежде всего законов, реализующих указанную доктрину, а также правоприменительная практика.

Согласно рассматриваемой доктрине юридические лица в Эстонии делятся на две группы — частноправовые и публично-правовые. Об этом прямо говорит ст. 24 Закона об общей части Гражданского кодекса2. Статья 25 этого Закона описывает публично-правовое юридическое лицо следующим образом:

«(2) Публично-правовым юридическим лицом является государство, единица местного самоуправления или иное юридическое лицо, которое создано в публичных интересах и на основании закона об этом юридическом лице.

(3) Положения, относящиеся к юридическому лицу, применяются к государству и единице местного самоуправления постольку, поскольку из закона не следует иное.

(4) Публично-правовое юридическое лицо не может иметь гражданских прав и обязанностей, которые находятся в противоречии с его целью»3.

Как видно из приведенного определения, разделение в ЭР юридических лиц на публично-правовые и частноправовые следует общему, характерному для континентального права разделению самого права на публичное и частное. Также можно сделать вывод о том, что идейной основой этого разделения является «теория интересов», и приведенный закон прямо указывает на «публичные интересы» как на квалифицирующий признак публично-правового юридического лица. Так, Р. Наритс пишет, что эта теория «основывается на римской правовой науке. Римский юрист Ульпиан дефинировал публичное и частное право так: "Publicum jus est, quod ad statum rei Romanae spectat; privatum, quod ad singulorum utilitatem". Исходя из теории интересов, существуют две области интересов. Если перевешивают публичные (государственные) интересы, то проблема относится к публичному праву». Это разделение укоренено настолько, что даже нормы права Р. Наритс делит на публичные и частные4.

При этом рядоположенные в законе «государство, единица местного самоуправления или иное юридическое лицо» на самом деле не являются перечнем равновеликих субъектов. Местное самоуправление, местная автономия существует только за счет признания его государством. Часть 1 ст. 2 Закона об организации местного самоуправления дает последнему такое определение: «Местным самоуправлением является право, способность и обязанность демократически сформированных органов власти установленной в конституции единицы самоуправ-

2 Tsiviilseadustiku uldosa seadus, RT I 2002, 35, 216.

3 Здесь и далее перевод с эстонского выполнен автором.

4 См.: Narits R. Oiguse entsuklopeedia. Tallinn, 2004.

ления — волости или города — самостоятельно, на основании закона организовывать местную жизнь и управлять ею, исходя из правомерных потребностей и интересов волостных или городских жителей, а также учитывая особенности развития волости или города»5.

Как видно из данного определения, пределы самостоятельности (в Эстонии пользуются именно этим словом вместо «суверенитета») местного самоуправления устанавливаются законом, а «иное публично-правовое лицо» законом вообще создается. В связи с таким доминирующим положением государства Н. В. Бутусова, например, отмечает, что если в гражданско-правовых отношениях государство участвует на равных началах с другими субъектами права, отказываясь от своего положения суверена, то в публичных отношениях государство — суверен. При этом, по ее мнению, в публичном праве государство вступает в правоотношения исключительно как единый и неделимый субъект6. Последние тенденции в правоприменительной практике Эстонии, однако, показывают, что это правило соблюдается далеко не всегда.

Как уже было указано, публично-правовыми юридическими лицами являются государство, единица местного самоуправления или иное юридическое лицо, т. е. установлена определенная структура публично-правовых юридических лиц, имеющая в связи с доминирующим положением в ней государства иерархический характер. Соответственно, самым подходящим методом исследования рассматриваемой доктрины является структурный анализ, при котором каждый из существующих типов публично-правовых юридических лиц будет рассмотрен отдельно, так как все они обладают своим набором особенностей, а затем будут выявлены и синтезированы общие типические признаки.

1. Эстонская Республика как публично-правовое юридическое лицо. Если в вопросе разделения права на частное и публичное есть классический ответ, то в вопросе о том, является ли государство юридическим лицом, точнее, насколько оно является юридическим лицом, окончательная точка зрения еще не сформировалась — тут можно сослаться на работы Г. Кельзена, Г. Еллинека, К. Шмитта, Р. Змен-да, П. Лабанда и др.

Россия в вопросе определения себя как юридического лица находится в промежуточном положении. Известная определенность в отношении Российской Федерации как юридического лица в частноправовых отношениях установлена ст. 124 ГК РФ:

«1. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные

5 Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus, RT I 1993, 37, 558.

6 См.: Бутусова Н. В. Конституционно-правовой статус

Российского государства: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006.

округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.

2. К субъектам гражданского права, указанным в пункте 1 настоящей статьи, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов».

В «отношениях, регулируемых гражданским законодательством», к Российской Федерации «применяются нормы, определяющие участие юридических лиц», и делается это «на равных началах с иными участниками этих отношений», причем с двумя оговорками — «если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов». При этом прямо Российская Федерация юридическим лицом не называется. Отметим также, что сделанные оговорки практически тождественны эстонским, с той лишь разницей, что «цели» юридического лица выглядят понятнее, чем «особенности».

Как пишет В. Е. Чиркин, «государство не названо в российском законодательстве юридическим лицом, ни тем более юридическим лицом публичного права (такие положения имеются лишь в литературе), поэтому мы говорим ниже о государстве как юридическом лице де-факто публичного права. Своеобразие государства как юридического лица публичного права проистекает из его особого положения как всеобъемлющей и единственной суверенной организации публичной власти той или иной страны»7.

В отношении Эстонии Х. Шнайдер отмечает следующее: «Теоретический фундамент Эстонского государства был намечен еще в первой конституции 1920 года. Имея в виду именно эту конституцию, Ю. Улуотс утверждал, что Эстонская Республика является самостоятельной единицей, субъектом права, у которого есть власть (ст. 1 конституции), своя территория (ст. 2), гражданский корпус (ст. 6) и государственный язык (ст. 5). Он признает государство субъектом права, т. е. юридическим лицом, а не объектом права или комплексом правоотношений, не говоря уже о государстве как о факте, состоянии или иных взглядах на государство. Когда Ю. Улуотс утверждал, что конституция не оставила вопрос о конструкции Эстонского государства открытым, не отдала его на откуп теории или доктрине, и тем более не отдала его решать ученым согласно их воззрениям, то его словам, как члена Учредительного Собрания и правоведа, можно верить. Конституция из всех возможных доктрин выбрала одну и признала ее. Отсюда и предупреждение — интерпретатор конституции,

7 Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.

кто бы он ни был, должен учитывать конструкцию юридического лица. Кто этого не делает, впадает в заблуждение»8.

При этом ни одна из конституций Эстонии, начиная с 1920 г., не фиксирует государство как юридическое лицо. Более того, сама указанная доктрина оказалась записанной в Законе об общей части Гражданского кодекса только в 2002 г. С местными самоуправлениями было несколько иначе: в принятом в 1993 г. Законе об организации местного самоуправления города и волости (единицы местного самоуправления в Эстонии) были обозначены как «публично-правовые лица», и только после меморандума автора в Закон в 2005 г. было добавлено «юридические». Этому предшествовало несколько судебных споров, в которых как раз обсуждался вопрос о том, является ли местное самоуправление юридическим лицом.

Государство, по Ю. Улуотсу, обладает как юридическое лицо следующими признаками: власть, территория, граждане и государственный язык. Р. На-ритс считает, что у государства три признака — народ, территория и суверенитет. Участие в дискуссии о том, что является необходимым и достаточным набором признаков государства, не является целью настоящей работы, но в данном случае принципиально, что набор признаков государства у эстонских ученых практически полностью совпадает с набором признаков государства как публично-правового юридического лица настолько, что с учетом определенной открытости каталога признаков государства можно вести речь о переносе признаков государства на признаки публично-правового юридического лица. Возникает совершенно естественный вопрос о том, насколько такой перенос оправдан, потому что в случае положительного ответа на него всякое государство должно быть признано публично-правовым юридическим лицом. К тому же перенесение признаков государства на публично-правовые юридические лица точно не может быть оправдано в отношении «иных» публично-правовых юридических лиц, у которых гарантированно нет ни народа, ни территории, а власть, если она вообще есть, имеет делегированный, а не суверенный характер.

Для решения этого вопроса следует, по всей видимости, обратиться к сущности и функциям признаков юридического лица. Так, Ф. А. Румянцев считает, что под признаком юридического лица следует понимать существенное свойство организации, позволяющее отличать ее от иных участников гражданского оборота (физических лиц и индивидуальных предпринимателей)9. Осмысливая в этом ключе

8 Schneider H. Riik ja ühiskond teoreetilis-metodoloogilisest aspektist // Juridica, 1997, no. 10.

9 См.: Румянцев Ф. А. Организационное единство как признак юридического лица: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.

признаки государства как публично-правового юридического лица, предложенные эстонскими исследователями, сложно прийти к определенному выводу о том, как и, главное, от кого (чего) эти признаки должны государство отличать.

Признаки и атрибуты государства призваны отличать одно государство от другого и государство от негосударства. Так, у Антарктиды есть территория, но нет народа, в связи с чем Антарктида — негосударство. (Помимо признаков, юридические лица обладают также атрибутами. У частноправовых юридических лиц — это данные государственной регистрации, печать и все, умещающееся в понятие «фирменный стиль», начиная с фирменного бланка. Применительно к государствам употребляется выражение «атрибуты государственности» — так, в ч. 1 ст. 10 Договора о создании Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь устанавливается, что «Союзное государство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности». Иное название атрибутов — символы.)

Целью введения института публично-правовых юридических лиц было, как указано выше, следование «теории интересов», т. е. четкое разведение частных и публичных интересов, причем на законодательном уровне признак публичных интересов является единственным сущностным признаком, позволяющим отличать публично-правовые юридические лица от частноправовых. Следуя той же «теории интересов», частноправовые юридические лица делятся на коммерческие и некоммерческие.

В связи с этим можно высказать гипотезу, что признаки публично-правового юридического лица должны прежде всего отличать его от частноправового юридического лица. Вместе с тем признаки частноправового юридического лица очевидно не могут принадлежать исключительно частноправовому юридическому лицу потому, что разработаны для юридических лиц вообще, без следования доктрине разделения юридических лиц на частноправовые и публично-правовые, и целью разработки этих признаков было различение юридических лиц от физических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Таким образом, логично предположить, что публично-правовые юридические лица обладают общими признаками с частноправовыми юридическими лицами (признаки, общие для всех юридических лиц) и особенными признаками, позволяющими отличать их от частноправовых юридических лиц.

Ниже, однако, будет показано, что и в отношении признаков, общих для всех юридических лиц, у Эстонского государства (в Конституции ЭР используются три названия — Эстонская Республика, Эстония и Эстонское государство) свой подход.

Общими признаками юридического лица (притом что вопрос о государстве как публично-правовом юридическом лице в России в практической плоско-

сти не ставится) являются его имущественная обособленность, организационная целостность, вступление в гражданские правоотношения от своего имени и самостоятельная ответственность по своим обязательствам10. Эти признаки подробно исследованы в работах Е. А. Суханова, М. И. Брагинского, И. В. Ма-танцева, Д. А. Медведева и др. При этом российские исследования в подавляющем большинстве сфокусированы на частноправовых юридических лицах, которые понимаются как юридические лица вообще. Изучение их типологии начинается, как было показано выше, с деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие.

Таким образом, изучение Эстонского государства как публично-правового юридического лица в частности и эстонской доктрины публично-правовых юридических лиц вообще есть смысл сфокусировать на девиации общих признаков юридических лиц и особенных признаках, присущих только публично-правовым юридическим лицам.

1.1. Девиация общих признаков юридических лиц на примере Эстонского государства как публично-правового юридического лица.

Перед тем как приступить к изучению законодательно закрепленных девиаций, следует повторить, что рассматриваемая доктрина в Эстонии конституционно не закреплена, в связи с чем речь идет об обычных, а не об органических законах.

1.1.1. Имущественная обособленность. Этот признак в основном нашел воплощение в Законе о государственном имуществе11. Данный Закон, во-первых, содержит в ч. 3 ст. 1 понятие «государственное имущество» — это «совокупность оцениваемых в денежной форме принадлежащих государству прав и обязанностей». В части 1 указанной статьи определяется цель Закона — управление государственным имуществом, а в ч. 2 раскрывается содержание управления — это приобретение, принятие в пользование, владение, пользование и распоряжение имуществом от имени Эстонской Республики (государства), а также участие государства в зарегистрированных в Эстонии юридических лицах и в зарегистрированных за рубежом частноправовых юридических лицах с ограниченной ответственностью.

Согласно ст. 106 Закона гл. 3 «Передача государственного имущества в пользование» и гл. 4 «Отчуждение государственного имущества» «применяются и в отношении публично-правовых юридических лиц, за исключением единиц местного самоуправления, в части владения, пользования и распоряжения их имуществом, если в законе, регулирующем деятельность публично-правового юридического лица, не установлено иное».

10 См.: Мушинский В. О. Основы гражданского права. М., 1995.

11 Riigivaraseadus, RT I 2009, 57, 381.

До 2011 г. велся Регистр государственного имущества, но потом от него отказались.

Деятельность Государственного контроля (аналог Счетной палаты в России) регулируется Законом о государственном контроле12. Согласно ст. 3 этого Закона «целью госконтроля является придание посредством экономического контроля Рийгикогу и общественности чувства уверенности в том, что средства публичного сектора используются законно и результативно». Насколько «государственное имущество» тождественно «средствам публичного сектора» — вопрос отдельный; в контексте настоящей статьи важно, что имущество государства как юридического лица является обособленным и контролируемым, но регулируется это не на общих для юридических лиц основаниях, а на особенных законных основаниях.

1.1.2. Организационная целостность. Ф. А. Румянцев под «организационным единством» (целостностью) понимает «признак организации, определяющий систему внутренних организационных связей между его элементами и характеризующий юридическую личность как единое целое, способное выражать свою волю вовне». По его мнению, следует классифицировать элементы организационного единства юридических лиц на внутренние и внешние. К внутренним элементам, отражающим правовые связи внутри организации, надо отнести учредительные документы, наличие внутренней структуры и органов управления организации, а к внешнему элементу — форму индивидуализации юридического лица, делающую доступной для восприятия третьими лицами систему внутреннего устройства организации. Здесь следует отметить, что некоторые ученые (А. Л. Пушаева, В. А. Мусин, Е. В. Богданов, М. И. Кулагин, В. В. Витрянский и др.) предлагают отказаться в цивилистической науке от организационного единства как признака юридического лица.

Если рассматривать Эстонское государство в свете данного выше определения, то исследованию подлежат внутренние и внешние элементы его организационной целостности. «Учредительные документы» — это конституция и другие (пре)конституционные акты (в Эстонии их формального каталога нет), а также органические и простые законы, регулирующие государственные властные институты и отношения. В качестве «учредительных документов» можно также рассмотреть акты признания Эстонского государства со стороны других государств и международные договоры, прежде всего регулирующие вопросы границ и частичной передачи суверенитета.

Если «органы управления» не вызывают вопросов, то «внутренняя структура» Эстонской Республики как публично-правового юридического лица обладает рядом особенностей, как общих, присущих многим государствам с формальной демократией, так и особенных.

12 RiigikontroUi seadus, RT I 2002, 21, 117.

Можно предположить, что общая задача внутренней структуры государства — распределение оптимальным для конкретного государства образом государственной суверенной власти между его органами и учреждениями. Такое распределение подчиняется особым принципам, главный из которых — разделение властей, система сдержек и противовесов между ветвями власти. Государственная власть делится на компетенции, которыми наделяются те или иные государственные органы и учреждения, при этом внутренняя структура государства всегда иерархична.

В теории есть разные представления о том, являются ли государственные органы и учреждения публично-правовыми юридическими лицами. Так, В. Е. Чиркин считает, что «нет препятствий к тому, чтобы суды были признаны юридическими лицами публичного права. Фактически в этой роли они выступают сейчас, если понимать юридическое лицо публичного права так, как это было предложено выше. По-видимому, нет таких препятствий и для прокуратуры и даже для некоторых органов военного управления (например, военных комиссариатов в муниципальных районах и др.). Нужно лишь правильно понимать, что такое юридическое лицо публичного права».

В Эстонии этот вопрос решен однозначно — государственные органы и учреждения не являются публично-правовыми юридическими лицами, таковым является только само Эстонское государство. Для «фиксации» внутренней структуры ведется особый Государственный регистр государственных учреждений и учреждений местных самоуправлений, порядок ведения которого установлен постановлением Правительства ЭР от 5 января 2017 г. № 213. Сам регистр был основан постановлением Правительства ЭР от 17 декабря 1999 г. № 37114. При этом доктрина дает «сбой», потому что регистрации подлежат как указанные учреждения, не являющиеся публично-правовыми лицами, так и «иные» публично-правовые юридические лица. Согласно ч. 1 ст. 3 постановления № 2 основаниями для внесения в регистр являются:

«1) закон, которым публично-правовое юридическое лицо основано или создан конституционный институт, Республиканская избирательная комиссия или суд;

2) решение, которым создано учреждение публично-правового юридического лица;

3) закон, а также правовой акт Правительства ЭР, министра, государственного секретаря или уездного старейшины, которым создано государственное учреждение;

13 Riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste гпкНки registri pidamise коМ, RT I, 07.01.2017, 1.

14 Riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste гпкНки registri asutamine, RT I 1999, 92, 828.

4) правовой акт собрания местного самоуправления, которым создано учреждение местного самоуправления».

Доктрина государства как публично-правового юридического лица очевидно предполагает, что вся государственная власть «вмещается» в это самое юридическое лицо, однако в случае ЭР это не так, и «форма индивидуализации юридического лица, делающая доступной для восприятия третьими лицами систему внутреннего устройства организации», имеет ряд исключений.

Во-первых, согласно ст. 154 Конституции ЭР15, «обязанности на местное самоуправление могут быть возложены только на основании закона либо по соглашению с местным самоуправлением. Расходы, связанные с выполнением государственных обязанностей, возложенных законом на местное самоуправление, покрываются за счет государственного бюджета», из чего следует, что государственные обязанности как часть компетенции государства могут быть возложены на местное самоуправление.

Во-вторых, само существование «иных» публично-правовых юридических лиц означает, что часть государственных функций переложена на них. Какой логикой при этом руководствуется законодатель, будет исследовано ниже.

В-третьих, Закон об административном производстве16 в ст. 95 устанавливает понятие административного договора — это «соглашение, которое регулирует административно-правовые отношения». Часть 1 ст. 96 «Стороны административного договора» устанавливает, что «по меньшей мере одной стороной административного договора является государство, единица местного самоуправления, иное публично-правовое юридическое лицо, частноправовое юридическое лицо или физическое лицо, которое на основании закона выполняет задачи публичного администрирования». Как видно из приведенного описания, задачи публичного администрирования могут исполнять, помимо публично-правовых юридических лиц, также частноправовые юридические лица и физические лица.

В-четвертых, в Эстонии существует довольно смутно проработанный институт «носителей публично-правовой должности». Таковы, например, судебные исполнители. В Законе о судебном исполнителе17 его правовое положение описывается так: «Судебный исполнитель исполняет публично-правовую должность от своего имени и под свою ответственность в качестве свободной профессии». При этом, согласно ч. 5 ст. 4 указанного Закона, «в части бухгалтерии судебный исполнитель рассматривается как физическое лицо — предприниматель».

15 Eesti Vabariigi pohiseadus, RT 1992, 26, 349.

16 НаМштепейше seadus, RT I 2001, 58, 354.

17 Койишйип seadus, RT I 2009, 68, 463.

В-пятых, место политических партий с точки зрения «теории интересов» остается в ЭР крайне противоречивым. Так, ст. 1 «Понятие партии» Закона о партиях18 устанавливает следующее:

«(1) Партия является добровольным политическим объединением граждан Эстонии, целью которого является выражение политических интересов своих членов и своего электората, а также осуществление государственной власти и местного самоуправления, и которое зарегистрировано в установленном настоящим законом порядке.

(2) Партия является некоммерческим объединением. Закон о некоммерческих объединениях распространяется на партии постольку, поскольку настоящим законом не установлено иное».

При этом Закон о некоммерческих объединениях19 в ч. 1 ст. 2 устанавливает, что «некоммерческое объединение является частноправовым юридическим лицом». Часть 1 ст. 25 Закона об общей части Гражданского кодекса гласит, что «частноправовым юридическим лицом является созданное в частных интересах и на основании относящегося к данному типу юридического лица закона юридическое лицо».

Суммируя приведенное выше, можно сделать парадоксальный, но единственно возможный вывод, что в Эстонии государственная власть и местное самоуправление осуществляются в частных интересах, что категорически идет вразрез с «теорией интересов».

В-шестых, имеют место просто нарушения закона. Так, согласно ч. 1 ст. 66 Закона о Правительстве Эстонской Республики20 в компетенцию министерства внутренних дел входит, среди прочего, «планирование и координация развития гражданского общества». Согласно ч. 2 и 3 данной статьи в состав Министерства внутренних дел входят Департамент охранной полиции, Департамент полиции и пограничной стражи, Спасательный департамент и Тревожный центр. Понятно, что ни одно из этих государственных учреждений вопросами «планирования и координации развития гражданского общества» заниматься не может. Нет соответствующего отдела и в структуре самого министерства21. Однако на сайте министерства есть линк «гражданское общество», из которого видно, что «Министерство внутренних дел поддерживает развитие свободных объединений через входящий в сферу его управления Фонд (в эстонском языке — "целевое учреждение") целевого капитала гражданского общества, целью которого является укрепление гражданского общества». Фонд — частноправовое юридическое лицо и входит

18 Erakonnaseadus, RT I 1994, 40, 654.

19 Mittetulundusühingute seadus, RT I 1996, 42, 811.

20 Vabariigi Valitsuse seadus, RT I 1995, 94, 1628.

21 Официальный сайт Министерства внутренних дел

Эстонской Республики. URL: https://www.siseministeerium.ee.

не в структуру Министерства внутренних дел, а «в сферу его управления». Знакомство с сайтом данного Фонда показывает, что он «был основан на основании распоряжения Правительства ЭР от 20 декабря 2007 г. № 586»22.

Из приведенного примера видно, что задача, которая законом возложена на государственное учреждение (Министерство внутренних дел), в реальности без всякого законного основания распоряжением Правительства Республики передана частноправовому юридическому лицу. Передача же очевидно государственной функции в руки частной организации без законного основания противоречит тезису об «организационной целостности» государства как публично-правового юридического лица.

1.1.3. Вступление в (гражданские) правоотношения от своего имени. Здесь следует повторить ранее приведенное положение закона, устанавливающее общее ограничение на участие публично-правовых юридических лиц, в том числе государства, в гражданских правоотношениях: «Публично-правовое юридическое лицо не может иметь гражданских прав и обязанностей, которые находятся в противоречии с его целью».

Если рассматривать вступление в гражданские правоотношения от своего имени как один из общих признаков юридического лица, то в случае публично-правового юридического лица встает обоснованный вопрос: должно ли оно вступать от своего имени только в гражданские правоотношения, которые в контексте настоящей статьи следует понимать как частноправовые, или же этот признак охватывает публично-правовые отношения тоже?

Ответ на этот вопрос связан, по всей видимости, с признаком «организационной целостности» государства как публично-правового юридического лица. За пределами этой организационной целостности государство выступает от своего имени, внутри — от имени своих органов и учреждений. Государственные органы и учреждения, обладая своим именем и организационной целостностью, не обладают имущественной обособленностью и самостоятельной ответственностью, что в случае Эстонской Республики даже доктринально не позволяет их рассматривать как юридические лица, не говоря уже о полной законной определенности в этом вопросе.

Высказанное выше предположение о том, в каких случаях государство выступает от своего имени, а в каких — нет, подтверждается положениями Административно-процессуального кодекса23. Согласно его ч. 1 ст. 2 «задачей производства в административном суде является прежде всего защита прав лиц от противоправных действий при осуществлении исполни-

22 Официальный сайт Фонда целевого капитала гражданского общества. URL: http://kysk.ee.

23 Halduskohtumenetluse seadustik, RT I, 23.02.2011, 3.

тельной власти». Так как внутри «организационной целостности» государства других лиц нет, то в общем случае («прежде всего») государство может выступать и выступает от своего имени. Действительно, ч. 2 ст. 15 определяет, что «административный орган государства или местного самоуправления действует в качестве участника процесса от имени государства или местного самоуправления». При этом из приведенного положения видно, что Кодекс рассматривает указанные административные органы как участников процесса вообще, а не как исключительно ответчиков (в эстонском языке ответчик в уездном суде — ко8^а, в административном — vastustaja), т. е. административные органы могут выступать и «истцами» против других административных органов — внутри «организационной целостности».

Это обстоятельство подтверждается и разной фор -мой обращения в административный суд: для «лиц и объединений лиц» это «жалоба» (ст. 16 и гл. 4), для административных органов — «протест» (гл. 25).

При этом ст. 17 «Ответчик» этого Кодекса собственно «государства» в себе не содержит: согласно ч. 1 этой статьи «ответчиком является Правительство Республики, премьер-министр, министр, государственное учреждение, единица местного самоуправления, публично-правовое юридическое лицо или частноправовое юридическое или физическое лицо, исполняющее от собственного имени публичную задачу». Как видно, государство может выступать ответчиком только в виде органов, учреждений и высших государственных служащих, относящихся к исполнительной ветви власти, хотя местное самоуправление должно выступать ответчиком от собственного имени.

Разбирая отличия публично-правовых юридических лиц и их органов и учреждений от частноправовых юридических лиц, подчеркнем еще одну значительную разницу между ними в части вступления их в правоотношения от своего имени. У частноправовых юридических лиц в процессе правоотношений неизбежно возникает и накапливается деловая репутация — положительная или отрицательная. Как пишет А. Е. Иванов, «деловая репутация не отчуждаема от конкретной организации и создается за счет индивидуальных нематериальных преимуществ данной организации перед другими, таких как клиентская база, узнаваемая торговая марка, устойчивые связи с поставщиками и клиентами и т. д. в течение длительного периода времени». Накопление деловой репутации — неизбежное следствие вступления в гражданские правоотношения от своего имени. Более того, А. Е. Иванов делает вывод, что «любая успешно работающая компания должна генерировать положительную деловую репутацию. В противном случае она может стать объектом поглощения с целью распродажи ее активов по частям, поскольку отрицательная деловая репутация означает, что суммарная

рыночная оценка чистых активов превосходит цену, по которой оценивает компанию рынок, т. е. выгодно компанию купить с намерением, например, последующей ее ликвидации и распродажи активов»24.

По мнению автора, в случае с публично-правовыми юридическими лицами ситуация иная, и репутацию им в общем случае заменяет компетенция. Деловая репутация возникает там и только там, где существует конкуренция однотипных субъектов. Возможна ли конкуренция в публичной сфере? По всей видимости, да, если речь идет об однотипных учреждениях с равной компетенцией — так, например, общеупотребимы выражения «престижная школа», «престижный вуз». В случае же исключительной компетенции понятие деловой репутации внутри этой компетенции теряет смысл.

В Эстонии этого явно не понимают, и отличительной чертой коммуникации государства с населением являются проводимые за государственный счет опросы на тему, какие государственные органы и учреждения каким доверием у населения пользуются. Результаты этих опросов широко публикуются. Так, согласно данным проведенного в конце 2017 г. опроса уровни доверия среди опрошенных были следующими: Спасательный департамент — 95%; полиция — 85%; силы обороны — 76%; Кайтсе-лийт (эстонский вариант Национальной гвардии) — 71%; Президент — 68%; Европейский Союз — 63%; НАТО — 61%; Премьер-министр — 59%; Правительство — 52%; Рийгикогу — 49%.

Отметим, что это был 42-й подобный опрос общественного мнения25 начиная с января 2000 г., т. е. в среднем такие опросы проводятся три раза в год.

Рассматривая приведенные данные, можно увидеть, что все представленные выше государственные органы и учреждения, за исключением ЕС и НАТО, обладают в ЭР исключительной компетенцией, т. е. в принципе не сравнимы между собой. В связи с этим показатели доверия к ним не имеют никакого практического смысла — ведь нельзя же предположить, что в случае потери доверия к Спасательному департаменту жители при пожаре будут звонить не пожарным, а военным, доверие к которым, допустим, выше. Иное дело ЕС и НАТО — в случае потери доверия к ним из этих организаций можно выйти.

1.1.4. Самостоятельная ответственность по своим обязательствам. Здесь сразу следует указать, что Эстонское государство несет ответственность в общем порядке в частноправовых отношениях, главным образом на основании Закона об обязательственном пра-

24 Иванов А. Е. Внутренне созданная деловая репутация компании как условный актив // Международный бухгалтерский учет. 2012. № 26.

25 См.: Исследование: менее 30% неэстонцев доверяют

НАТО. URL: https://rus.postimees.ee/4346243/issledovanie-

menee-30-procentov-neestoncev-doveryayut-nato.

ве26, и на основании особого Закона о государственной ответственности27 в публично-правовых отношениях. Согласно ч. 1 ст. 1 Закона о государственной ответственности он «устанавливает защиту и восстановление прав, нарушенных при осуществлении полномочий публичной власти и исполнении иных публичных задач, а также основания и порядок возмещения причиненного вреда (государственная ответственность)». Понятие «государственная ответственность» охватывает не только ответственность государства, но и любую другую ответственность, возникающую «при осуществлении полномочий публичной власти». При этом наличие особого Закона явно обусловлено желанием законодателя всячески затруднить взыскание с государства компенсации причиненного им вреда. С этой целью, как показывает знакомство с Законом, применяются сложные деликтные составы. Так, например, согласно ч. 1 ст. 15 этого Закона «лицо может требовать возмещения вреда, причиненного в ходе судопроизводства, а также судебным решением, исключительно в случае, если судья в ходе судопроизводства совершил преступление».

Закон также регулирует возможность компенсации ущерба, причиненного нормативным актом (в Эстонии это законы и постановления): «Лицо может требовать возмещения ущерба, причиненного нормативным актом или тем, что он не был принят, исключительно в случае, когда ущерб был причинен в результате существенного нарушения обязанностей носителя публичной власти, норма, являющаяся основанием нарушенной обязанности, является непосредственно применимой, и лицо принадлежит к группе лиц, особо пострадавших от нормативного акта или того, что он не был принят» (ч. 1 ст. 14).

Из сказанного следует, что решение вопроса, в каком именно порядке следует привлекать государство к ответственности в том или ином случае, требует предварительного анализа, в каких именно отношениях государством был причинен ущерб — в частноправовых или в публично-правовых. Решение этого вопроса имеет большое практическое значение, так как от ответа на него зависит не только применяемая материальная база для предъявления требования (как правило, выбор стоит между Законом о государ -ственной ответственности и Законом об обязательственном праве), но и процессуальная база, а также суд. Достаточно долгое время решение этих вопросов было в «серой зоне», пока не сложилась соответствующая судебная практика и появились теоретические разработки.

Так, по мнению И. Пильвинга, несмотря на схожесть с частноправовой деликтной ответственностью, нормы государственной ответственности яв-

26 Völaöigusseadus, RT I 2001, 81, 487.

27 Riigivastutuse seadus, RT I 2001, 47, 260.

ляются по сути публично-правовыми, а не частноправовыми. Целью этих норм является защита наряду с частными интересами, которым нанесен вред, и публичных интересов, а также регулирование устранения несправедливости, допущенной в публично-правовых отношениях28.

М. Лааринг считает, что причиненный в частноправовой форме ущерб не подлежит возмещению на основании Закона о государственной ответственности и в том случае, когда ущерб причинен носителем публичной власти, действовавшим в частноправовых отношениях. В частном обороте представители власти действуют как обычные субъекты гражданского права, и в случае причинения ими ущерба применению подлежат все установленные обязательственным правом договорные и внедоговорные средства защиты прав29.

Поскольку государство в административном суде не появляется, позволяя действовать от своего имени приведенным выше «ответчикам», то проблемы неизбежны и при выборе ответчика, особенно в случаях, когда к решению конкретного казуса причастны несколько административных органов. С учетом этой сложности административный судебный процесс радикально отличается от «общегражданского»: согласно ч. 1 ст. 18 Административно-процессуального кодекса «ответчик, исходя из предмета спора, устанавливается судом. Позиции сторон при определении ответчика не являются для суда определяющими».

Продолжая тему ответственности, следует указать, что Эстонское государство не может быть объявлено банкротом. Согласно ч. 2 ст. 8 Закона о банкротстве30 «банкротным должником не могут быть ни государство, ни единица местного самоуправления». «Иное» публично-правовое юридическое лицо, по всей видимости, может быть объявлено банкротом, если конкретным законом об этом лице не устанавливается иное.

Актуальным вопросом современного уголовного права, в том числе в России, является уголовная ответственность юридических лиц. Так, А. В. Федоров отмечает актуальность рассмотрения вопроса об учете международных требований о введении уголовной ответственности юридических лиц31.

В ЭР уголовная ответственность для юридических лиц была введена в новом Кодексе о наказаниях32 и регулируется ст. 14. Согласно ч. 3 этой статьи «установленное настоящей статьей не применяется в от-

28 См.: PilvingI. Riigivastutusoiguse dogmaatikaja Eesti kehtiv riigivastutusoigus // Juridica, 1999, no. 8.

29 См.: Laaring М. Riigivastutuse seaduse muutmisvajaduse analuus. Tallinn, 2009.

30 Pankrotiseadus, RT I 2003, 17, 95.

31 См.: Федоров А. В. Международно-правовое регулирование вопросов уголовной ответственности юридических лиц // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2015. № 3.

32 Karistusseadustik, RT I 2001, 61, 364.

ношении государства, международной организации, единицы местного самоуправления и публично-правового юридического лица».

Завершая тему особенностей ответственности Эстонского государства как юридического лица, следует также указать на судебно-процессуальную и символические ее особенности.

Для рассмотрения публично-правовых споров в ЭР конституцией предусмотрен особый, административный суд. Эстония — единственное постсоветское государство, конституцией которого такие суды предусмотрены.

Вполне возможно, что выступление в административном суде указанных выше государственных органов «от имени государства», притом что само государство в процессе не участвует и не является в строгом смысле «стороной», связано с противоречием судебной символики основным судебным принципам. В Эстонии, как и во многих других странах, судебные решения выносятся именем государства, в данном случае — «именем Эстонской Республики». Однако в эстонском административном суде судья, назначаемый на должность государством, получающий заработную плату от государства и выносящий решения именем государства, однозначно не соответствует требованиям беспристрастности суда и равенства сторон. Частичным решением этой проблемы могло бы быть вынесение решений административными судами «именем закона», как это установлено, например, ст. 114 Конституции Республики Молдова, вкупе с выборами административных судей.

Как видно из приведенного выше, Эстонское государство как публично-правовое юридическое лицо в смысле ответственности находится в совершенно исключительном положении, самостоятельно устанавливает законом пределы своей ответственности, но при этом даже не является стороной в суде.

Помимо того, что Эстонская Республика как юридическое лицо сама себя наделяет правами и сама же всячески ограничивает свою ответственность, следует указать также на ст. 9 Конституции ЭР, которая содержит довольно редкое для конституционного права положение — «перечисленные в Конституции права, свободы и обязанности распространяются на юридические лица постольку, поскольку это согласуется с общими целями юридических лиц и сущностью таких прав, свобод и обязанностей». Обычно конституции вообще не упоминают юридические лица в таком контексте, но в данном случае интересно то, что Эстонское государство в общем случае может обладать даже правами человека.

1.2. Особенности Эстонского государства как публично-правового юридического лица.

1.2.1. Правоспособность Эстонского государства как публично-правового юридического лица. Одним из острейших вопросов является вопрос правоспособности Эстонии как публично-правового юридическо-

го лица. Точнее — времени возникновения этой правоспособности. Записанная в Законе об общей части Гражданского кодекса доктрина не объясняет возникновения правоспособности ни Эстонской Республики как государства, ни местных самоуправлений. Часть 3 ст. 26 Закона об общей части Гражданского кодекса гласит: «Правоспособность публично-правового юридического лица возникает с установленного законом времени». Таким образом, с одной стороны, исключается «самородное» возникновение государства и местных самоуправлений как юридических лиц, с другой — а что же это за закон? Никаких подобных законов в эстонском законодательстве нет.

В 2018 г. Эстония праздновала свой столетний юбилей, по поводу чего был открыт специальный сайт33. Подчеркнем, что празднуется не 100-летие провозглашения самостоятельности, а именно 100-летие Эстонской Республики как государства.

Принятая в 1992 г. Конституция ЭР в преамбуле устанавливает следующее: «С непоколебимой верой и твердой волей укреплять и развивать государство, которое создано по негасимому праву государственного самоопределения народа Эстонии и провозглашено 24 февраля 1918 года...». Вопрос: когда же Эстонская Республика как государство стало юридическим лицом и обрело правоспособность, если 24 февраля 1918 г. был принят Манифест всем народам Эстонии34 (День самостоятельности празднуется в связи с этим в Эстонии 24 февраля), государство было только «провозглашено», а «самоопределения», как свидетельствует история, хватило ровно на один день? К тому же Манифест всем народам Эстонии определенно не является законом.

Законом о государстве является, как правило, конституция. Первая Конституция ЭР была принята Учредительным Собранием 15 июня 1920 г.35 Преамбула этой Конституции начинается так: «Народ Эстонии, с непоколебимой верой и твердой волей желая создать государство...», из чего следует, что до принятия этой конституции Эстонское государство создано не было, из чего, в свою очередь, можно сделать вывод, что празднование в 2018 г. 100-летия Эстонской Республики — событие исключительно политическое, точнее, политизированное.

Если продолжить «политическую» логику, то следует указать, что в международной сфере правоспособность государства регулируется политическим механизмом признания, который к праву имеет лишь косвенное отношение. Еще один вариант обретения правоспособности — регистрация, свойственная частноправовым юридическим лицам. Со-

33 Официальный сайт празднования столетия Эстонской Республики. URL: https://www.ev100.ee.

34 Manifest köigile Eestimaa rahvastele. URL: https://www. president.ee/et/eesti-vabariik/iseseisvusmamfest/

35 Eesti Vabariigi pöhiseadus, RT 1920, N 0.113-114.

временной «регистрацией» для государств является их вступление в ООН, но в таком случае Эстония обрела правоспособность лишь в сентябре 1991 г. Довоенная же Эстония в этой логике очевидно «угасла» (юридический термин в Эстонии. — С. С.) вместе с «регистром» — Лигой наций.

Приведенные выше построения и пример с празднованием 100-летнего юбилея Эстонской Республики с момента провозглашения Эстонской Республики (в истории Эстонии таких провозглашений было несколько) показывают, что на вопрос о правоспособности государства эстонская доктрина четкого ответа не дает. В российской науке вопросу правосубъектности, и в частности правоспособности государства, уделено большее внимание, в связи с чем имеет смысл примерить российские теоретические построения к эстонской практике.

Общий обзор российских подходов к данной теме сделан А. В. Слепневым, и он полагает, что государство правоспособно в силу факта своего существования (ipso facto)36. При этом принципиальным отличием государства от других субъектов права является то, что, обладая верховной властью, государство не только определяет, кому быть субъектом права, а кому — нет, но и само устанавливает пределы своей правоспособности.

А. А. Иванов, обобщая существующие подходы к исследованию правоспособности государства, выделяет следующие: признание специальной правоспособности государства; наделение государства универсальной правоспособностью; выделение целевой правоспособности государства37.

Как было показано выше, в Эстонии подобные теоретические подходы к правоспособности не применяются, однако на практике во внутригосударственных отношениях правоспособность государства достаточно четко разделена в соответствии с «теорией интересов».

1.2.2. «Прекращение» и «ликвидация», а также «приостановление» Эстонского государства. Приведенные выше построения касались возникновения правоспособности Эстонской Республики как юридического лица. Главы же «Прекращение Эстонской Республики», а также главы «Ликвидация Эстонской Республики», как можно догадаться, в Конституции ЭР нет, хотя в общем случае к юридическим лицам эти термины применимы. Вообще, юридические лица, согласно ч. 1 ст. 27 Закона об общей части Гражданского кодекса, «создаются на неопределенный срок, если законом не установлено иное». Конституция ЭР вносит в этот вопрос некоторую поэти-

36 См.: Слепнев А. В. Правосубъектность государства // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2009. № 2.

37 См.: Гражданское право / отв. ред. А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой. М., 2006.

ческую сумятицу формулой «...государство... которое призвано обеспечить сохранность эстонской национальности, языка и культуры на века». Понятно, что «на века» — это поэтический вариант «неопределенного срока», но относится он даже не к государству, а к его цели — эстонцам, их языку и культуре.

Тема «прекращения» и «ликвидации» Эстонской Республики как юридического лица была бы излишней в настоящей статье, если бы не уникальный формат государственности Эстонии — «государство с восстановленной самостоятельностью». Поскольку эстонскими государственно-идеологическими «скрепами» являются теории «оккупации», «правовой преемственности» (известная также как «континуитет» и «правовая тождественность») и «непризнания», то возникает вопрос о правовом статусе Эстонского государства с 1940 по 1991 г. Наиболее известным современным ответом на этот вопрос является диссертация Л. Мяльксоо38, из которой можно сделать вывод, что Эстонская Республика на время «оккупации» была «приостановлена» (в Великобритании используется также выражение «неактивный статус компании»), хотя он и не использует этого термина. Анализ указанных теорий и определение степени их научности не входят в задачи настоящей работы, но не упомянуть их было бы неверно.

Вместе с тем существует и советский ответ на вопрос о правовом статусе Эстонской ССР. Так, С. Н. Братусь писал, что «социалистическое государство (здесь имеются в виду СССР и союзные советские республики) как непосредственный субъект гражданского права, т. е. как юридическое лицо, действует только в качестве казны ...случаи выступления государства как юридического лица немногочисленны»39.

1.2.3. «Самостоятельность» и «независимость» Эстонского государства. Заканчивая тему проблематики Эстонской Республики как публично-правового юридического лица, следует отметить еще одну существенную особенность. Заключается она в том, что ЭР на конституционном уровне никогда не была «суверенной», а была и остается «самостоятельной». В отличие от Эстонской ССР, которая на конституционном уровне как раз была «суверенной». Согласно действующей Конституции Эстонская Республика — и «самостоятельная», и «независимая».

Разницу между этими понятиями Ю. Райдла обрисовал так: «У каждого из понятий "самостоятельность" и "независимость" есть свое содержание. Согласно проф. А.-Т. Клийманну понятие "самостоятельный" означает то, что Эстонскую Республику

38 См.: Мяльксоо Л. Советская аннексия и государственный континуитет: международно-правовой статус Эстонии, Латвии и Литвы в 1940—1991 гг. и после 1991 г. Tartu, 2005.

39 Братусь С. Н. Юридические лица в советском граждан-

ском праве. М., 1947.

нельзя превратить в союзную часть какого-то другого государства, она не может быть также штатом какого-то другого союзного государства. Она должна быть и оставаться самостоятельным унитарным государством, над которым не должно быть никакой другой высшей руководящей власти. Так как согласно ст. 1 Эстонская Республика независима, то не может быть подобной зависимости от какого-то другого иностранного государства, при которой последнее могло бы диктовать законодательным учреждениям Эстонии инструкции по поводу того, как строить свою жизнь, а также контролировать исполнение этих инструкций. Представляется, что актуальность приведенной позиции за пятьдесят лет ни капельки не изменилась»40.

Как видно, эстонская «самостоятельность» существенно отличается от «суверенитета», и прежде все -го тем, что «суверенитет» имеет два измерения — «внешнее» и «внутреннее». «Внешнее» во многом совпадает с «самостоятельностью», а вот «внутреннего» измерения, отвечающего на вопрос, кому именно принадлежит власть в государстве, у «самостоятельности» нет вообще. За счет замены «суверенитета» на «самостоятельность» удается не поднимать вопрос, как же соотносятся между собой государство как юридическое лицо и народ как носитель «народного суверенитета».

В качестве одной из версий этого взаимоотношения можно привести мнение Х. Шнайдера: «Теория государства как юридического лица возникла в идейной борьбе между учением Бодена о единоличном, деспотическом суверенитете и теорией народного суверенитета Руссо... Германии потребовались многолетние усилия для объединения раздробленных княжеств и создания единого национального государства. Централизация стала ценностью самой по себе, что нашло отражение как в теории, так и в практике. Это выражается в центральном месте государства, в трансформации народной власти в государственную власть, в превращении народа в государственный ор -ган, в огосударствлении всего общества... Признавая субъектом или носителем суверенитета народ, оставался открытым вопрос о том, как власть, находящаяся в руках народа, трансформируется в государственную власть и в государственный суверенитет. Решение этого вопроса было взято из идей школы естественного права, в особенности из теории договорного происхождения государства. Такая постановка вопроса требовала другой стороны договора, персонификации государства. В качестве такой персоны было предложено известное из гражданского права юридическое лицо»41.

40 Pohiseadus ja Pohiseaduse Assamblee: koguteos / V. Реер (ей). TaШnn, 1997.

41 Schneider Н. Riigiteoreetilisi ргоЫеете: miks nad оп tekkinud ja kuidas neid lahendada? // Juridica, 1998, по. 7.

2. Местные самоуправления как публично-правовые юридические лица. Переходя к рассмотрению местных самоуправлений как публично-правовых юридических лиц, отметим, что большинство вопросов уже рассмотрено при исследовании государства. Здесь есть смысл остановиться на вопросе правоспособности местных самоуправлений как юридических лиц, а также на вопросе слияния публично-правовых юридических лиц — данный вопрос был актуализирован начавшейся в 2017 г. в Эстонии административной реформой, целью которой является радикальное уменьшение числа местных самоуправлений.

В Эстонии — более 200 единиц местного самоуправления, и все они — публично-правовые юридические лица. Если следовать доктрине, то в отношении каждого местного самоуправления должен был бы быть принят отдельный закон, но ничего подобного в эстонском законодательстве нет — есть лишь Закон об организации местного самоуправления и Закон об административном делении территории Эстонии42. Даже перечень местных самоуправлений дан не в законе, а в постановлении Правительства ЭР от 3 апреля 1995 г. № 159 «Утверждение названий административных единиц территории Эстонии»43.

Если, как было показано выше, дата возникновения правоспособности Эстонского государства является предметом для споров, но споры эти могут вестись на отрезке одной «пятилетки», то местные самоуправления в Эстонии возникли «давным-давно». Те, кто проезжал по дорогам современной Эстонии, могли отметить, что, помимо синих дорожных знаков с указанием населенных пунктов, есть и коричневого цвета знаки, обозначающие границы «кихелькон-дов» — древних самоуправлений. Название ЫЬеШо^ происходит от «договора» — ЫЬМ (ср. ЫЫш — обручение, ЫЬ^е^ — пари) и прямо отсылает к договорной теории происхождения государства. Политически современное маркирование исключительно сельских «кихелькондов» объяснимо в том числе тем, что сами эстонцы не основали в Эстонии ни одного города. Это важно с той точки зрения, что, в отличие от «давным-давно» возникших «кихелькондов», даты основания большинства городов Эстонии известны.

Так, согласно Повести временных лет44 «в тот же год пошел Ярослав на чудь, и победил их, и поставил город Юрьев». И было это в 1030 г. Ныне это Тарту. Балтийский порт, ныне Палдиски, был основан в заливе Пакри 23 июля 1718 г. лично Петром I. И так далее. На вопрос о том, насколько вглубь веков распро-

42 Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus, RT I 1995, 29, 356.

43 Eesti territooriumi haldusйksuste nimistu Ыпп^тте. RT I 1995, 40, 567.

44 См.: Повесть временных лет / под ред. В. П. Адриановой-Перетц. 2-е изд. СПб., 1996.

страняется концепт городов как публично-правовых юридических лиц, эстонская доктрина не отвечает.

При этом, в отличие от государства, обладающего суверенной властью, власть местных самоуправлений является вторичной и подчинена закону. Если в случае государства можно говорить о том, что оно правоспособно в силу факта своего существования, то правоспособность местных самоуправлений обусловлена признанием ее со стороны государства. Местное самоуправление не устанавливает само пределы своей правоспособности.

Начавшаяся 1 января 2017 г. административная реформа в качестве своей законной основы имеет Закон об административной реформе45. Согласно ч. 1 ст. 2 данного Закона минимизация общего числа местных самоуправлений будет достигаться двумя способами:

«1) создание новой единицы местного самоуправления в результате объединения двух или более единиц местного самоуправления; 2) увеличение одной единицы местного самоуправления путем объединения с одной или несколькими граничащими с ней единицами местного самоуправления».

Все это внешне напоминает классику юриспруденции, касающуюся реорганизации юридических лиц — в данном случае слияния и присоединения. С той лишь разницей, что ни Закон об административной реформе, ни Закон об административном делении территории Эстонии (процедуры объединения расписаны в нем) ни разу не упоминают о том, что объединяемые города и волости — суть юридические лица. Так что и в данном случае доктрина не только не получила развития, но по сути была просто проигнорирована.

3. Иные публично-правовые юридические лица. Будучи последовательными, рассмотрим «другие» публично-правовые юридические лица. Здесь прежде всего обращает внимание то обстоятельство, что какую-либо логику, позволяющую определить не формально, а по существу, является ли юридическое лицо публично-правовым или частноправовым, найти сложно. Например, почему Эстонская адвокатура, деятельность которой регулирует Закон об адвокатуре46, — публично-правовое юридическое лицо, созданное соответствующим законом, а Эстонский союз врачей — некоммерческая организация47, т. е. частноправовое юридическое лицо? Хотя и в том, и в другом случае речь идет о корпорации.

На первый взгляд Закон об адвокатуре максимально соответствует доктрине. В статье 2 «Понятие и правовое положение адвокатуры» устанавливается следующее:

45 Haldusreformi seadus, RT I, 21.06.2016, 1.

46 Advokatuuriseadus, RT I 2001, 36, 201.

47 Официальный сайт Союза врачей Эстонии. URL: https://

arstideliit.ee/eesti-arstide-liit.

«(1) Эстонская адвокатура является созданным 14 июня 1919 г. профессиональным объединением адвокатов, действующим на принципах самоуправления с целью организации оказания правовых услуг в частных и публичных интересах, а также защиты профессиональных прав адвокатов. (2) Адвокатура является публично-правовым юридическим лицом».

Однако встает тот же вопрос возникновения правоспособности: когда данное юридическое лицо обрело свою правоспособность? В момент создания «профессионального объединения адвокатов» в 1919 г. или в момент вступления в силу Закона об адвокатуре?

Данное Законом об адвокатуре определение адвокатуры содержит определенную подсказку по части критериев публично-правовых юридических лиц: принципы самоуправления, или автономии. То, что, по мнению государства, будет лучше управляться само, чем управляться государством. Так, адвокаты сами решают вопрос о том, кому из юристов быть адвокатом, а кому — нет. В отношении врачей государство такого не позволяет. При этом государство выделяет для этого (само)управления ресурсы (не всегда) и обеспечивает правовую базу, но не выпускает из публичной сферы. Эта гипотеза подтверждается прежде всего тем, что местные самоуправления — публично-правовые юридические лица.

Если отталкиваться от этой гипотезы, то следует отметить, что Конституция ЭР предусматривает три вида автономий: местную (ст. 154), университетскую (ст. 38) и культурную (ст. 50) для национальных меньшинств.

Гипотеза о том, что прежде всего публично-правовыми юридическими лицами должны быть автономии, подтверждается также на примере университетской автономии, что родом из средневековья. Так, в 1995 г. был принят Закон о Тартуском университете48. Согласно его ст. 2 созданный в 1632 г. Тартуский университет является «национальным университетом ЭР». Также он является «публично-правовым юридическим лицом, действующим на основании настоящего закона, закона об университетах, своего устава и иных правовых актов». Сразу встает тот же вопрос о правоспособности: университет был создан в 1632 г., а Закон принят лишь в 1995 г.

Однако Тартуский университет — университет № 1 в Эстонии. В отношении других государственных университетов законодатель не был так щедр и поначалу узаконил их «оптом», выписав одно «свидетельство о рождении» на всех. Так, согласно ст. 3 принятого в 1995 г. Закона об университетах49 «настоящий Закон регулирует деятельность Тартуского университета, Таллинского технического университета, Таллинского университета, Сельского универ-

48 Tartu Ülikooli seadus, RT I 1995, 23, 333.

49 Ülikooliseadus, RT I 1995, 12, 119.

ситета Эстонии, Художественной академии Эстонии, а также Музыкально-театральной академии Эстонии». Статья 9 определяет, что университет является публично-правовым юридическим лицом, но при этом ст. 5 устанавливает, что решения о создании, объединении, разделе, прекращении деятельности и изменении названия университетов принимает Рий-гикогу по предложению Правительства Республики. Отметим здесь очередное нарушение доктрины: «ре -шение» — это не «закон».

Затем, впрочем, произошло возвращение к доктрине, и в 2014 г. был принят, например, Закон о Таллинском техническом университете50. Согласно ч. 1 ст. 1 этого Закона он «устанавливает автономию Таллинского технического университета, а также отличия основ и организации деятельности по сравнению с другими публично-правовыми университетами», при этом содержание этой автономии в Законе не раскрывается. В пояснительной записке к законопроек-ту51 подчеркивалось, что данным Законом университет не создается как публично-правовое юридическое лицо — таковым оно уже было создано Законом об университетах.

Как в Эстонской Республике соотносятся между собой доктрина публично-правовых юридических лиц и университетская автономия, понять сложно. Как пишет О. А. Гаврилюк и ее соавторы, «автономию университетов рассматривают в наши дни как свободу в составлении учебных планов и стандартов качества, формировании штата преподавателей, осуществлении набора студентов и определении условий, на которых они работают и учатся, а также как комплекс автономии политической (назначение на должности), академической (академические свободы и свобода слова) и финансовой (распоряжение средствами)»52.

Как видно, речь идет не о государственных университетах, а об университетах вообще, в том числе частных, в связи с чем совершенно непонятно, почему естественную для юридического лица самостоятельность следует подавать как «автономию». Если следовать выдвинутой выше гипотезе о том, что публично-правовое юридическое лицо является автономным фрагментом государственной власти (куда входит и право распоряжаться государственными бюджетными средствами), то непонятно, какую

50 Tallinna Tehnikaülikooli seadus, RT I, 20.06.2014, 2.

51 Seletuskiri Tallinna Tehnikaülikooli seaduse eelnöu juurde. URL: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/ eelnou/c2cf06ad-be1c-4961-ba60-f4174752b9da/Tallinna%20 Tehnika%C3%BClikooli%20seadus.

52 Гаврилюк О. А., Булатова К. А., Лебедева Т. П. и др. Уни-

верситетская автономия и академическая свобода преподавателей вузов в современной России // Вестник Краснояр-

ского государственного педагогического университета им. В. П. Астафьева. 2014. № 4.

именно долю государственной власти государство передает университетам. Здесь следует подчеркнуть, что Конституция ЭР вообще не обязывает государство заниматься вузами и вопросами высшего образования — государство само взялось регулировать эту сферу. Однако с таким неопределимым объемом «автономии» эстонские университеты на государственном содержании вполне могли бы быть частноправовыми юридическими лицами с государством в виде собственника.

И совсем доктрина деградирует на примере культурной автономии национального меньшинства. Закон о культурной автономии национального мень-шинства53 — один из самых злосчастных в эстонской законодательной практике: государство, провозгласившее своей целью «сохранение эстонской национальности на века», сделало все, чтобы избавить эту национальность от конкурентов. С точки зрения интересов исследования важно то, что указанный Закон вообще не отвечает на вопрос о субъектности культурной автономии, не говоря уже о ее правоспособности.

В 1999 г. Правительство ЭР внесло в Рийгикогу проект закона об изменении Закона о культурной автономии национального меньшинства. Согласно пояснительной записке к законопроекту54 правительство озаботилось «юридическим статусом» культурного самоуправления. «Во избежание сложной процедуры создания публично-правового юридического лица считаем целесообразным учреждение культурного самоуправления в качестве частноправового юридического лица — некоммерческого объединения... Также на частноправовое юридическое лицо можно возложить публично-правовые функции».

Данный законопроект правительство отозвало. Из приведенного выше, однако, видно, что, во-первых, правительство считало необходимым рассматривать культурное самоуправление как юридическое лицо и, во-вторых, не смогло определиться с тем, каким именно юридическим лицом должно стать культурное самоуправление, в связи с чем решило пойти по пути наименьшего сопротивления. Из действующей редакции Закона о культурной автономии национального меньшинства видно, что эта ключевая проблема не решена до сих пор.

И уж совсем никакой власти государство не передало Национальной библиотеке Эстонии, которая также является публично-правовым юридическим лицом. Косвенное отношение Национальной библиотеки к публичной власти следует из ст. 1 соответ-

53 Vähemusrahvuse kultuuriautonoomia seadus, RT I 1993, 71, 1001.

54 Официальный сайт Рийгикогу. URL: http://web.riigikogu. ee/ems/saros-bin/mgetdoc?itemid=990830013&login=proov&pas sword=&system=ems&server=ragne11.

ствующего Закона55, согласно которой Национальная библиотека является также парламентской библиотекой, но причина ли это для того, чтобы вместо государственного учреждения в ведомстве министерства культуры создавать публично-правовое юридическое лицо, остается непонятным.

Выводы. Приведенный в настоящей работе структурный анализ и последующий синтез доктрины публично-правовых юридических лиц в ЭР позволяет сделать несколько обоснованных выводов.

1. Рассмотренная эстонская доктрина со всей определенностью отвечает на вопрос о том, являются ли Эстонское государство и местные самоуправления Эстонии юридическими лицами. Да, являются. С той же определенностью она отвечает и на вопрос о том, являются ли юридическими лицами государственные органы и учреждения, а также органы и учреждения местных самоуправлений. Нет, не являются.

2. Что касается государства, нет ясности в отношении его признаков как публично-правового юридического лица. Обоснованность отождествления общих признаков государства с признаками государства как публично-правового юридического лица представляется сомнительной.

3. Общие признаки юридических лиц применительно к государству имеют существенные девиации — в частности, в отношении обособленности имущества и самостоятельной ответственности государства приняты отдельные законы. При этом организационная целостность государства не является строго очерченной, а «вступление в (гражданские) правоотношения от своего имени» вообще вызывает вопросы.

4. Как видно из приведенных в статье примеров, разграничение публичного и частного согласно «теории интересов» осуществляется законодателем сразу несколькими способами, а именно путем: создания публично-правовых юридических лиц; участия государства в частноправовых юридических лицах (например, государственные акционерные общества); наделения частноправового юридического лица публичными полномочиями на основании закона; наделения частноправового юридического лица публичными полномочиями на основании административ-

55 Eesti Rahvusraamatukogu seadus, RT I 1998, 34, 488. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ного договора; наделения физического лица публичными полномочиями на основании закона («носители публично-правовой должности»).

5. При таком обилии приведенных выше вариантов передачи публичных полномочий за пределы «организационной целостности государства» крайне сложно определить, какой именно логикой руководствуется законодатель при создании именно публично-правовых юридических лиц. В статье выдвигается гипотеза, что имеющиеся публично-правовые юридические лица, за исключением государства, прежде всего являются упомянутыми в конституции автономиями.

6. В рассмотренной доктрине есть множество лакун, которые невозможно заполнить ни аналогией закона, ни аналогией права. И прежде всего это касается вопроса возникновения правоспособности публично-правовых юридических лиц, что было показано на нескольких примерах. Наслаивающаяся на эту проблематику политическая «теория оккупации» только усугубляет проблему.

7. Государство (и во многом местные самоуправления) как публично-правовое юридическое лицо поставило себя в исключительно выгодное положение по сравнению с другими юридическими лицами, что ставит под сомнение действенность принципа «перед законом все равны».

8. Доктрина, требующая для создания каждого публично-правового юридического лица принятия отдельного закона, является объективно громоздкой, а потому неэффективной. Подчеркнем, что данная доктрина, не являясь общепризнанной за пределами ЭР, объективно стоит выше законодателя, и последний вынужден заниматься законотворчеством, имея в качестве граничного условия соблюдение доктрины. «Кто этого не делает, впадает в заблуждение».

9. К несомненным положительным сторонам доктрины следует отнести ее исходную идею — строгое разделение частного и публичного и придание этому разделению соответствующей формы. Это принципиально, например, при борьбе с коррупцией. Однако, как было показано, на строгое соблюдение данного разделения у законодателя не хватает последовательности и воли.

Laaring М. Riigivastutuse seaduse muutmisvajaduse analüüs. Tallinn, 2009. Narits R. Öiguse entsüklopeedia. Tallinn, 2004.

Pilving I. Riigivastutusöiguse dogmaatika ja Eesti kehtiv riigivastutusöigus // Juridica, 1999, no 8. Pöhiseadus ja Pöhiseaduse Assamblee: Koguteos / V. Peep (ed.). Tallinn, 1997.

Schneider H. Riigiteoreetilisi probleeme: miks nad on tekkinud ja kuidas neid lahendada? // Juridica, 1998, no. 7. Schneider H. Riik ja ühiskond teoreetilis-metodoloogilisest aspektist // Juridica, 1997, no. 10. Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947.

Бутусова Н. В. Конституционно-правовой статус Российского государства: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. Гаврилюк О. А., Булатова К. А., Лебедева Т. П. и др. Университетская автономия и академическая свобода преподавателей вузов в современной России // Вестник Красноярского государственного педагогического университета им. В. П. Астафьева. 2014. № 4.

Гражданское право / отв. ред. А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой. М., 2006.

Иванов А. Е. Внутренне созданная деловая репутация компании как условный актив // Международный бухгалтерский учет. 2012. № 26.

Исследование: менее 30% неэстонцев доверяют НАТО. URL: https://rus.postimees.ee/4346243/issledovanie-menee-30-procentov-neestoncev-doveryayut-nato.

Мушинский В. О. Основы гражданского права. М., 1995.

Мяльксоо Л. Советская аннексия и государственный континуитет: международно-правовой статус Эстонии, Латвии и Литвы в 1940—1991 гг. и после 1991 г. Tartu, 2005.

Повесть временных лет / под ред. B. П. Адриановой-Перетц. 2-е изд. СПб., 1996.

Румянцев Ф. А. Организационное единство как признак юридического лица: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. Слепнев А. В. Правосубъектность государства // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2009. № 2. Федоров А. В. Международно-правовое регулирование вопросов уголовной ответственности юридических лиц // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2015. № 3. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.

REFERENCES

Bratus S. N. Legal entities in Soviet civil law. Moscow, 1947. 362 p. (In Russ.)

Butusova N. V. Constitutional and legal status of the Russian state. Dr. diss. Moscow, 2006. 389 p. (In Russ.)

Chirkin V. Е. Legal entity of public law. Moscow, 2007. 352 p. (In Russ.)

Civil Law. Ed. by A. P. Sergeev, Yu. K. Tolstoy. Moscow, 2006. 776 p. (In Russ.)

Fedorov A. V. International Legal Regulation of Issues of Criminal Liability of Legal Persons. Zhurnal zarubezhnogo zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya = Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2015, no. 3. (In Russ.)

Gavrilyuk O. A., Bulatova K. A., Lebedeva T. P. et al. University autonomy and university teachers academic freedom in modern Russia. Vestnik Krasnoyarskogo gosudarstvennogo pedagogicheskogo universiteta im. V. P. Astafeva, 2014, no. 4, pp. 182—186. (In Russ.)

Ivanov A. Ye. Internally created business reputation of a company as a contingent asset. Mezhdunarodnyy bukhgalterskiy uchet, 2012, no. 26, pp. 28—33. (In Russ.)

Laaring M. Analysis of the need to amend the State Liability Act. Tallinn, 2009. 68 p. (In Estonian) Mushinskiy V. O. Civil Law Basics. Moscow, 1995. 208 p. (In Russ.)

Myalksoo L. Illegal Annexation and State Continuity: The Case of the Incorporation of the Baltic States by the USSR. Tartu, 2005. 399 p. (In Russ.)

Narits R. The Encyclopedia of Law. Tallinn, 2004. 253 p. (In Estonian) Pilving I. State liability. Juridica, 1999, no 8, pp. 382—389. (In Estonian)

Rumyantsev F. A. Organizational unity as a sign of a legal entity. Cand. diss. Moscow, 2012. 171 p. (In Russ.)

Schneider H. State and society from the theoretical-methodological perspective. Juridica, 1997, no. 10, pp. 509—518. (In Estonian)

Schneider H. Theoretical issues related to the state. Juridica, 1998, no. 7, pp. 350—361 (In Estonian)

Slepnev A. V. Personality of the state. Vestnik Akademii ekonomicheskoy bezopasnosti MVD Rossii, 2009, no. 2, pp. 142—147. (In Russ.) Study: less than 30% of non-Estonians trust NATO. Available at: https://rus.postimees.ee/4346243/issledovanie-menee-30-procentov-neestoncev-doveryayut-nato. (In Russ.)

The Constitution and the Constitutional Assembly: a Compilation. Ed. by V. Peep. Tallinn, 1997. 1296 p. (In Estonian) The Story of the Passing Years. Ed. by B. P. Adrianova-Peretts. 2nd ed. St. Petersburg, 1996. 668 p. (In Russ.)