CC BY
167
местного самоуправления в компетенцию системы общих судов. Это вписывалось в традицию, не противореча в то же время самым передовым по тому времени моделям управления на Западе;
ж) элементы традиционного общества в системе управления.
Законодательство первой половины XIX в. и обычное право других народов были достаточно широко использованы в последующем законотворчестве, начиная с пакета Сперанского и кончая значительно более русоцентристским, но все же в большой мере допускающим местную специфику периодом Александра III. Традиционные организационно-правовые формы допускались постольку, поскольку способствовали оптимизации управления, поддержанию порядка, оптимизации фискальной и полицейской деятельности. Они как нельзя лучше соответствовали уровню правосознания коренных малочисленных народов и некоторых народов Кавказа и Средней Азии.
В.Е. Чиркин*
ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
Формирование понятия «юридическое лицо публичного
права»
Понятие «юридическое лицо» возникло в немецкой правовой науке для обозначения явления, существующего наряду с физическим лицом (человеком). Оно было вызвано к жизни потребностями гражданского оборота, деятельностью товариществ, которые занимались, в частности, куплей-продажей и несли гражданско-правовую ответственность по обязательствам. Истоки этого понятия коренятся в римском праве, в замечании Ульпиана о самостоятельной ответственности совокупности лиц как целого (universitas, corpus), а не каждого лица в отдельности по обязательствам такого товарищества. Развивая эту идею,
* Главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.
154 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 3/2010
глоссаторы (преимущественно монахи в монастырях, они писали свои толкования между строк и на полях старинных книг) и особенно постглоссаторы (профессора первых университетов в Европе) пришли к понятию корпорации. Они, в частности, считали корпорацией церковь, а позже английские юристы - корону, представленную монархом (заметим, что последнее относилось, по существу, к публично-правовому явлению).
Наряду с концепцией корпорации постглоссаторы сделали другой важный вывод. Они считали, что применять понятие «совокупности-корпорации» (и ее ответственности) можно, только если это будет установлено государственной властью, правом. Это была важная ступень к современному понятию государственной регистрации юридических лиц, чтобы «совокупность» рассматривалась как особое, самостоятельное формирование. Однако формулировки «юридическое лицо» у них не было.
Появление в юридической литературе концепции юридического лица связывают с немецкой исторической школой права, особенно с работами К.Ф. Савиньи (1779-1861)1, который считал юридическое лицо искусственным субъектом права, фикцией, отличной от понятия человека (физического лица), материального, естественного субъекта права. Впервые термин «юридическое лицо» и соответствующее понятие вошли в Гражданское уложение Германии 1896 г. (вступило в силу в 1900 г.). Затем этот термин был включен в Гражданский кодекс Швейцарии (2007 г.) и постепенно вошел в законодательство других стран. Сначала он применялся исключительно в сфере гражданско-правовых отношений. Конструировали это понятие (с позиций разных подходов) и занимались им цивилисты. Это было, по существу, юридическое лицо частного права2.
1 К.Ф. Савиньи был не только и не столько цивилистом, сколько теоретиком и историком права, развития правовой культуры.
2 По вопросу о частном и публичном праве есть самые разные взгляды, но такое деление в принципе признают почти все, в том числе британские юристы, в частности, в связи с вступлением в Европейский союз, хотя в Великобритании существует своя традиционная система права и свое понятие корпорации (как и в некоторых других странах англосаксонского права).
Однако время шло. Оказалось, что созданная цивилистами конструкция пригодна для других отраслей права и была востребована ими. В зарубежном законодательстве юридическими лицами были объявлены профсоюзные организации, национально-культурные автономии, политические партии, муниципальные образования и др. По этому пути шло и законодательство России. Особенно активно возникали новые организационно-правовые формы и разновидности юридического лица в России в конце 90-х - начале 2000-х гг. В соответствии с федеральными законами статус юридических лиц получили общественные объединения, некоммерческие организации, законодательные и исполнительные органы субъектов РФ, представительные и исполнительные органы муниципальных образований, Центральная избирательная комиссия, Счетная палата и др. Положениями о министерствах и ведомствах, их агентствах и службах, утвержденными указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, все они были объявлены юридическими лицами. В индивидуальном порядке юридическими лицами стали некоторые «аппараты» (аппарат Государственной Думы, аппарат Общественной палаты), восемь государственных корпораций, другие органы и учреждения. Затем приказами федеральных министров юридическими лицами были объявлены их главные управления и управления в субъектах РФ, некоторые министры объявили юридическими лицами отделения министерств в городах и муниципальных районах (например, отделы и отделения Министерства внутренних дел). В субъектах РФ также издавались многочисленные акты, в которых говорилось о новых юридических лицах. Мэры некоторых городов своими актами объявили юридическими лицами отделы администрации (особенно финансовый отдел, муниципальные чиновники которого, ссылаясь на то, что они теперь представители юридического лица, сразу пошли за ссудами в банки, хотя у отдела для обеспечения кредитов нет никакой собственности). Юридическими лицами стали многие бюджетные учреждения, общественные объединения, религиозные организации. Юридическими лицами в соответствии с законом признаются территориальные общественные самоуправления в муниципальных образованиях. Они тоже со-
здаются главным образом не для участия в гражданском обороте.
Таким образом, в результате нового законодательства и иных правовых актов в России появились новые виды юридических лиц. Возникли сотни (если учитывать только федеральный уровень), тысячи (если иметь в виду территориальные органы федеральных исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ), десятки тысяч (юридические лица в соответствии с законодательством субъектов РФ) и более сотни тысяч юридических лиц на уровне муниципальных образований (в России приблизительно 25 тыс. муниципальных образований со своими органами). Вспомним еще о приказах некоторых министров РФ, объявлявших юридическими лицами их городские и районные отделы и отделения. Все они существуют в РФ отнюдь не как фикция, а в реальном, материальном виде, и многие - на бюджетные средства того или иного уровня (федеральные, субъектов РФ, муниципальных образований). Их не так мало даже по сравнению с приблизительно миллионом зарегистрированных юридических лиц, чье правовое положение регулируется частным правом, Гражданским кодексом. А ведь кроме органов государственной власти и управления, общественных организаций, государственных корпораций и т.п. есть еще и другие юридические лица - бюджетные учреждения. Их много.
В целом юридических лиц, чье положение регулируется правовыми актами публичного права (юридических лиц публичного права де-факто3), пожалуй, если и меньше, то не намного, чем юридических лиц частного права де-юре. И еще вопрос: за кем теперь численное преимущество и на какие качества следует ориентироваться (отнюдь не забывая о заслугах цивилистики), создавая современное общее понятие юридического лица? Вопрос, конечно, риторический. Принципы, разработанные цивилистикой, и впредь останутся основой определения юридического лица, но задуматься, а не отвергать с порога новые явления в законодательстве, стоит. Может быть, некоторые из них ошибочны, но и тогда это требует объяснения.
3 В российском законодательстве нет термина «юридическое лицо публичного права». Он есть в зарубежном законодательстве, о чем - ниже.
157
Из сказанного выше следует, что по российскому законодательству организационно-правовыми формами юридических лиц публичного права де-факто являются органы публичной власти, учреждения публичной власти, общественные организации (объединения), государственные корпорации. В свою очередь, среди них различаются федеральные органы, органы субъектов РФ, муниципальных образований, политические партии и некоторые другие общественные объединения и т.д. Такое дробление можно продолжать и дальше.
Де-факто юридическими лицами в России являются также публично-правовые образования - государство, субъекты РФ, муниципальные образования. Это следует из содержания гл. V ГК РФ, хотя они не названы в ней юридическими лицами. В законодательстве зарубежных стран некоторые перечисленные выше организационно-правовые формы имеют определение «юридическое лицо публичного права» (правда, нам в таком перечне не встретились органы государства или иных публично -правовых образований, которые обычно рассматриваются в зарубежных странах как представители юридического лица). В России многие органы публичной власти названы юридическими лицами, и может, например, возникнуть представление о двойственном юридическом лице - само публично-правовое территориальное образование (например, субъект РФ) и его определенные органы, которые тоже в соответствии с федеральным законодательством являются юридическими лицами.
В российском законодательстве существует также разделение на коммерческие и некоммерческие организации. Некоммерческие организации часто объявляются юридическими лицами без уточнения о публичном характере. Не все они являются общественными объединениями (например, религиозные организации не являются), но многие из них могут быть юридическими лицами публичного права.
Конечно, названные выше юридические лица де-факто публичного права могут участвовать в гражданских правоотношениях в соответствии с теми ограничениями, которые установлены положениями о их создании (к сожалению, такие ограничения указываются редко, это сделано, например, в законе об автономных учреждениях 2006 г., но самих таких учреждений на
2010 г. в России образовано всего четыре, ибо многие из учреждений отнюдь не желают отказываться от бюджетного финансирования, другие этого просто не могут сделать по своей природе)4. Некоторые общие ограничения устанавливаются также положениями Бюджетного кодекса РФ (определенные расходы на приобретение оборудования, материалов и др.). Такие юридические лица покупают, например, канцелярские товары. Однако участие в гражданских правоотношениях - незначительная, попутная и вовсе не основная деятельность названных выше юридических лиц. Она ведется в целях создания условий для главного рода их деятельности - осуществления публичной деятельности (а часто и публичного управления), участия в публично-правовых отношениях.
В связи со сказанным в юридической науке возникли взгляды о целесообразности разделения юридических лиц на лица частного и публичного права и стала складываться концепция юридического лица публичного права. Однако методами циви-листической науки эту проблему решить нельзя. Требуется междисциплинарный подход к понятию юридического лица как общего явления с указанным выше разделением. Все это никак не умаляет заслуг цивилистики (не стоит бояться этого), напротив, это признание заслуг: созданная цивилистической наукой и практикой концепция юридического лица стала востребованной также другими отраслями законодательства - конституционным, административным, иными отраслями права.
Термин «юридическое лицо публичного права» теперь используется на конституционном уровне. Он вошел в некоторые зарубежные конституции. В Конституции Бразилии 1988 г. говорится о «юридическом лице частного права» и «юридическом лице публичного права» (§6 разд. XXII ст. 27), в ч. 2, 4 ст. 4 Конституции Кипра 1960 г. - о «юридическом лице государственного права» и «юридическом лице публичного права», в ч. 7 ст. 17 Конституции Греции 1975 г. - о «юридическом лице публичного права». Подобные положения есть в Конституции Египта 1971 г. (в ред. 2007 г.). В Конституции Перу 1993 г. юридическим лицом названо государство.
4 См.: Российская газета. 2010. 11 февр.
Термин «юридическое лицо публичного права» есть теперь в гражданских кодексах: Гражданском уложении Германии (заголовок перед ст. 89), Грузии 1997 г. (ст. 24), Молдавии 2002 г. (в ред. 2008 г.) (ст. 57), Бразилии 2002 г. (ст. 40), Нидерландов 1992 г. (в ред. 2002 г.) (ст. 2), в гражданских кодексах Аргентины, Мексики, Перу, Чили и др. Есть специальные законы о юридическом лице публичного права (Грузия, Молдавия). Этот или подобный термин употребляется в некоторых актах Европейского союза, применяется в научных исследованиях учеными многих стран. В Германии, как отмечает А.Ф. Васильева, учреждения, корпорации, фонды осуществляют опосредованное государственное управление, а непосредственное государственное управление «осуществляется юридическими лицами публичного права». Она называет также субъекты частного права «юридическими лицами публичного права»5. Неясности с формулировками есть и в других работах. В литературе на французском языке иногда говорится об административном юридическом лице6. Есть и иные проблемы терминологии, но новые явления очевидны. Конечно, можно игнорировать российское законодательство об органах публичной власти - юридических лицах, не обращать внимания на тенденции мирового развития, и идти своим путем, отрицая очевидное. Но это мы уже проходили.
Понятие юридического лица в ст. 48 ГК РФ не соответствует тенденциям развития российского законодательства. Необходимо новое междисциплинарное понятие юридического лица (оно поневоле будет довольно абстрактным, ибо синтезируются неодинаковые по юридическому качеству явления), которое должно служить первоначальным критерием при решении вопросов об отнесении тех или иных явлений к числу юридических лиц, когда соответствующие органы еще только приступают к решению вопросов, связанных с оценкой юридической природы разного рода образований, объединений, органов, учреждений и т.д., оно должно быть общим ориентиром для практики, чтобы затем уже применять более конкретные нормы.
5 Васильева А. Ф. Делегирование государственных функций субъектам частного права // Правоведение. 2008. № 2. С. 66.
6 См.: Mahiou A. Cours des institutions administratives. 2-me ed. Alger. 1979. H. 61-62, 67.
160
Видимо, целесообразно также четко сформулировать понятие юридического лица публичного права. Оно предлагается вовсе не для цивилистики. Для гражданского права это не нужно, как справедливо замечают цивилисты7. Да и есть определение в ГК РФ, оно поддается совершенствованию. Но существуют отношения и иного рода. И хотя современная ситуация с юридическим лицом публичного права де-факто не очень ясна и не очень удачна, что отмечают и некоторые руководители федеральных органов8, решать эту проблему все равно придется. Плохо это или хорошо, но российское законодательство, как видно из сказанного выше, встало на такой путь.
Несколько слов об общем понятии юридического лица
Понятие юридического лица, данное в ГК РФ, не имеет общего характера. Вряд ли это можно отрицать. Оно мало годится для министерств, служб, агентств, Центральной избирательной комиссии РФ, законодательных собраний субъектов РФ, исполнительных органов муниципальных образований или разного рода «аппаратов». Оно плохо подходит к общественным организациям, например, к политическим партиям, к публично-правовым образованиям, например к субъекту Федерации, не очень соответствует природе муниципальных образований (за рубежом такие образования обычно считаются юридическими лицами). Статус всех названных формирований (мы употребляем слово «формирование» как наиболее общее понятие, слово «организация», на наш взгляд, уже по содержанию) регулируется не частным, а публичным правом. Данное в ГК РФ определение относится к гражданскому обороту (как и должно быть в таком кодексе), и не нужно приспосабливать его к тому, что не соответствует этим целям по своему существу (например, к публичным учреждениям, о чем в виде отсылок говорится в некоторых статьях ГК РФ). Глава V ГК РФ, говорящая об участии государства, субъектов РФ, муниципальных образований в от-
7 См.: Суханов Е.А. О концепции развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 2. С. 5.
8 См.: Российская газета. 2008. 30 янв.; 2010. 25, 26 февр.
ношениях, регулируемых гражданским законодательством, недостаточно определенна: эти образования в ней не названы не только юридическими лицами публичного права, но и вообще юридическими лицами.
В науке были предложены определения юридического лица, охватывающие и лица частного, и лица публичного права. Не обязательно нужно быть цивилистом, чтобы предлагать такие определения, вряд ли нужно обижаться на это. Выше говорилось, что многие органы государства, другие органы и организации, названные в российском законодательстве юридическими лицами, не имеют к гражданскому обороту почти никакого отношения. Их суть иная и, как говорилось, их много. Поэтому, напротив, не надо ограничиваться только цивилистикой, чтобы создать общее, междисциплинарное определение юридического лица. О его абстрактном характере и целях сказано выше.
Важно обратить внимание на четыре момента: 1) юридическое лицо - это не простая совокупность индивидов, а определенное формирование; 2) в юридическом лице в том или ином виде действуют люди (объединение, служебный штат, одно лицо в фонде и др.), но положение о человеческом субстрате, видимо, не является необходимым, ситуация понятна и без этого; 3) юридическое лицо должно иметь руководство и представительство (обычно это совпадает), формируемые теми или иными способами; 4) юридическое лицо - это не фикция и не только понятие. Это абстракция в виде понятия, но это также конкретная материальная и правовая реальность; 5) юридическое лицо может иметь свою собственность, а может иметь только имущество (например, «чужую» собственность на праве пользования, оперативного управления, а иногда и частичного распоряжения, например, если это не особо ценное имущество автономных учреждений9. Что же касается традиционного указания на счет в банке, то оно имеет частный характер и, может быть, не является необходимым в определении. В конечном счете это собственность или имущество юридического лица, которыми оно пользуется и на определенных условиях распоряжается. Впро-
9 Формулировки о не особо ценном имуществе и некоторые другие, содержащиеся в Федеральном законе 2006 г., не очень отработаны. 162
чем, может быть, такое указание важно для практики. Это должны решать специалисты с обязательным учетом мнения практики.
Общее определение юридического лица в идентичном виде может содержаться, например, и в ГК РФ, и в КоАП РФ, и в некоторых других кодексах, где необходимо упоминание о юридических лицах. Там, где это необходимо, может содержаться и особое определение юридического лица частного или публичного права.
Признаки юридического лица публичного права
Термин «юридическое лицо публичного права» плохо воспринимается российскими цивилистами. Как говорит В.Ф. Яковлев, «это тревожит цивилистический слух»10. Поэтому для того, чтобы говорить о таком феномене, нужно выявить принципиальные отличительные качества юридического лица публичного права, его индикаторы. Если они есть, то, значит, можно вести речь о явлении, которое качественно отличается от привычного цивилистам понятия юридического лица частного права.
Во-первых, их различает разная целевая установка. При создании юридического лица частного права и публичного права действуют разные интересы и преследуются неодинаковые цели. Юридическое лицо публичного права создается и действует не в частных интересах (например, получение прибыли для себя, своей группы), а в общих - общественных, публичных интересах. Таковы цели всех некоммерческих организаций, закрепленные в их уставах в тех или иных формулировках11. Еще более отчетливо это видно из текстов конституций государств, конституций (уставов) субъектов федераций, автономных образований, уставов муниципальных образований, а также на примерах их органов и учреждений, которые представляют определенный
10 Яковлев В.Ф. Вступительное слово // Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы. Материалы ежегодных научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся (Москва, 29 октября 2008 г.). М., 2009. С. 10.
11 Конечно, в их состав могут вступать лица, преследующие собственные цели, например из карьеристских побуждений.
территориальный публичный коллектив и действуют (должны действовать) в его интересах и интересах общества в целом. Несмотря на классовый подход, об «общих делах» государства, его органов вскользь говорил и К. Маркс. Его последователи не обратили внимания на это попутное замечание, а положение об общих делах можно, видимо, отнести и к другим публично-правовым образованиям, их органам, к публичной власти как таковой.
Как указывалось выше, юридические лица публичного права могут участвовать в гражданских правоотношениях с определенными, иногда принципиальными ограничениями (это участие вряд ли можно назвать оборотом), что не закрывает пути циви-листическому регулированию, а предполагает его, но такое участие не является целью деятельности таких юридических лиц, не определяет их суть. Их суть определяет осуществление публичных функций.
Конечно, и юридические лица частного права могут заниматься общественно полезной деятельностью (например, благотворительностью). Частные компании объективно полезны и нужны современному обществу. Без Газпрома трудно представить развитие России, но суть таких компаний все же не в акциях поддержки спорта или больных детей, а в получении прибыли. Для этого они создаются.
Во-вторых, правовой статус юридических лиц публичного права определяется иначе, чем юридических лиц частного права. Статус всех видов публично-правовых образований или, по крайней мере, основы их статуса (государства, субъектов федераций, автономных, муниципальных образований и др.) определяются конституциями. Статус конкретных органов государства регулируется не их уставами (уставов нет), а конституциями, законами, иными нормативными актами, приказами вышестоящих органов государства. У многих учреждений уставы есть, но, во-первых, они, как правило, подлежат утверждению органами вышестоящих учреждений, а во-вторых, их характер и содержание иные. Общественные объединения имеют уставы, но их содержание тоже иное. Оно определяется названными выше целевыми установками и родом деятельности таких организа-
ций, что совсем не похоже на коммерческую деятельность юридических лиц частного права.
Впрочем, хорошо выстроенной системы таких актов, их названий в российском законодательстве нет. Введение понятий юридического лица частного права и публичного права призвано способствовать упорядочению такой системы, установлению специфических названий актов, присущих тому или другому виду юридических лиц.
В-третьих, юридические лица публичного права имеют особые связи с публичной властью. Юридические лица частного права не обладают публично-властными полномочиями. Они являются объектом властного регулирования (как и лица публичного права), но последние либо осуществляют публичную власть (публично-правовые образования, органы и со своими особенностями учреждения), либо участвуют в ней или борются за нее мирными средствами (партии), либо оказывают ей поддержку или давление на нее (многие общественные объединения, выступая в качестве групп давления).
В-четвертых, содержательная сторона создания, реорганизации, ликвидации юридических лиц публичного права, процедуры этого процесса иные, чем для юридических лиц частного права. Автономия юридических лиц публичного права в этом отношении, как и во многих других, ограничена.
Создание юридического лица частного права - это объединение капиталов (иных материальных средств) в целях получения прибыли (что вовсе не означает, что это плохо, другой вопрос, как это достигается). Создание юридического лица публичного права - это объединение людей (штата государственного органа, территориального публичного коллектива и др.) для выполнение функций общественного характера. Неодинаковость процедур создания отчетливо заметна на примерах публично -правовых образований (как говорилось, некоторые из них в зарубежном законодательстве и в научных исследованиях в России признаны юридическими лицами), их органов и учреждений. В отличие от юридических лиц частного права они создаются «сверху» - принятием новой конституции, иного закона, постановления, приказа и т.д., укомплектования штата, создания
материальной базы для них, назначения (иногда выборов) руководства.
Если проводятся выборы, то они имеют иную форму и иное содержание, чем у юридических лиц частного права. У юридических лиц частного права это выбор на основе размеров капитала (голоса на выборах правления акционерного общества, совета директоров и места в нем зависят от стоимости или долей акций), в общественных объединениях, в выборных органах публичной власти это прежде всего выбор людей, способных руководить достижением целей «общего блага», общественных, публичных целей. Во многих органах и учреждениях публичного права их руководство назначается «сверху», что совсем не характерно для юридических лиц частного права.
Реорганизация или ликвидация органов публичной власти возможна только в соответствии с актами вышестоящих органов, самоликвидация невозможна, как и банкротство по суду (в ГК РФ после поправок 2006 г. перечислены только четыре случая невозможности банкротства юридических лиц - казенные предприятия, учреждения, политические партии (только они из числа общественных объединений), религиозные организации, затем отдельно в некоторых законах добавлены государственные корпорации, но вот органов государства в этом перечне нет, а они в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, в приказах министров РФ тоже названы юридическими лицами).
В-пятых, для юридических лиц публичного права используются (а иногда совсем не используются) иные процедуры государственной регистрации. Юридические лица частного права регистрируются, видимо, во всех странах, в том числе в России, в налоговых органах. Для общественных объединений и некоторых других организаций установлен специальный порядок реги-страции12. Они сначала получают решение о регистрации (в России такое решение принимает Министерство юстиции РФ, во Франции решение о регистрации политических партий прини-
12 Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3431. 166
мает Министерство внутренних дел)13, и лишь потом они заносятся (не заносятся) в общий реестр юридических лиц.
Регистрация государственных органов и учреждений, других органов и учреждений публичной власти либо не осуществляется, либо она имеет другой характер. Для муниципальных образований создан другой реестр.
До сих пор не регламентировано, а поэтому не очень понятно, как регистрировать, например, министерства, Центральную избирательную комиссию или представительный орган субъекта РФ (все это юридические лица). В образцах документов, которые опубликованы Министерством юстиции РФ, о юридических лицах публичного права не говорится14. Закон 2001 г. ориентирован в основном на юридических лиц, занимающихся коммерческой деятельностью, а также на общественные и религиозные организации.
Иногда регистрация органов государства осуществляется, но требуются иные документы. Вместо многочисленных справок и других документов нужно представить постановление (приказ) о создании органа и положение о нем. Возможно, что предлагаемое разделение юридических лиц придаст таким процедурам определенную системность.
В-шестых, юридические лица частного и публичного права имеют неодинаковую организационную структуру, разный субъектный состав. Иными являются отношения в персональном составе таких юридических лиц. Особенно это заметно на примере властвующих субъектов. Это не участники с разным числом голосов (как во многих юридических лицах частного права) и не равноправные члены с одним голосом при принятии коллегиальных решений в общественной организации, а штатный состав, административное руководство и подчиненные. Внутрен-
13 Не будем в данном случае рассматривать вопрос о порядке принятия и содержании этого решения, обратим внимание только на разность процедур.
14 Инструкция 2006 г. о перечне документов, представляемых в Федеральную регистрационную службу Министерства юстиции РФ, ясности не вносит. Перечисляя разные виды юридических лиц, она умалчивает о документах для органов государства - юридических лиц. См.: Российская газета. 2006. 28 дек.
няя дисциплина в разных юридических лицах основана на неодинаковых принципах.
В-седьмых, для юридических лиц публичного права характерно иное имущественное положение. У общественных объединений есть своя собственность, но ее использование и распоряжение ею ограничены. Использовать эту собственность и заниматься предпринимательской деятельностью они могут только в определенных пределах: для осуществления своей основной уставной деятельности в интересах «общей (общественной) пользы». Юридические лица публичного права, осуществляющие властные полномочия, своей собственности не имеют. Это собственность государства (народа), субъекта федерации, территориальной автономии, муниципального образования (их территориальных публичных коллективов). У них есть имущество, которым они пользуются и управляют в соответствии с полномочиями, установленными правовыми актами и функциями органа, учреждения (автономные учреждения в определенной мере могут обладать собственностью). Налогообложение юридических лиц публичного права тоже имеет иной характер.
В-восьмых, юридические лица частного права имеют общую правоспособность, публичного права - специальную. Ее пределы определены специальными законами, положениями о них, уставами. Например, специальная правоспособность муниципальных образований, их органов (юридических лиц) - вопросы местного значения (в неодинаковом объеме для разных видов и уровней муниципальных образований). Это относится и к другим публично-правовым образованиям, кроме государства. Суверенное государство имеет общую правоспособность.
В-девятых, все юридические лица несут ответственность, но она имеет неодинаковый характер. В ответственности юридических лиц частного права на первый план выступает гражданско-правовая ответственность (хотя есть и административная, а также внутренняя дисциплинарная ответственность персонала). В деятельности юридических лиц публичного права на первый план выступает публично-правовая ответственность, а для некоторых высших органов государства - также конституционная политическая ответственность (например, отставка правительства в результате вотума недоверия). По существу, пуб-
лично-правовой характер имеет ответственность общественной организации за соблюдение законов и уставных целей, иначе возможен роспуск по решению суда (это - иное, чем банкротство юридического лица частного права). За соблюдением законов и уставных целей общественного объединения следит регистратор объединения, а в некоторых странах также прокуратура.
Юридические лица публичного права могут нести имущественную ответственность. В Конституции Бразилии 1988 г. об этом сказано определенно: юридические лица частного и публичного права отвечают за причиненный ущерб, гарантируется право регресса (например, к виновному должностному лицу) в случае умысла или ошибки (параграф 6 разд. XXII ст. 27). Но ответственность юридических лиц публичного права имеет свои особенности. За органы и учреждения публично-правовых образований несут ответственность сами образования, т.е. их население, территориальные публичные коллективы, которые в конечном счете претерпевают материальный ущерб. Такая ответственность может быть ограничена. Выше об этом говорилось на примере исключений из перечня возможных банкротств в России, но причиненный ущерб подлежит возмещению по суду. Известны дела, когда министерства обороны, внутренних дел РФ возмещали причиненный ущерб. Для этого Правительство РФ создало специальный фонд при Казначействе. Ничего такого для юридических лиц частного права нет и вряд ли может быть.
Кроме того, в России предусмотрена Конституцией и более широкая формулировка об ответственности юридических лиц публичного права (слов о юридических лицах в Конституции нет). В ч. 2 ст. 46 говорится, что «решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд». К юридическим лицам частного права эта формулировка не относится.
Обобщая данные законодательства и научных исследований, можно было бы предложить определение юридического лица публичного права. В нем, видимо, должны получить отражение различные стороны его качества: 1) общие качества, присущие ему, как и любому юридическому лицу; 2) его суть как некоммерческого формирования, имеющего особые отношения с
публичной властью; 3) своеобразие его целевого назначения, функций и деятельности; 4) особые процедуры формирования, признания в качестве юридического лица и регистрации; 5) особенности его структуры: 6) особое положение собственности и имущества; 7) своеобразие отношений в нем; 8) особые формы ответственности. Кроме того, на наш взгляд, такое определение не может быть только определением «фикции». Оно должно учитывать и качества юридического лица как материального явления и публично-правовой реальности.
Представляется, что юридическое лицо публичного права -это признанное в тех или иных формах государством некоммерческое материальное и публично-правовое формирование, выступающее в частноправовых и публично-правовых отношениях в различных организационно-правовых формах в целях осуществления общественных, публичных дел (общего блага) путем законного применения публичной власти, состязательности или сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название и другие идентифицирующие признаки, институты управления и представительства, собственность или имущество, права и обязанности и несущее в разных формах ответственность за свои акты и действия.
Выше упоминалось о различных организационно-правовых формах юридического лица публичного права, но анализ их -это тема другой статьи.
