CC BY
10ДОГОВОРНЫЕ И РАЗРЕШИТЕЛЬНЫЕ СПОСОБЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ РЫБОЛОВСТВА И ВОПРОСЫ ИХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ФЕДОРОВА Наталья Сергеевна,
аспирантка отдела природоресурсного законодательства
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП). E-mail: natalia_feodora@bk.ru
Краткая аннотация: В статье проводится общий анализ договорных и разрешительных механизмов пользования водными биоресурсами, рассматриваются особенности разных видов договоров, их преимущества и недостатки. В области рыболовства система договоров тесно связана с разрешительными механизмами (решениями и разрешениями). В связи с системой договоров раскрываются трудности применения, а также пробелы и коллизии законодательства в части пользования водных биоресурсов. Предлагаются некоторые изменения в законодательстве о рыболовстве и сохранении водных биоресурсах.
Abstract: The article provides an overall analysis of contractual and licensing mechanisms for the use of aquatic bioresources, examines the features of different types of contracts, their advantages and disadvantages. In the field of fisheries, the system of treaties is closely linked with licensing mechanisms (decisions and permits). In connection with the system of contracts, difficulties in application, as well as gaps and conflicts of legislation in the use of aquatic biological resources, are revealed. Some changes are proposed in the legislation on aquatic biological resources.
Ключевые слова: Рыболовство, законодательство, водные биоресурсы, договорные отношения, разрешительный механизм, охрана и использование водных биоресурсов.
Keywords: Fishing, legislation, aquatic biological resources, contractual relations, licensing mechanism, protection and use of aquatic bioresources.
Рыболовство всегда являлось и будет являться ведущей отраслью экономики многих стран мира, в том числе и в России. Поскольку водные биоресурсы имеют для человечества важное продовольственное и экономическое значение, государству необходимо обеспечивать их бережную охрану и рациональное использование.
В отечественном законодательстве данные цели призваны осуществлять договорный и разрешительный способы регулирования пользования водными биоресурсами, предусмотренные Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее - Закон о рыболовстве)[1]. Этим обеспечивается, с одной стороны, управляемость отраслью, а с другой стороны, действие механизмов конкуренции за использование природного ресурса. Таким образом, в России предусматривается комбинированный порядок пользования водными биоре-сурсами[2].
Обеспечение действия договорных и разрешительных способов регулирования природопользования и охраны окружающей среды требует как понимания внутренних и внешних процессов их действия, так и использования огромного объема информации, полученной на практике. Именно поэтому не-
обходимо системное, глубокое изучение нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере природопользования.
Договорные отношения применяются в основном при осуществлении предпринимательской или инвестиционной деятельности, а именно в промышленном и прибрежном рыболовстве. При этом разрешительные способы регулирования в силу законодательства о рыболовстве не имеют такого акцента, охватывая в целом разные виды рыболовства.
Разрешительные способы регулирования двояки и подразделяются на решения о предоставлении водных биоресурсов (отнесенных к объектам рыболовства) в пользование и разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов.
Решения выдаются в целях реализации задач, которые, как правило, не связаны с предпринимательской деятельностью. В то же время, получение разрешения необходимо при осуществлении всех видов рыболовства, установленных законодательством о водных биоресурсах.
В результате реализации разрешительных механизмов между органами государственной власти и субъектами права пользования водными биоресурсами устанавливаются отношения власти-подчинения, порождающие более эффективный кон-
троль над ними, и соответственно, обеспечивающие соблюдение требований законодательства о сохранении водных биоресурсов.
Законом установлено, что действие разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов может быть приостановлено или аннулировано до истечения установленного срока его действия федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства. Указанные полномочия государственных органов в области рыбного хозяйства могут привести к нарушению прав пользователей водных биоресурсов, а также порождать коррупцию.
Что касается другого разрешительного механизма - решения о предоставлении водных биоресурсов в пользование, - следуют обратить внимание на следующие важные аспекты.
В соответствии со ст. 33.2 Закона о рыболовстве решение о предоставлении водных биоресурсов в пользование принимается для осуществления рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях; рыболовства в учебных и культурно-просветительских целях; рыболовства в целях аквакультуры (рыбоводства); рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации[3].
Согласно п. 3.1. ст. 19 Закона о рыболовстве для осуществления промышленного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, указанные водные биоресурсы предоставляются в пользование на основании решений органов государственной власти или договора о предоставлении рыбопромыслового участка или договора пользования водными биоресурсами.
Стоит обратить внимание, что ст. 33.2 Закона о рыболовстве установлен исчерпывающий перечень видов рыболовства, для осуществления которых необходимо наличие решения о предоставлении водных биоресурсов в пользование - промышленное и прибрежное рыболовство в этот перечень не включено.
Поэтому некоторыми учеными предлагается исключить из п. 3.1 ст. 19 Закона о рыболовстве упоминание о решении органов государственной власти как основании возникновения права на промышленное рыболовство в целях устранения проти-воречий[4].
По мнению ученых в условиях существую-
щей рыночной экономики приоритетное значение необходимо отдать договорным механизмам в области использования и охраны водных биоресурсов, поскольку они призваны обеспечивать оптимальное распределение природных ресурсов между эффективными природопользователями[5].
Такая позиция представляется наиболее верной, т.к. договоры в области использования и охраны водных биоресурсов заключаются по результатам проведения торгов в форме конкурса или аукциона с лицом, предложившим наиболее выгодные условия, что позволяет обеспечивать здоровую конкуренцию на рынке.
Юридические категории торгов и договора взаимосвязаны, поскольку цель торгов - выявить оптимальные условия договора, предлагаемые конкретным лицом (победителем торгов), а договор, в свою очередь, базируется именно на этих условиях[6].
Вышесказанное свидетельствует о том, что разрешительный порядок получения права на предпринимательскую деятельность по использованию водных биоресурсов уступает место договорному порядку, а его элементы не играют правоустанавливающей роли, и соответственно должны быть постепенно исключены из законодательства в сфере рыбного хозяйства.
Основным законодательным актом, направленным на укрепление договорных начал в области рыбного хозяйства, является Закон о рыболовстве. Данным законом, в частности, предусмотрены следующие виды договоров в области пользования водными биоресурсами, тесно связанных с государственным управлением рыбным хозяйством: договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов; договор пользования водными биоресурсами, отнесенными к объектам рыболовства; договор о предоставлении рыбопромыслового участка.
Кроме того, Федеральным законом от 03.07.2016 № 349-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов»[7] закреплен новый вид договора - договор о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) водных биоресурсов на инвестиционные цели (ст. 33.7 ФЗ «О рыболовстве»).
В части отношений по использованию водных биоресурсов при всем равноправии сторон дого-
воров названных видов законодатель ставит перед собой цель наделить государство дополнительными полномочиями по воздействию на данные договорные отношения. Так, например, по всем видам договоров, названным в Законе о рыболовстве, постановлениями Правительства РФ предусматриваются формы примерных договоров, позволяющие несколько упорядочить данные правоотношения. Они направлены на экономное использование водных биоресурсов, которые далеко не безграничны, на соответствие добывающих мощностей рыболовного флота научно обоснованным представлениям об объемах водных биоресурсов, на регулирование самой отрасли рыбного хозяйства[8].
Итак, что же представляет собой система договоров в области охраны и использования водных биоресурсов, какие особенности присущи существующим договорам на приобретение права на добычу водных биологических ресурсов?
Как было указано ранее, в Законе о рыболовстве предусмотрены 4 вида договоров:
1. Договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов - заключается в целях осуществления промышленного рыболовства и прибрежного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается. Такие договоры заключаются по итогам заявительной кампании фактически единовременно для всех пользователей по истечении десятилетнего периода на очередной срок.
2. Договор пользования водными биоресурсами - заключается ежегодно в целях осуществления промышленного и прибрежного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается.
3. Договор о предоставлении рыбопромыслового участка - заключается в целях осуществления рыболовства в отношении всех видов водных биоресурсов. Этот договор заключается наряду с договором пользования водными биоресурсами; является основанием возникновения права на организацию любительского и спортивного рыболовства, права на осуществление рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России. Данный договор заключается на различные сроки до 25 лет по итогам конкурсов. Конкурсы проходят не единовре-
менно, а в разные сроки по решению органов государственной власти по мере формирования конкурсной массы и по иным причинам.
4. Договор о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) водных биоресурсов на инвестиционные цели - заключается в целях осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается и распределяется применительно к квотам, указанным в п. 11 ч. 1 ст. 30 Закона о рыболовстве. Право на добычу (вылов) водных биоресурсов в инвестиционных целях предоставляется лицу, заключившему такой договор, на период реализации инвестиционного проекта. Право на добычу (вылов) водных биоресурсов закрепляется за лицом, указанным в ч. 6 ст. 29.3 Закона о рыболовстве, и предоставляется на пятнадцать лет лицу, с которым заключен такой договор и которому принадлежит на праве собственности или на основании договора финансовой аренды (договора лизинга) введенный в эксплуатацию объект инвестиций, имущественные права на который зарегистрированы в соответствии с законодательством Российской Федерации[9].
На практике стали возникать ситуации, когда для осуществления рыболовства в одном районе добычи (вылова) необходимо заключить несколько различных договоров, что создает определенные сложности, в связи с тем, что процедуры и сроки их заключения различны. В основном это касается прибрежного рыболовства и промышленного рыболовства во внутренних водах.
По мнению директора Департамента регулирования в сфере рыбного хозяйства и аквакультуры (рыбоводства) Министерства сельского хозяйства Российской Федерации Кац Е.С. наиболее актуальные проблемы возникают в отношении использования рыбопромысловых участков. Их роль в системе договорных отношений и их правовой режим в Законе о рыболовстве недостаточно определены.
При осуществлении добычи «одуемых» и «неодуемых» видов водных биоресурсов (подпадающих под 0ДУ[10] или нет) на рыбопромысловых участках у пользователей возникает необходимость заключения сразу нескольких видов договоров. Такая проблема не затрагивает только вылов анадромных видов рыб, для которого установлено отдельное регулирование специально создаваемыми комиссиями.
Учитывая разные сроки действия договоров
и процедуры их заключения, на практике возникают ситуации, когда пользователи, получившие доли, не смогли также заключить договор о предоставлении рыбопромыслового участка.
Данные ситуации приводят к негативным результатам: к судебным спорам, а также к не освоению предоставленного объема водных биоресурсов.
Таким образом, законодательством предоставлены права на добычу, связанные при осуществлении рыболовства между собой, но не связанные по факту едиными процедурами и сроками[11].
Необходимо также обратить внимание, что для осуществления видов рыболовства, предусматривающих предпринимательскую деятельность, необходимо не только заключить договор, но и получить разрешение федерального органа исполнительной власти в области рыболовства.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 22.10.2008 № 775 «Об оформлении, выдаче, регистрации, приостановлении действия и аннулировании разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, а также о внесении в них изменений»^] разрешение выдается на основании заключенного договора или решения о предоставлении водных биологических ресурсов в пользование. Следовательно, разрешение в случае заключения договоров на рыболовство носит практически подчиненный и зависимый характер[13].
В свете последних изменений законодательства о рыболовстве и появления нового вида договора следует также обратиться к форуму «Рыбная отрасль: юридические аспекты развития», который состоялся 06 апреля 2017 г. в Российском союзе промышленников и предпринимателей, в рамках которого эксперты обсудили правовые последствия таких изменений. В частности, обозначилась проблема правового регулирования квот под инвестиции: суды исходят из того, что право на добычу и доля квоты в праве на добычу - это обычное имущественное право, находящееся в свободном обороте. При этом Росрыболовство всегда исходили из того, что доля квоты не является объектом гражданско-правовых отношений. Подводя итоги, участники форума пришли к выводу о необходимости оперативно подготовить законопроект, который бы четко отрегулировал эти вопросы, потому что расширительное толкование закона в данном случае недопустимо[14].
Развитие договорных механизмов в области рыбного хозяйства ставит перед наукой еще одну за-
дачу: было бы полезно перераспределять плату по торгам на право заключения договоров на нужды изучения, охраны и восстановления запасов водных биоресурсов и среды их обитания (нерестилища, места нагула и зимовки)[15].
В действительности государство расходует денежные средства на охрану и поддержание благоприятности окружающей среды по остаточному принципу, что приводит к негативным, а иногда и к необратимым, процессам ухудшения состояния природных ресурсов, их запасов и окружающей среды страны в целом.
Следовательно, принцип платности природопользования, закрепленный в Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей сре-ды»[16], должен стимулировать бережное использование природных ресурсов и, по мнению ряда ученых, обеспечивать целевое использование, когда полученные денежные средства подлежат направлению на воспроизводство и восстановление используемых природных ресурсов[17].
С учетом изложенного следует усовершенствовать договорные и отчасти разрешительные способы регулирования пользования и охраны водных биоресурсов, в том числе:
- обеспечить возможность осуществления рыболовства (в частности прибрежного и промышленного) посредством заключения одного договора либо устранить коллизию процедур и сроков заключения нескольких видов договоров для осуществления одного вида рыболовства;
- закрепить разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов в качестве одного из этапов заключения любого вида договора в области рыбного хозяйства;
- исключить из ст. 19 Закона о рыболовстве решение о предоставлении водных биоресурсов в пользование в качестве основания возникновения права на промышленное и прибрежное рыболовство;
- закрепить на законодательном уровне распределение платы по торгам на право заключения договоров в области рыбного хозяйства на нужды изучения, охраны и восстановления запасов водных биоресурсов и среды их обитания;
- любые виды квот (в том числе и инвестиционные), в конечном итоге предназначенные для продовольственного обеспечения населения рыбопродукцией, не должны находиться в свободном обороте, что следует прямо отразить в законодательстве.
Библиография:
1. СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5270.
2. Правовое регулирование использования и охраны биологических ресурсов: научно-практическое пособие. Отв. ред. Е.Л. Минина. М. ИЗиСП. Инфра-М. 2016г.
3. Ст. 33.2 Федерального закона от 20.12.2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» // СЗ РФ.2004, № 52 (часть 1), ст. 5270.
4. Митякина Н.М. Основания возникновения права на предпринимательскую деятельность в области использования водных биологических ресурсов // Современное право. 2015. N 5. С. 59 - 63.
5. Законодательство о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов в вопросах и ответах: научно-практическое пособие. Рук. авторского коллектива Д.О. Сиваков / Боголюбов С.А., Жариков Ю.Г., Кичигин Н.В., Минина Е.Л. и др. М. ИЗиСП. ИНФРА-М., 2014г.
6. Беляева О.А. Предназначение торгов // Журнал российского права. 2013. N 10. С. 22.
7. СЗ. 04.07.2016, N 27 (часть II), ст. 4282
8. Сиваков Д.О. Особенности договорных отношений в области рыбного хозяйства // Журнал российского права. 2011. N 2. С. 55 - 62.
9. Ст. 33.1, 33.3, 33.4, 33.7 Федерального закона от 20.12.2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» // СЗ РФ.2004, № 52 (часть 1), ст. 5270
10. Общий допустимый улов водных биоресурсов (ОДУ) - научно обоснованная величина годовой добычи (вылова) водных биоресурсов конкретного вида в определенных районах, установленная с учетом особенностей данного вида (ст. 1 Закона о рыболовстве).
11. http://fishnews.ru/rubric/lichnoe-mnenie/7473
12. СЗ. 27.10.2008, N 43, ст. 4953.
13. Митякина Н.М. Основания возникновения права на предпринимательскую деятельность в области использования водных биологических ресурсов // Современное право. 2015. N 5. С. 59 - 63.
14. http://fishnews.ru/news/30936
15. Научные концепции развития российского законодательства: монография. 7-е изд. Доп. и перераб. / С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева, А.И. Абрамова и др.; отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров; ИЗиСП. - М.: ИД Юриспруденция, 2015. С. 311
16. СЗ 14.01.2002, N 2, ст. 133.
17. «Государство и бизнес в системе правовых координат: Монография» (отв. ред. А.В. Габов) («ИЗиСП», «ИНФРА-М», 2014) (автор главы - Боголюбов С.А.) с. 103.
