CC BY
116
Особенности договорных отношений в области рыбного хозяйства
СИВАКОВ Дмитрий Олегович,
старший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природо-ресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук
В условиях рыночной экономики требуется активное применение договорных механизмов в области использования и охраны природных ресурсов, что позволит обеспечить их оптимальное распределение между эффективными природо-пользователями. Природоресурсное законодательство предусматривает систему договоров в области водопользования, лесопользования, недропользования, а также пользования животным миром. В свою очередь, исходя из ст. 129 ГК РФ, гражданское законодательство может применяться к этим договорным отношениям лишь в части, не урегулированной специальным природо-ресурсным законодательством. При этом расширенное применение гражданского законодательства в данной сфере чревато игнорированием глобальных задач охраны природы. Между тем уровень понимания таких задач должен соответствовать вызовам все углубляющегося экологического кризиса.
Именно поэтому многие специалисты в области экологического права, поддерживая договорные начала в области природопользования, неоднократно выступали за преимущественное регулирование договорных отношений в области природопользования именно специальным, природоресурсным законодательством. Как нам представляется, только оно позволит обеспечить соблюдение экологических приоритетов. Все вышесказанное в полной мере относится и к законодательству о водных биоре-
сурсах, действующему в области рыбного хозяйства1.
Договорные отношения в области рыбного хозяйства имеют свою предысторию2. В частности, предоставление рыбопромысловых участков на основе договора предусматривалось еще в период нэпа Положением о рыбном хозяйстве, утвержденным постановлением Совета труда и обороны СССР (СТО СССР) от 3 июля 1925 г. Согласно п. 31 данного Положения одним из оснований предоставления как рыбопромысловых угодий, так и государственных рыбопромысловых имуществ (национализированных рыбопромысловых сооружений, оборудования, устройств и судов рыбопромыслового флота) являлось заключение договора аренды.
Затем термин аренды перестал употребляться в нормативных правовых актах. Долгое время в СССР действовали Типовые формы договоров по промысловому рыболовству, а также по организации культурного рыбного хозяйства, любительского и спортивного рыболовства. В них предусматривалось указание сведений об используемом рыбопромысловом участке (наименование водоема и номер участка). В период рыночных реформ 90-х гг. ХХ в. действовали
1 См.: Правовой механизм государственного регулирования и поддержки агропромышленного комплекса / под ред. С. А. Боголюбова. М., 2009. С. 278—299; Сиваков Д. О. Проблемы правового регулирования рыбного хозяйства // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 58—66.
2 См.: Пономарев М. В., Кичигин Н. В., Сиваков Д. О., Кузнецова Н. Д. Комментарий к Федеральному закону «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (постатейный) / под ред. М. В. Пономарева. М., 2005. С. 68—69.
старые договорные механизмы, а федеральный закон о рыболовстве, который урегулировал бы договорные отношения в новых условиях, разрабатывался целое десятилетие.
Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее — Закон или Закон о водных биоресурсах) направлен на укрепление договорных начал в области рыбного хозяйства. В частности, предусматривается три основных вида договоров в области пользования водными биоресурсами: договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов; договор пользования водными биоресурсами, отнесенными к объектам рыболовства; договор о предоставлении рыбопромыслового участка.
Приведенная система договоров тесно связана с государственным управлением рыбным хозяйством. В частности, договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов зависит от осуществления государством функции квотирования рыболовства. Данная функция по-разному решается во многих зарубежных государствах, лидирующих в мировом рыбном хозяйстве. Так, например, в законодательстве Королевства Норвегия предусматриваются национальная (наибольший допустимый улов), групповые, районные и судовые квоты. При этом судовые квоты устанавливаются для отдельных судов рыбопромыслового флота3. В то же время вне зависимости от подходов законодателя к кво-
3 См.: Защита прав на природные ресурсы: науч.-практ. пособие / под. ред. С. А. Боголюбова. М., 2009. С. 354—379; КацЕ. С. Развитие системы квотирования добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных форм их распределения между пользователями в Российской Федерации // Сборник тезисов докладов и выступлений на научно-практической конференции 13—14 апреля 2006 г., Москва / сост. С. А. Боголюбов, И. И. Широкорад, Д. О. Сиваков. М., 2006. С. 232—237.
тированию вылова последнее может обеспечивать жесткие ограничения для развития договорных отношений в области рыболовства.
Углубляя договорные начала и связывая их в определенных случаях с торгами, российский законодатель стремится создать некоторые дополнительные возможности для управления и контроля со стороны государства над бурно развивающимися договорными отношениями. Так, по всем видам договоров, названным в Законе, постановлениями Правительства РФ предусматриваются формы примерных договоров, позволяющие несколько упорядочить данные правоотношения.
В силу положений российского законодательства договорные отношения в области использования и охраны водных биоресурсов приобрели определенный вектор развития, отвечающий публичным интересам (в том числе — продовольственным). Поэтому особенности договорных способов и механизмов регулирования изучаемых общественных отношений обусловлены необходимостью обеспечить: сохранность водных биоресурсов, которые далеко не безграничны; соответствие добывающих мощностей рыболовного флота научно обоснованным представлениям об объемах водных биоресурсов; управляемость самой отрасли рыбного хозяйства.
В связи с перечисленными задачами договорные способы и механизмы регулирования сочетаются в законодательстве с разрешительными способами и механизмами, которые заслуживают самостоятельного изучения.
В свою очередь, чрезмерная динамичность законодательства о водных биоресурсах приводит к существенным затруднениям в ходе реализации его положений. Именно поэтому Федеральному агентству по рыболовству (Росрыболовст-во) и органам исполнительной власти субъектов РФ, заключающим договоры названных видов, еще предсто-
ит трудная работа по совершенствованию отношений с различными хозяйствующими субъектами, осуществляющими рыболовство и рыбоводство.
Рассмотрим подробнее отдельные виды договоров в области пользования водными биоресурсами.
Договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов заключается в целях осуществления рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается в соответствии с законодательством о водных биоресурсах. По данному договору одна сторона — орган государственной власти — обязуется предоставить право на добычу (вылов) водных биоресурсов другой стороне — юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. В названном договоре указываются его стороны, предмет договора, срок его действия, вид рыболовства и иные условия. Договор заключается сроком на 10 лет, что в значительной мере обеспечивает устойчивость прав пользователей водных биоресурсов.
По этому виду договоров действует постановление Правительства РФ от 15 августа 2008 г. № 612 «О подготовке и заключении договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов», согласно которому установлены различные основания для его заключения: акт уполномоченного органа об утверждении долей, распределенных между юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями; протокол аукциона; данные о поступлении доплаты за квоту добычи (вылова) водных биоресурсов или ее долю.
В случае перехода права на добычу (вылов) водных биологических ресурсов от одного лица к другому также заключается договор, согласно которому осуществляется переход права на добычу (вылов) водных биоресурсов от одного лица к другому.
Итак, договорами закрепляются доли квот добычи (вылова) водных биоресурсов, распределенные между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями Росрыболовством или органом исполнительной власти субъекта РФ либо приобретенные по результатам аукционов по продаже долей в общем объеме квот добычи (вылова) водных биоресурсов для осуществления промышленного рыболовства, в том числе прибрежного рыболовства.
При этом названным постановлением Правительства РФ утверждается форма примерного договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов.
Договор пользования водными биоресурсами, отнесенными к объектам рыболовства, заключается в целях осуществления рыболовства в отношении тех видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых в соответствии с законодательством о водных биоресурсах не устанавливается (ст. 334 Закона). Этим данный вид договора отличается от договора первого вида. По договору пользования водными биоресурсами, отнесенными к объектам рыболовства, одна сторона — орган государственной власти — обязуется предоставить другой стороне — юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю — право на добычу (вылов) водных биоресурсов.
В договоре пользования водными биоресурсами, отнесенными к объектам рыболовства, указываются его стороны, предмет договора, срок его действия, вид рыболовства и иные условия. Договор пользования водными биоресурсами, отнесенными к объектам рыболовства, может заключаться по результатам аукциона.
Порядок подготовки и заключения договора пользования водными биоресурсами, отнесенными к объектам рыболовства, форма примерного договора пользования водными биоре-
сурсами, отнесенными к объектам рыболовства, устанавливаются Правительством РФ. Эти вопросы раскрыты в постановлении Правительства РФ от 25 августа 2008 г. № 643 «О подготовке и заключении договора пользования водными биологическими ресурсами, которые отнесены к объектам рыболовства и общий допустимый улов которых не устанавливается». В данном нормативном правовом акте регулируются также вопросы проведения аукционов.
В случае рыболовства или рыбоводства в Водном кодексе РФ (далее — ВдК РФ) не предусматривается заключение договоров водопользования или принятие соответствующих решений о предоставлении водных объектов в пользование для названных целей. Однако договоры пользования водным объектом ры-бохозяйственного значения (или, как правило, его частью) предусмотрены в Законе о водных биоресурсах. Это договоры о предоставлении рыбопромыслового участка.
Институт договоров пользования рыбопромысловыми участками существовал несколько десятков лет. Раньше он предусматривался в различных и нередко устарелых подзаконных актах, теперь же он получил подобающий статус, был скорректирован и получил современное название «договор о предоставлении рыбопромыслового участка».
Согласно этому договору полномочный орган государственной власти обязуется предоставить юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю право на добычу водных биоресурсов на рыбопромысловом участке. На право заключения названных договоров проводятся не аукционы, а конкурсы (ст. 333 Закона). В этом состоит одно из отличий договоров этого вида от рассмотренных двух иных видов договоров.
В настоящее время в данной сфере действуют постановления Правительства РФ: от 14 февраля 2009 г. № 136 «О проведении кон-
курса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления товарного рыбоводства и заключении такого договора»; от 30 декабря 2008 г. № 1078 «О проведении конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для организации любительского и спортивного рыболовства и заключении такого договора»; от 24 декабря 2008 г. № 986 «О проведении конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и о заключении такого договора».
В Законе о водных биоресурсах предусматриваются основания заключения договора, его предмет и основные условия. Различия в природных характеристиках рыбопромысловых участков должны, на наш взгляд, предопределять разнообразие условий договоров пользования самими участками. Эти условия следует дифференцировать в зависимости от направления деятельности (рыболовство, рыбоводство) и характера водного объекта (от пруда до морского залива). Договорные условия должны быть благоприятными для лиц, осваивающих проблемные рыбопромысловые участки, в которых нарушены нерестилища, загрязнены донные отложения. Поскольку хозяйствующий субъект преодолевает названные препятствия для рыболовства и рыбоводства в водных объектах, то его целесообразно поощрять.
Итак, отношения по использованию водных объектов рыбохозяй-ственного значения укладываются в систему договоров предоставления рыбопромысловых участков в пользование, которая требует последовательной реализации. Ведь до сих
пор рыбопромысловые участки формировались далеко не на всех водных объектах рыбохозяйственного назначения.
В отличие от двух других видов договор о предоставлении рыбопромыслового участка в пользование по своей природе довольно близок к договору аренды. Как известно, институт аренды применяется к природным объектам и природопользованию в той степени, в какой это позволяет специальное приро-доресурсное законодательство. Так, согласно ст. 12 ВдК РФ к договорам водопользования применяются положения ГК РФ относительно договора аренды, если иное не установлено ВдК РФ и не противоречит существу договора водопользования. Однако в Законе о водных биоресурсах не содержится никаких ссылок на договор аренды.
Без сомнения, необходимость учета соотношения гажданского законодательства и законодательства о водных биоресурсах проявляется не только в процессе заключения, но и в ходе изменения и расторжения договоров трех названных видов.
Как следует из ст. 335 Закона, договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов, договор о предоставлении рыбопромыслового участка и договор пользования водными биоресурсами, отнесенными к объектам рыболовства, могут быть досрочно расторгнуты по требованию одной из сторон в соответствии с гражданским законодательством или законодательством о водных биоресурсах.
В свою очередь, орган государственной власти, заключивший соответствующий договор (Росрыболов-ство), вправе требовать его досрочного расторжения после направления другой стороне в письменной форме предупреждения о необходимости исполнения его условий.
Согласно ст. 336 Закона договоры о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов, договоры о предоставлении рыбопро-
мыслового участка, договоры пользования водными биоресурсами, отнесенными к объектам рыболовства, могут быть изменены в соответствии с гражданским законодательством.
В соответствии со ст. 450—452 ГК РФ изменение и расторжение договора возможно по соглашению самих сторон либо по решению суда в связи с требованием одной из сторон. В статье 451 ГК РФ предусмотрены изменение и расторжение договора в связи с существенным изменением обстоятельств. При этом изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях.
Однако изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо влечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях.
При этом в ст. 336 Закона поясняется, что договоры трех приведенных видов могут быть изменены, в частности, в связи с установлением запрета на рыболовство в определенных районах и на рыболовство отдельных видов водных биоресурсов. Однако в этих случаях обязательства сторон по указанным договорам сохраняются.
В отличие от «чистых» гражданско-правовых договоров три рассматриваемых вида договоров посвящены водным биоресурсам, которые по своей природе чрезвычайно изменчивы. Поэтому при существенном затруднении в реализации договора в интересах обеих сторон может быть полезнее изменить его, чем расторгнуть.
В формах примерных договоров предоставления рыбопромысловых
участков, утвержденных рядом постановлений Правительства РФ, даны стандартные фразы. В частности, подчеркивается, что все изменения, внесенные в договор, действительны лишь том случае, если они совершены в письменной форме, подписаны уполномоченными на то представителями обеих сторон и скреплены печатями сторон. Таковы условия формы примерного договора, закрепленного в упомянутом постановлении Правительства РФ 14 февраля 2009 г. № 136.
Однако при решении вопросов об изменении договоров трех названных видов было бы недостаточно ограничиваться лишь копированием соответствующих положений гражданского законодательства. Специфике отрасли рыбного хозяйства более соответствовало бы внесение в Закон о водных биоресурсах и формы примерных договоров сведений о том, в каких именно случаях рассматриваемые договоры изменяются, а не расторгаются.
Подробной проработки в целях совершенствования как законодательства, так и практики его применения потребует такое важное обстоятельство, как смещение или перемещение местоположения водных биоресурсов (не вызванное сезонной миграцией, которую можно предвидеть). Хозяйствующие субъекты, осуществляющие рыболовство или рыбоводство, могут понимать это как существенное изменение обстоятельств и ставить вопрос об изменении условий договоров (пересмотре границ района промысла, рыбопромыслового участка). При этом в случае расторжения договора убытки сторон будут действительно значительно превышать затраты по исполнению договора. Между тем интересы рыбного хозяйства, в том числе своевременное освоение запасов водных биоресурсов, требуют изменения, а не прекращения договора.
Кроме того, в силу положений законодательства стороны договоров
трех указанных видов не несут ответственности за расторжение или ненадлежащее исполнение своих обязательств, если это явилось следствием обстоятельств непреодолимой силы, к которым относятся землетрясения, наводнения и аналогичные стихийные бедствия, а также иные чрезвычайные ситуации.
Особый вид договоров, составляют договоры искусственного воспроизводства водных биоресурсов в водных объектах рыбохозяйственно-го значения. В соответствии со ст. 45 Закона о водных биоресурсах они заключаются гражданами и юридическими лицами с Росрыболовством. Существенным условием таких договоров является выполнение гражданами и юридическими лицами обязанности по выпуску определенного договором количества молоди (личинок) водных биоресурсов в водные объекты рыбохозяйственного значения в установленные им сроки.
Нередко выдвигаются смелые предложения заключать концессионные соглашения по целым рекам, у которых таким образом появится «хозяин»4 (в частности, по лососевым рекам сроком на 20 лет). Однако данные модели правоотношений никак не урегулированы не только в Законе о водных биоресурсах, но и в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Кроме того, они не предусмотрены в ВдК РФ.
Более того, правовая природа концессионных соглашений характеризуется наличием исключительных прав на тот или иной объект (как правило, недвижимости) и по правовым возможностям превосходит аренду, а в зарубежных правопорядках нередко связана с особым налоговым режимом. В итоге концессионер, обладающий преимущественными правами, может прервать действие иных договоров природопользования (в том
4 См.: Чкаников М. Рыба — отдельно, чиновник — отдельно // Российская газета. 2007. 11 окт.
числе, водопользования). Поэтому необходимости в такой модели правоотношений пока нет.
Без сомнения, институт концессии можно активно использовать для создания и реконструкции инфраструктуры рыбного хозяйства. Соответствующие возможности Федерального закона «О концессионных соглашениях» до конца не используются. Согласно ст. 3 названного Закона по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее — объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.
Для рыбного хозяйства такими объектами недвижимости являются рыбозаводы, рыбопромысловый флот и рыболовные порты, гидротехнические сооружения, оснащенные рыбопропускными устройствами. Применение концессионных соглашений целесообразно, если государство (выступающее как концедент) намерено сохранить в своей собственности часть рыбозаводов, рыбопромыслового флота и обслуживающих его портов, определенное количество гидротехнических сооружений с рыбопропускными устройствами.
Если же, не исчерпав возможностей, заложенных в законодательстве, все же направить развитие перспективного института концессионных соглашений по такому пути, что объектом данных отношений станут именно богатые рыбой реки и озера («лососевые реки»), то разработку
правовых норм в этом направлении необходимо вести исключительно в рамках прогрессивных требований «молодого» антимонопольного и антикоррупционного законодательства. Кроме того, поскольку рыбохозяйственная концессия рек и озер в любом случае есть особая договорная форма использования водных объектов, то это потребует серьезных, концептуальных изменений в водном законодательстве, в том числе в ВдК РФ. Как представляется, такой путь наименее предпочтителен.
Итак, в соответствии с Законом водных биоресурсах функционирует разветвленная система договоров, основанием для заключения которых в целом ряде случаев являются торги. Названная система договоров охватывает разные направления развития рыбного хозяйства (рыболовство, рыбоводство, искусственное воспроизводство). Во многом данная система нуждается в усовершенствовании. Для этого нужны изменения как законодательства, так и, в особенности, практики его реализации.
В целом же можно констатировать широкое распространение в области рыбного хозяйства «прозрачных», открытых рыночных механизмов (договоров и аукционов). Однако необходимо развивать и государственно-частное партнерство (концессионные соглашения) в области рыбного хозяйства.
В завершение отметим следующее обстоятельство. Уже неоднократно ставился вопрос о выработке единого рыбохозяйствен-ного кодекса России5. В этом акте предлагается урегулировать весь спектр отношений в данной области, в частности, определить специфику отношений производства и оборота
5 См.: Рекомендации круглого стола на тему «Совершенствование нормативной правовой базы рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации» от 19 октября 2009 г.
продукции из водных биоресурсов. Без сомнения, в подобном акте потребуется отобразить систему договоров в области рыбного хозяйства. Однако изменение договорных механизмов в области рыбного хозяйства должно быть обусловлено правоприменительной практикой, а не «правовой модой».
Библиографический список
Защита прав на природные ресурсы: на-уч.-практ. пособие / под. ред. С. А. Боголюбова. М., 2009.
Кац Е. С. Развитие системы квотирования добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных форм их распределения между пользователями в Российской Федерации // Сборник тезисов докладов и вы-
ступлений на научно-практической конференции 13—14 апреля 2006 г., Москва / сост. С. А. Боголюбов, И. И. Широкорад, Д. О. Си-ваков. М., 2006.
Пономарев М. В., Кичигин Н. В., Сиваков Д. О., Кузнецова Н. Д. Комментарий к Федеральному закону «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (постатейный) / под ред. М. В. Пономарева. М., 2005.
Правовой механизм государственного регулирования и поддержки агропромышленного комплекса / под ред. С. А. Боголюбова. М., 2009.
Сиваков Д. О. Проблемы правового регулирования рыбного хозяйства // Журнал российского права. 2008. № 2.
Чкаников М. Рыба—отдельно, чиновник — отдельно // Российская газета. 2007. 11 окт.
