CC BY
130
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 347.2 П.М. Ходырев
ДОГОВОР КАК ОСНОВАНИЕ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Рассмотрены юридические факты, влекущие возникновение образовательных правоотношений по действующему законодательству и проекту Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Показана роль договора в механизме возникновения образовательных правоотношений.
Ключевые слова: образование, юридические факты, договор, образовательное правоотношение.
Российское образовательное законодательство традиционно мало внимания уделяет юридическим фактам, то есть основаниям возникновения, изменения и прекращения прав и обязанностей субъектов образовательных правоотношений. Так, в действующих нормативных актах (Законе РФ «Об образовании»1 и Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»2) нет специальных правовых норм, посвященных основаниям возникновения, изменения и прекращения прав и обязанностей участников образовательных правоотношений.
Впервые на необходимость законодательного закрепления правового режима юридических фактов в образовательной сфере обратили внимание авторы проекта Образовательного кодекса РФ. Данный проект был подготовлен группой специалистов в области юриспруденции и социологии при активном участии и поддержке Российского союза ректоров в 2007-2008 годах в рамках научноисследовательских работ по теме «Методологическое обоснование и формирование содержания федерального законодательного акта, интегрирующего законодательство по всем уровням образова-ния»3. В проект Образовательного кодекса РФ предлагалось включить ст. 10 («Основания возникновения прав и обязанностей, связанных с получением образования»). В соответствии с указанной статьей права и обязанности, связанные с получением образования, возникают из оснований, предусмотренных Образовательным кодексом РФ, другими федеральными законами и иными правовыми актами. Такими основаниями могут быть:
1) решения образовательных организаций о приеме на обучение за счет государственного бюджетного финансирования;
2) государственный и муниципальный заказ на получение образования;
3) договор, в том числе о возмездном оказании образовательных услуг, о целевом приеме, а также из государственного или муниципального контракта об оказании образовательных услуг и т. д.;
4) акты государственных органов и акты органов местного самоуправления, которые предусмотрены законодательством в качестве основания возникновения прав и обязанностей, связанных с получением образования;
5) судебные решения, установившие права и обязанности, связанные с получением образования;
6) действия (бездействия) участников отношений в сфере образования, в том числе государственных органов или органов местного самоуправления;
7) события, с которыми федеральный закон или иной нормативный правовой акт связывает возникновение прав и обязанностей, направленных на получение образования.
При этом, однако, не предлагалось специального правового регулирования каждого их указанных оснований.
Очередная попытка ввести в образовательное законодательство нормы, закрепляющие систему оснований возникновения, изменения и прекращения прав и обязанностей, относится к периоду разработки проекта Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в 2009 - 2012 гг.4
1 Об образовании: Закон РФ 10 июля 1992 г. № 3266-1 (с послед. изм.) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.
2 О высшем и послевузовском профессиональном образовании: ФЗ от 22 авг. 1996 г. № 125-ФЗ (с послед. изм.) // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.
3 См.: Труды юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Кн. 10. М., 2008.
4 Разработка проекта Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» осуществляется в рамках комплекса мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 г. (утв. Приказом Минобрнауки России от 15 июня 2005 г. № 178).
Статья 56 одного из первых проектов Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»5 («Основания возникновения прав и обязанностей, связанных с получением образования») предусматривает, что права и обязанности лиц, связанные с получением образования, в том числе с участием в образовательных отношениях, возникают из оснований, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации и иными правовыми актами. Указанные права и обязанности возникают вследствие:
1) достижения лицом возраста и (или) образовательного ценза, установленных законом;
2) подачи лицом, имеющим право на получение образования соответствующего уровня (его родителями (законными представителями)), заявления о приеме на обучение в установленном законодательством об образовании порядке;
3) успешного прохождения конкурса, если в соответствии с законодательством об образовании прием осуществляется на конкурсной основе;
4) решения организации, осуществляющей образовательную деятельность, о приеме (зачислении) лица на обучение, об изменении формы и условий обучения, об отчислении обучающегося или восстановлении после отчисления;
5) заключения договоров об образовании, в том числе по направлению на основе целевого приема, за счет средств физических и (или) юридических лиц, договоров об оказании дополнительных образовательных услуг;
6) принятия актов государственных органов исполнительной власти и актов органов местного самоуправления, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации в качестве основания возникновения прав и обязанностей, связанных с получением образования, в том числе с участием в образовательных отношениях;
7) из судебных решений, установивших права и обязанности, связанные с получением образования, в том числе с участием в образовательных отношениях;
8) иных обстоятельств, с которыми федеральный закон или иной нормативный правовой акт связывает возникновение прав и обязанностей, связанных с получением образования, в том числе с участием в образовательных отношениях.
Положительным моментом этого проекта Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» является то, что он не только закрепил в одной статье систему оснований юридических фактов для образовательных правоотношений, но даже предусмотрел отдельную главу, посвященную основаниям возникновения, изменения и прекращения прав и обязанностей, связанных с получением образования (глава 6).
В то же время авторам проекта, к сожалению, не удалось сформулировать непротиворечивую систему оснований возникновения прав и обязанностей студентов вузов как основных субъектов образовательных правоотношений. Так, из проекта непонятно соотношение таких юридических фактов, как успешное прохождение конкурса, решение организации, осуществляющей образовательную деятельность, о приеме (зачислении) лица на обучение и заключение договоров об образовании, в том числе по направлению на основе целевого приема, за счет средств физических и (или) юридических лиц. Совершенно очевидно, что названные обстоятельства не могут считаться одноуровневыми юридическими фактами, но могут представлять собой элементы одного юридического (фактического) состава.
В последнем варианте проекта Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», внесенном 31 июля 2012 г. в Государственную думу Российской Федерации6 (далее - Проект), сохранилась гл. 6 «Основания возникновения, изменения и прекращения образовательных отношений». В то же время в Проекте отсутствует норма, закрепляющая систему основания возникновения, изменения и прекращения образовательных правоотношений. Вместо этого Проект называет единственное основание возникновения образовательных отношений - распорядительный акт организации, осуществляющей образовательную деятельность, о приеме (зачислении) лица в эту организацию для обучения или для прохождения промежуточной и государственной (итоговой) аттестации, а в случае осуществления образовательной деятельности индивидуальным предпринимателем - договор об образовании (ч. 1 ст. 55).
5 URL: http://www.lexed.rU/obr//proekt_11_2010.html#_Toc267106777
6 URL: http://www.lexed.ru/obr/2012/?proekt070812.html
Мы не можем согласиться с подходом, согласно которому основанием возникновения образовательных отношений признается распорядительный акт. По нашему мнению, образовательное правоотношение возникает на основании договора (соглашения) между образовательной организацией (индивидуальным предпринимателем) и обучающимся.
Действительно, односторонний юридический акт, противопоставляемый соглашению сторон, применяется тогда, когда некое правоотношение необходимо установить независимо от желания субъекта, не являющегося автором акта. В цивилистике такими свойствами обладает односторонняя сделка (п. 2 ст. 154, ст. 155 ГК РФ), в административном праве - административный акт7. Но чью волю не учитывает образовательная организация, издавая приказ о зачислении? Может быть, не учитывается желание обучающегося? Конечно же, нет, ибо в момент издания акта образовательная организация всегда знает о желании абитуриента вступить в образовательное правоотношение. Действительно, прием в образовательную организацию всегда инициируется будущим обучающимся, например, подачей заявления о приеме. Поэтому волеизъявление образовательной организации основывается на согласии потенциального студента: именно его заявление и успешное прохождение вступительных испытаний (при необходимости) служат обязательными предпосылками принятия соответствующего акта. Соответственно волеизъявление образовательной организации, которое не будет основано на согласии потенциального студента, не может порождать правовых последствий для указанного в нем гражданина. В результате мы имеем два встречных волеизъявления, при совпадении которых возникает соглашение (договор) между образовательной организацией и обучающимся. Правда, мы не всегда наблюдаем заключение договора между образовательной организацией и обучающимся в письменной форме, то есть путем составления единого документа, подписанного сторонами. Но, как верно заметил в свое время О.А. Красавчиков, «оформление договора никогда не должно быть смешиваемо с самим договором, взаимным волеизъявлением сторон... Оформление же договора - это только юридическое закрепление существующего взаимного волеизъявления»8 .
Бесспорно, договор между образовательной организацией и обучающимся довольно специфичен. Во-первых, в ряде случаев заключение договора, то есть прием для обучения, является обязательным для образовательной организации в случае обращения к ней гражданина, например, когда речь идет о получении общего образования. Однако данное положение может быть квалифицировано как исключение, подобное тому, которое предусмотрено ст. 426 ГК РФ («Публичный договор»). Во-вторых, зачастую, особенно при обучении за счет бюджетных ассигнований, права и обязанности сторон образовательного правоотношения, как и содержание образовательной деятельности, устанавливаются, в основном, законодательством и локальными актами образовательной организации. Но даже в таких условиях нельзя отрицать принципиальную возможность использования договора как основания возникновения образовательных правоотношений. Еще Н.Г. Александров подчеркивал, что возможны «договоры, которые служат основанием возникновения обязательства, не определяя, однако, юридические отношения друг с другом. В этих договорах от усмотрения сторон зависит лишь решение вопроса - вступать или не вступать в юридические отношения друг с другом. Однако, вступив в данные отношения, содержание последних будет определяться всецело императивными нормами»9. К тому же, как бы ни были сильны императивные элементы в регулировании образовательных отношений, в нем, тем не менее, остается место учету волеизъявления обучающегося. Как справедливо отмечает Т.А. Владыкина, обучающийся может «регулировать в случаях, предусмотренных законом, процесс обучения (индивидуальный учебный план, ускоренный курс обучения - ч. 4 ст. 50 Закона РФ «Об образовании»)10. Еще более расширены возможности студентов вузов. Так, в соответствии с п. 2 ст. 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» студенты высших учебных заведений имеют право выбирать факультативные (необязательные для данного направления подготовки (специальности)) и элективные (избираемые в обязательном порядке) курсы, предлагаемые соответствующими факультетом и кафедрой; участвовать в формировании
7 «Правовой акт. опирается на властные полномочия его автора и является односторонним властным волеизъявлением» (Бахрах Д.Н. Административное право: учебник для вузов. М., 1996. С. 159).
8 Красавчиков О.А. Юридические факты в современном гражданском праве. М., 1958. С. 121.
9 Александров Н.Г. К вопросу о роли договора в правовом регулировании общественных отношений // Ученые записки ВИЮН. М., 1947. Вып. 6. С. 68.
10 Владыкина Т.А. Реализация гражданином Российской Федерации права на образование: вопросы теории, законотворчества и правоприменения // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 9.
содержания своего образования при условии соблюдения федеральных государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования; осваивать помимо учебных дисциплин по избранным направлениям подготовки (специальностям) любые другие учебные дисциплины, преподаваемые в данном высшем учебном заведении, в порядке, предусмотренном его уставом, а также преподаваемые в других высших учебных заведениях (по согласованию между их руководителями). Данные нормативные положения соответствуют требованиям Болонского соглашения, которое предусматривает, что студент должен быть «полноправным партнером в управлении процессом получения высшего образования»11.
Интересно, что и Проект придает приоритетное значение именно договору между образовательной организацией и обучающимся, тем самым нивелируя правообразующую силу распорядительного акта. Так, согласно части второй ст. 55 Проекта распорядительный акт издается на основании договора об образовании в случае приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования, дополнительным образовательным программам или на обучение за счет средств физических и (или) юридических лиц или на основании договоров о целевом приеме и о целевом обучении. Таким образом, авторы Проекта допускают единственный случай, при котором распорядительный акт выступает исключительным основанием возникновения образовательного правоотношения, - при приеме для обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Во всех остальных случаях распорядительный акт носит подчиненный договору характер, поскольку издается на основании (выделено нами. -П.Х.) договора.
Целесообразно ли сохранение распорядительного акта в механизме возникновения образовательного правоотношения? Думается, распорядительный акт имеет право на существование по трем причинам.
Во-первых, распорядительный акт, издаваемый образовательной организацией, может быть квалифицирован как способ волеизъявления образовательной организации на вступление в образовательное правоотношение. Издавая такой акт, образовательная организация (автор акта) фиксирует в надлежащей форме свое желание (волю) стать субъектом образовательного правоотношения12. К примеру, в науке административного права указывается на недопустимость отождествления двух понятий - индивидуального акта управления (административного акта) и управленческого решения. Применительно к административному договору, известный административист А.В. Демин подчеркивал, что ему «атрибутивно предшествует не административный акт, а именно управленческое решение соответствующего должностного лица или коллегиального органа о заключении договора на определенный срок. Управленческие решения компетентных субъектов сопровождают деятельность исполнительной власти на всех ее этапах и во всех формах.»13. Подобные примеры имеются и в цивилистике. Так, в процессе заключения гражданско-правового договора выделяют оферту (волеизъявление лица, выступающего с предложением заключить договор) и акцепт (волеизъявление лица, желающего заключить договор на условиях, изложенных в оферте).
Во-вторых, распорядительный акт может служить способом оформления достигнутого соглашения в тех случаях, когда отсутствует возможность и необходимость дополнять или изменять условия осуществления образовательной деятельности посредством составления договора-документа (при приеме для обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов). Но и тут нужно адекватно воспринимать юридическое значение распорядительного акта: он носит правоподтверждающий, а не правоустанавливающий характер. Собственно в самом Проекте также признается, что распорядительным актом оформляется (выделено нами. - П.Х) прием (зачисление) лица на обучение в организацию, осуществляющую образовательную деятельность (ч. 2 ст. 55).
11 Нечаев В. Болонский процесс: мифы, иллюзии, реалии // Высшее образование в России. 2004. № 7. С. 87.
12 В гражданском праве имеется аналогичный пример: институт социального найма традиционно предусматривает административные акты в юридическом составе, влекущем возникновение жилищных правоотношений, хотя при этом в наем часто предоставляется жилое помещение, принадлежащее на праве собственности публичноправовому образованию - автору административного акта (См. подробнее: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Кн. 2. С. 713-728).
13 Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора / КГУ. Красноярск, 1998. С. 69-70.
И наконец, в-третьих, принятие распорядительного акта может служить цели определения момента времени, в который завершается преддоговорный процесс и возникают права и обязанности участников образовательного правоотношения аналогично тому, как получение оферентом акцепта оферты определяет момент заключения договора в соответствии с общими нормами гражданского законодательства (п. 1 ст. 433 ГК РФ). В части третьей ст. 55 Проекта предпринята неудачная попытка уточнить момент возникновения прав и обязанностей обучающегося («с даты приема (зачисления)»). Дело в том, что такая формулировка не позволяет определить момент возникновения прав и обязанностей обучающегося в случае осуществления образовательной деятельности индивидуальным предпринимателем. Как представляется, для последнего случая следовало бы предусмотреть, что права и обязанности обучающегося возникают с момента заключения договора об образовании.
В некоторых случаях в юридический (фактический) состав, влекущий возникновение образовательного правоотношения, включаются иные юридические факты. Например, заключению договора между вузом и студентом предшествуют юридические факты: успешное прохождение вступительных испытаний и прохождение конкурса. Однако данные факты не нужны в том случае, когда абитуриентами являются граждане, имеющие право поступления в государственные и муниципальные высшие учебные заведения без вступительных испытаний. Факт успешного прохождения конкурса не нужен в том случае, когда абитуриентами являются граждане, имеющие право поступления в государственные и муниципальные высшие учебные заведения вне конкурса при условии успешного прохождения вступительных испытаний.
В литературе высказано мнение, что «прием во все образовательные учреждения среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования независимо от формы собственности должен осуществляться на конкурсной основе»14. Вряд ли с таким однозначным суждением можно согласиться. В соответствии с п. 4 ст. 2 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» гражданам Российской Федерации гарантируется получение на конкурсной основе бесплатного высшего и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях высшего профессионального образования в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Как видно из данной нормы, на конкурсной основе предусматривается получение высшего профессионального образования за счет средств бюджета. Данный вывод подтверждает и п. 1 ст. 11 указанного закона, согласно которому прием в высшие учебные заведения осуществляется отдельно по программам бакалавриата, программам подготовки специалиста и программам магистратуры для обучения за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации на конкурсной основе, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации, на места с оплатой стоимости обучения физическими и (или) юридическими лицами - на условиях, определяемых учредителем высшего учебного заведения в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Тот факт, что для поступающих на места в рамках контрольных цифр приема, а также на места по договорам с оплатой стоимости обучения, на определенное направление подготовки (специальность), на соответствующий курс устанавливаются одинаковые вступительные испытания (п. 51 Порядка приема граждан в образовательные учреждения высшего профессионального образования, утвержденного приказом Минобрнауки России от 28 декабря 2011 г. № 289515), не означает, что «договор может быть заключен только с лицом, прошедшим конкурсный отбор по итогам вступительных испытаний»16. Назначение вступительных испытаний заключается не только и столько в том, чтобы осуществить конкурс (собственно говоря, конкурс может фактически и не состояться, если количество абитуриентов будет меньше количества бюджетных мест), а в том чтобы определить, в состоянии ли абитуриент в силу своих способностей освоить программу высшего профессионального образования. Как указывается в п. 1 ст. 11 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», условиями приема должны быть гарантированы соблюдение права на образо-
14 Ершов В.С. Гражданско-правовая природа договора на оказание платных образовательных услуг в вузе: вопросы теории и практики // Российский судья. 2010. № 7. С. 13.
15 Рос. газ. 2012. 27 янв.
16 Ершов В.С. Указ. соч.
вание и зачисление лиц, наиболее способных и подготовленных к освоению образовательной программы соответствующего уровня и направленности.
Тем не менее, конкурс при поступлении на платные места также может возникнуть. Дело в том, что общее количество обучающихся в высшем учебном заведении не должно превышать численность контингента, установленную в лицензии на осуществление образовательной деятельности (п. 26 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2008 г. № 7117). Если же количество абитуриентов, желающих обучаться на платных местах, превышает установленную лицензией предельную численность студентов, то в этом случае вуз обязан организовать конкурс и среди таких абитуриентов.
К сожалению, действующее образовательное законодательство, так же как и Проект, не отличается четкостью при описании юридических фактов в механизме возникновения образовательных правоотношений и вызываемых ими последствий, что приводит к ошибочному отрицанию договорной природы отношений между образовательной организацией и обучающимся. По нашему убеждению, закон должен четко определять природу, содержание и форму каждого юридического факта, входящего в юридический (фактический) состав, а также те права и обязанности, которые порождаются такими фактами, указывать на правовые последствия выбытия из состава тех или иных юридических фактов (например, вследствие признания договора или управленческого решения недействительными). Закономерным следствием реформирования механизма возникновения образовательных правоотношений должно стать обретение договорной формы теми условиями осуществления образовательной деятельности, которые отражают сущность любого договора - соглашение сторон. То есть условия осуществления образовательной деятельности, которые устанавливаются в результате согласования их сторонами, a priori должны выражаться не в одностороннем по своей форме распорядительном акте, а в договоре как акте взаимосогласованной воли сторон. Все условия, на которых осуществляется образовательная деятельность, права и обязанности сторон в возникшем правоотношении должны определяться императивными и диспозитивными правовыми нормами и условиями договора.
Поступила в редакцию 19.11.12
P.M. Khodyrev
Contract as the basis of legal education
In this paper we consider the legal facts giving rise to the emergence of educational legal relationship on the current legislation and on the draft of the federal law «On Education in the Russian Federation». The role of the contract in the mechanism of educational legal relations is shown.
Keywords: education, legal facts, the contract, the educational relationship.
Ходырев Павел Михайлович, кандидат юридических наук, доцент
ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4) E-mail: uyl@udm.ru
Khodyrev P.M., candidate of law, associate professor Udmurt State University
462034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4 E-mail: uyl@udm.ru
17 СЗ РФ. 2008. № 8. Ст. 731.
