Добровольная репатриация как эффективное решение социальной проблемы беженцев Текст научной статьи по специальности «Право»

Н.Н.ЗИНЧЕНКО

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Российского государственного

*

торгово-экономического университета

Добровольная репатриация как эффективное решение социальной проблемы беженцев

Оказание действенной помощи беженцам является одной из актуальных задач, стоящих перед международным сообществом на современном этапе. Многочисленные противоречия экономического, политического, национального и религиозного характера, сопровождающие развитие человеческой цивилизации, природные и техногенные катаклизмы, - всё это время от времени вынуждает людей покидать страну происхождения и искать убежища за ее пределами'.

Если в середине прошлого столетия среди беженцев, вследствие событий Второй мировой войны, преобладали европейцы, то в последние десятилетия большинство их составляют выходцы из стран Азии, Африки и Латинской Америки.

Большинство беженцев остается в пределах регионов стран своего происхождения. Обусловлено это естественным желанием беженцев вернуться домой в случае улучшения обстановки в странах их происхождения 2 . Вместе с тем многие беженцы покидают

* Зинченко Нина Николаевна, e-mail: nz2004@mail.ru.

1 По данным Управления Верховного комиссара Организации Объединённых Наций по делам беженцев (УВКБ ООН), в 1980 г. общее число беженцев в мире составляло около 8,8 млн; в 2001 г. оно возросло до 12,02 млн; к 2008 г. число беженцев снизилось до 9,7 млн.

2 Большую помощь беженцам, способствуя их добровольной репатриации, оказывают УВКБ ООН и МОМ (Международная организация по миграции). Эти организации информируют и консультируют беженцев относительно их возможного возврата домой, а также предоставляют им транспортные услуги и материальную поддержку. Например, в 1998-2000 гг. война между Эритреей и Эфиопией привела к исходу из обеих стран около 1 млн. беженцев. В 2000 г. УВКБ ООН обратилось с призывом об удовлетворении нужд тех, кто решил вернуться домой. Также при посредничестве УВКБ ООН и его партнёров за период с 2000 по 2004 гг. в Сьерра-Леоне вернулись более чем 300 тыс. беженцев; в Анголу репатриировались около

конфликтные регионы в поисках убежища в индустриально развитых странах.

Индустриально развитые страны, принимающие беженцев, как правило, сталкиваются со следующими проблемами. Во-первых, часто случается так, что многие заявители, претендующие на статус беженцев, на самом деле не являются жертвами преследований. Их цель — улучшение материального положения за счёт приобретаемого статуса. В то же время очень важно при рассмотрении конкретных ходатайств не допускать отказа в помощи тем, кто действительно в ней нуждается и в случае возвращения в страну своего исхода рискует подвергнуться преследованиям. Цена таких ошибок слишком высока.

Во-вторых, многие заявители, которым в силу тех или иных причин отказывают в предоставлении статуса беженцев, нередко остаются в принимающих странах и продолжают пребывать там незаконно. Это, как представляется, не лучшим образом влияет на общественный порядок и состояние безопасности принимающих государств.

Одним из наиболее эффективных решений проблемы беженцев является добровольная репатриация. В общем международном праве термин «репатриация» (позднелат. repatriatio) означает возвращение в страну гражданства, постоянного проживания или происхождения лиц, которые оказались в силу различных обстоятельств на территории других государств. В контексте излагаемого речь пойдёт о добровольной репатриации беженцев. В Уставе УВКБ ООН 1950 г.1 правительствам предлагается оказывать содействие Верховному

133 тыс. беженцев; в Руанду вернулись около 55 тыс. беженцев, а в Бурунди - 196 тыс. беженцев. За период с 2001 по 2004 гг. в Афганистан репатриировалось около 3,5 млн. беженцев. (См.: Helping Refugees. UNHCR. 2004).

1 В Резолюции 319 (IV) от 3 декабря 1949 г. Генеральная Ассамблея Организация Объединенных Наций постановила учредить Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ).

2

комиссару «в его усилиях, направленных к тому, чтобы способствовать добровольной репатриации беженцев». Следует заметить, что добровольная репатриация считается наилучшим решением для большинства беженцев. В связи с этим УВКБ ООН, а также многие принимающие государства всячески содействуют беженцам в их добровольном возвращении в свои страны1. В частности, беженцам оказываются услуги информационного характера, а также предоставляются транспорт, финансовая и материальная помощь.

Добровольная репатриация представляет собой реализацию одного из основных прав человека — права на возвращение в свою страну. Напомним, что данное право получило закрепление в таких международных документах универсального уровня, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.

Учитывая всю значимость добровольной репатриации, Исполнительный комитет УВКБ ООН принял ряд Заключений, в которых содержится развёрнутый перечень рекомендаций по реализации добровольного возвращения беженцев в свои страны.

Так, в Заключении № 18 (XXXI) о добровольной репатриации (1980), Исполнительный комитет подтверждает, что добровольное возвращение является наиболее приемлемым решением проблем, связанных с беженцами. При этом подчёркивается необходимость соблюдения добровольного характера репатриации в случаях как индивидуального, так и массового возвращения. В целях способствования добровольной репатриации Исполнительный

1 В частности, в период с 2003 по 2008 гг. с территории Российской Федерации было репатриировано в

страны происхождения 537 человек, большинство из которых - выходцы из Афганистана. (см.: Симонович Л.Н. Актуальные проблемы иммиграции в Российской Федерации // Миграционное право. 2008, №4. с. 26.

3

комитет УВКБ ООН порекомендовал принимающим государствам, в частности:

- заключать международные соглашения для создания обстановки, благоприятной для добровольной репатриации1;

- предоставлять беженцам необходимую информацию об условиях проживания в странах их происхождения, с учетом которой они могли бы принять решение о репатриации;

- предоставлять официальные гарантии безопасности возвращающимся беженцам, а также принимать меры к тому, чтобы условия гарантий, предоставляемых странами происхождения, должным образом доводились до сведения беженцев;

- разрабатывать программы, направленные на реинтеграцию беженцев в странах происхождения.

Кроме того Исполнительный комитет указал на возможность привлечения УВКБ ООН с согласия заинтересованных сторон к наблюдению за положением возвращающихся беженцев.

В 1985 г. Исполнительный комитет УВКБ ООН принял ещё один документ, посвящённый вопросу добровольной репатриации — Заключение № 40 (XXXVI). В нём вновь подтверждается «основное право лиц на добровольное возвращение в страну происхождения». При этом особо отмечается, что репатриация беженцев должна осуществляться «лишь при наличии их свободно выраженного желания», всегда должен уважаться «добровольный и индивидуальный характер» репатриации беженцев. В документе также рекомендуется осуществлять репатриацию в условиях полной безопасности», предпочтительно - в прежние места проживания беженцев.

1 Страны убежища и страны происхождения беженцев могут осуществлять сотрудничество по вопросам добровольной репатриации как с участием УВКБ ООН, так и без такового.

В рассматриваемом Заключении ставится вопрос и о причинах передвижений беженцев. Одним из условий предотвращения потоков беженцев, по мнению Исполнительного комитета, является наличие у заинтересованных государств достаточной политической воли влиять на обстоятельства, послужившие причиной вынужденного бегства.

Кроме того в Заключении № 40 Исполнительный комитет неоднократно подчёркивает, что поощрение и содействие добровольной репатриации является одной из основных обязанностей государств перед своими гражданами.

В документе указывается на то, что мандат УВКБ ООН достаточно широк, что позволяет Верховному комиссару в целях содействия добровольной репатриации поощрять диалог между заинтересованными сторонами, выступать в качестве посредника, а также активно участвовать в решении проблем, связанных с добровольным возвращением беженцев. Государствам, в свою очередь, следует оказывать полную поддержку Верховному комиссару в его усилиях по выполнению своего гуманитарного мандата.

Итак, как видно из проанализированных выше Заключений, одним из важнейших условий репатриации беженцев является её истинно добровольный характер. Беженец должен иметь возможность сам, без какого-либо принуждения, принять решение о возвращении в свою страну. По меткому выражению Г. С. Гудвина-Гилла, «благо добровольности» состоит в том, что «это — безусловная гарантия от принудительного возвращения; но это и одно из проявлений «права на возвращение», которое должно осуществляться в рамках прав человека независимо от того, идёт ли речь о беженцах в соответствии

с Конвенцией 1951 г. (о статусе беженцев. - Н.З.) в строгом смысле

1

слова»'.

Важным моментом репатриации беженцев являются гарантии безопасности их возвращения. При этом, безусловно, ведущая роль отводится УВКБ ООН, которое призвано по возможности наблюдать за положением возвращающихся беженцев и соблюдением гарантий их безопасности.

Таким образом, при осуществлении репатриации важно, с одной стороны, чтобы исключалось принуждение к возвращению, а с другой — чтобы беженец, вернувшийся в страну происхождения, вновь не стал бы жертвой преследований.

Следует заметить, что в положениях о добровольной репатриации, которые содержатся в вышеприведённых Заключениях Исполнительного комитета, а также некоторых других международных документах, например, в Уставе УВКБ ООН 1950 г., используются такие термины, как «облегчение» и «поощрение». Так, в п. 1 Главы I Устава закрепляется обязанность Верховного комиссара «по предоставлению международной защиты под эгидой Организации Объединённых Наций тем беженцам, которые подпадают под действие настоящего Устава, и по изысканию окончательного решения проблемы беженцев путём оказания содействия правительствам, а также, с согласия соответствующих правительств, частным организациям для облегчения добровольной репатриации указанных беженцев или их ассимиляции в новых странах». Вместе с тем в Заключении № 40 Исполнительный комитет УВКБ ООН неоднократно подтверждает необходимость «поощрения»

1 Гудвин-ГиллГ.С. Статус беженца в международном праве. М., 1997. с.325.

6

добровольной репатриации1. На первый взгляд, можно не акцентировать внимание на том, в чём же состоит различие между указанными терминами. Однако в зарубежной правовой литературе отмечается, что обязанность предоставления международной защиты беженцам требует проводить разграничение между «облегчением» и «поощрением» добровольной репатриации.

По мнению Г. С. Гудвина-Гилла, когда речь идет об «облегчении» добровольной репатриации, предполагается, что человек принимает решение о возвращении «добровольно и со знанием дела». В случае «поощрения» добровольной репатриации должны иметь место «соответствующие действия со стороны внешних органов»2.

Однако, как представляется, процитированные формулировки могут вызвать ряд вопросов. Исходя из положений рассмотренных выше международных документов как в случае «облегчения», так и в случае «поощрения» добровольной репатриации речь идёт преимущественно о действиях со стороны «внешних органов», в первую очередь УВКБ ООН. Вместе с тем действия по «облегчению» добровольной репатриации, например, предоставление беженцу объективной информации об обстановке в стране его происхождения, в большей степени направлены на то, чтобы он смог со знанием дела принять решение о своём возвращении. Что касается «поощрения» добровольной репатриации, то здесь, вероятно, речь идёт о мерах, направленных непосредственно на реализацию процесса репатриации. При этом заметим, что УВКБ ООН в соответствии со своим мандатом обязано воздерживаться от «поощрения»

1 В Общем заключении Исполнительного комитета УВКБ ООН о международной защите подчёркивается роль УВКБ в «поощрении, облегчении и координации добровольной репатриации... включая обеспечение того, чтобы продолжалось предоставление международной защиты нуждающимся до того момента, когда они смогут вернуться на условиях безопасности и достоинства». (см., Документ ООН А/АС. 96/839).

2 Гудвин-ГиллГ.С. Статус беженца в международном праве, с.323.

7

добровольной репатриации в случаях, если обстановка в странах происхождения беженцев по-прежнему нестабильна или небезопасна.

В региональных международных документах по проблемам беженцев, в частности в Конвенции ОАЕ 1969 г., вместо термина «поощрение» используется термин «облегчение» репатриации, а также уделяется большое внимание условиям защиты беженцев при их возвращении в свои страны. Прежде всего, в ст. V Конвенции подчёркивается важность соблюдения и уважения добровольного характера репатриации. Согласно п. 1 указанной статьи «ни один беженец не должен быть репатриирован против своей воли». Кроме того, в этой статье устанавливаются обязанности как стран убежища, так и стран происхождения беженцев по обеспечению их безопасного возвращения. Так, в соответствии с п. 2 ст. V указанного документа «страна убежища в сотрудничестве со страной происхождения беженца должна принимать соответствующие меры в интересах безопасного возвращения беженцев, просящих о репатриации». Названная статья Конвенции закрепляет также гарантии того, что беженцы, добровольно вернувшиеся в свою страну, «никоим образом не могут быть наказаны за то, что покинули её по какой-либо из причин, способствующих появлению беженцев».

Что касается «облегчения» добровольной репатриации, то этот термин используется в ст. V Конвенции ОАЕ 1969 г. в следующем контексте: «Беженцы, свободно принявшие решение вернуться на родину... должны получать от страны убежища, страны происхождения, а также от международных неправительственных организаций всевозможную помощь, которая облегчит им возвращение на родину». Как видим, в данном случае термин «облегчение» репатриации приобретает несколько иное значение, нежели в интерпретации Г. С. Гудвина-Гилла. Из процитированного

очевидно, что действия по облегчению репатриации будут осуществляться уже после того, как беженец принял добровольное решение о своём возвращении на родину. Что касается условий, помогающих человеку принять добровольное решение о репатриации, то они, как представляется, получили закрепление в п. 4 ст. V Конвенции, в котором предусматривается следующее: «...при необходимости через национальное средство информации, а также через Административного Генерального секретаря Организации Африканского Единства следует обращаться к беженцам с призывом вернуться на родину, гарантируя им, что новые условия, сложившиеся в стране происхождения, позволят им вернуться без риска и вести нормальную мирную жизнь, не опасаясь неприятных последствий или наказания; текст такого призыва должен быть предоставлен беженцам и чётко разъяснён им властями страны убежища».

Думается, что именно подобные меры способны помочь беженцу самостоятельно и со знанием дела обдумать и оценить все «за» и «против», прежде чем принять окончательное решение о своей репатриации.

Следует отметить, что вопрос добровольной репатриации затрагивается и в некоторых других международных документах регионального уровня, например, в Картахенской декларации 1984 г. В частности, в Выводе № 12 подтверждается «добровольный и индивидуальный характер репатриации беженцев и необходимость её проведения в условиях абсолютной безопасности, предпочтительно по месту проживания беженцев в странах их происхождения». Как видим, приведённое положение достаточно лаконично, однако оно содержит в себе два самых важных условия успешной репатриации — добровольность и безопасность.

В дальнейшем положение Вывода № 12 Картахенской декларации 1984 г. получило развитие в Декларации и Согласованном плане действий в интересах центральноамериканских беженцев, репатриантов и перемещённых лиц, принятых в 1989 г. в Гватемале на Международной конференции по проблеме центральноамериканских беженцев. В соответствии с этими документами одной из основных целей регионального сотрудничества является соблюдение права беженцев на «добровольное возвращение в страны происхождения для возобновления нормальной жизни». При этом подчёркивается необходимость поощрения добровольной репатриации, являющейся «наилучшим решением» проблемы беженцев.

В 1989 г. в Женеве состоялась Международная конференция по проблеме индокитайских беженцев, на которой были приняты Декларация и Комплексный план действий по решению указанной проблемы. Декларация содержит специальный раздел, устанавливающий условия осуществления репатриации. В нем речь идёт о репатриации лиц, не получивших статус беженцев. Так, согласно Разделу Р(12) «лица, не получившие статус беженцев, должны вернуться в страну происхождения в соответствии с международной практикой, отражающей обязанности государств в отношении своих граждан. В первую очередь следует принимать меры для содействия добровольному возвращению таких лиц». Формулировка этого положения вызывает вопрос: можно ли говорить о добровольном характере репатриации тех, кто «должен» вернуться в свои страны? Как представляется, об истинно добровольной репатриации речь может идти в отношении лиц, обладающих статусом беженцев, которые сами, без какой-либо спешки и малейшего принуждения, могут принять решение о своём возвращении. Что же касается лиц, не получивших статуса беженцев,

10

то они так или иначе обязаны вернуться в страны своего происхождения, которые, в свою очередь, обязаны их принять.

Приведённый выше анализ международных документов, содержащих положения о добровольной репатриации, подтверждает важность и необходимость такого решения проблемы беженцев, как их добровольное возвращение на родину. Подчеркнем, что некоторые государства, в частности Российская Федерация, посчитали необходимым учесть принцип добровольной репатриации при разработке национального законодательства, регулирующего связанные с беженцами вопросы. Так, в соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального закона «О беженцах» 1997 г. (беженец, а также прибывшие с ним члены его семьи имеют право на «добровольное возвращение в государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства)».

Характеризуя в целом добровольную репатриацию, следует согласиться с тем, что это действительно хорошее решение проблемы беженцев. С одной стороны, реализуется одно из основных прав человека — право на возвращение в свою страну. С другой — уменьшается нагрузка принимающих государств, связанная с обустройством беженцев. При этом успех добровольной репатриации зависит от политической воли государств, направленной на создание благоприятных условий для возвращения беженцев, а также от личного выбора самих беженцев.

Зинченко Н.Н. Добровольная репатриация как эффективное решение социальной проблемы беженцев. Международная защита беженцев относится к актуальным вопросам современности. Добровольная репатриация, представляющая собой реализацию одного из основных прав человека - права на возвращение в свою страну, является эффективным решением проблемы беженцев.

Ключевые слова: беженцы, добровольная репатриация, права человека, международные документы.

Zinchenko N.N. The voluntary repatriation as an effective resolution of the social refugee problem. International protection of refugees is one of the urgent issues of the modern life. The voluntary repatriation being a realization of the human being right to return to its country is an effective resolution of the refugee problem.

Key words: refugees, voluntary repatriation, human rights, international documents.