CC BY
257ПРАВА ЧЕЛОВЕКА
2000.02.062. ГУДВИН-ГИЛЛ Г.С. СТАТУС БЕЖЕНЦА В МЕЖДУ-НАРОДНОМ ПРАВЕ / Пер. с англ. Иванченкова А.В.; Под ред. Левиной М.И. — М.: ЮНИТИ: Регион. представительство Упр. Верхов. комиссара ООН по делам беженцев в Рос. Федерации; Будапешт: Colpi, 1997, 1997. — 647 с.
Автор работы — Гай С.Гудвин-Гилл, известный на Западе специалист по международному праву, бывший в течение ряда лет
сотрудником Управления Верховного комиссара Организации Объ-единенных Наций по делам беженцев, бывший редактор журнала “International Journal of Refugee Law”, в недавнем прошлом возглавлял кафедру права о беженцах в Фонде, созданном пятью неправительственными организациями в Нидерландах. Работа впервые вышла в Великобритании в издательстве “Oxford University Press” в 1996 г.
Работа состоит из трех частей.
Первая часть “Беженцы” содержит определения понятия “беженец” в международных документах, принятых в начале 20-х годов и в период до 1946 г.; определение беженцев в ООН (Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев); понятие “беженец” в Конвенции ООН о статусе беженцев (1951) и Протоколе 1967 г. о статусе беженцев; проблема беженцев в национальном праве на примере развитых стран; беженцы и международные обязательства. В этой части также рассмотрено установление статуса беженцев:
— соотношение между компетенцией Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) и государств — участников Конвенции и Протокола; установление статуса беженцев Управлением Верховного комиссара и государствами; содержание понятия “преследование”; преследования и отсутствие защиты. Последняя глава первой части посвящена исследованию проблемы утраты статуса беженца и связанных с ним льгот и отказа в них.
Во второй части монографии “Убежища” анализируется принцип отказа от высылки (nonrefoulement); понятие убежища.
Третья, заключительная часть работы “Защита” посвящена исследованию системы международной защиты, в которой показана деятельность международных институтов по защите беженцев; международное сотрудничество. В ней рассмотрены стандарты, установленные договорами и прежде всего Конвенцией 1951 г. и Протоколом 1967 г.; дается анализ действующей системы защиты прав беженцев по внутригосударственному праву.
Работа снабжена Приложением, в котором даны извлечения из наиболее важных международных документов по правам человека и в том числе касающихся беженцев. В нем опубликованы тексты Конвенции ООН о статусе беженцев (1951) и Протокола 1967 г., касающегося статуса беженцев.
Проблема беженцев, обострившаяся в последнее десятилетие, далеко не новое явление в истории мирового сообщества.
Еще в 20-30-х годах под эгидой Лиги Наций был заключен ряд договоров и соглашений, в которых давалось определение понятия “беженец” и были предприняты “попытки” регулирования их прав. Однако принятые определения не носили всеобъемлющего характера. В последующие годы, особенно после Второй мировой войны, были сформулированы более точные критерии определения понятия “беженец”. Одним из международных документов стал Устав Международной Организации по делам беженцев, принятый в 1946 г. и вступивший в силу 20 августа 1948 г. Устав предусматривал создание Международной Организации по делам беженцев (МОБ). Устав МОБ воспроизвел положения предшествующих документов и определил категории лиц, которым следовало предоставить помощь. Как подчеркивалось в Уставе, это была временная организация (она прекратила свою деятельность в 1952 г.), специализированное учреждение, “которое должно быть поставлено в связь с Объединенными Нациями” (с. 437). В те годы особенно актуальным была защита жертв нацистского режима; лиц европейского происхождения; иностранцев и лиц без гражданства, оказавшихся жертвами нацистского преследования; перемещенных лиц и в том числе депортированных или высланных из своих стран. Согласно определению термина “беженец”, данному в Уставе МОБ, к числу беженцев относились те, кто не мог или не хотел воспользоваться защитой того государства, гражданином которого являлся или в котором он жил ранее, по причине преследования или обоснованных опасений преследования за расовую или национальную принадлежность, религиозные и политические убеждения.
Начиная с 1949 г. с учетом предстоящего окончания деятельности МОБ проблема беженцев стала активно обсуждаться в ООН и ее специализированных учреждениях. К началу 50-х годов в соответствии с Резолюцией 428 (У) Генеральной Ассамблеи от 14 декабря 1950 г. был принят статутный акт — Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев, регулирующий полномочия Верховного комиссара по вопросам оказания помощи беженцам от имени ООН. Устав наделяет Верховного комиссара широкими полномочиями по обеспечению защиты прав беженцев. Как указано в Уставе, его деятельность “совершенно неполитична по своему характеру: она носит гуманитарный и социальный характер” (с. 443).
Впервые УВКП, согласно Уставу, берет под свою защиту беженцев, которые ранее подпадали под действие различных заключенных договоров и соглашений. Определение “беженец” в Уставе носит универсальный характер, поскольку не содержит ни временных, ни географических ограничений. В компетенцию УВКБ входит оказание помощи беженцам в чрезвычайных условиях в сжатые сроки путем организации доставки продовольствия и оказания медицинской помощи; содействие занятости беженцев в стране проживания или стране первого убежища посредством предоставления займов и безвозмездных ссуд для приобретения профессии, оказания помощи в получении профессиональной подготовки и переподготовки; содействие расселению беженцев на территории государств, в которые они прибыли, путем ведения переговоров с правительствами для обеспечения беженцам соответствующих условий для переселения; создание условий для получения образования на всех уровнях, преодоления языкового барьера; оказание правовой помощи в соблюдении административных формальностей в стране проживания; и т.д.
Однако, как считает Г.С.Гудвин-Гилл, определение понятия “беженец”, данное в Уставе УВКБ, страдает рядом недостатков и, в частности, предполагает индивидуалистическую оценку понятия беженца, учет субъективных и объективных моментов в каждом конкретном случае. От УВКБ на протяжении всего периода его деятельности потребовался гибкий подход в решении проблемы беженцев и в результате произошло существенное изменение “концепции беженцев”. В 1957 г. Генеральная Ассамблея впервые уполномочила Верховного комиссара оказывать помощь беженцам, которые не подпадали полностью под определение Устава, но положение которых “вызывало озабоченность международного сообщества” (с. 22). Среди принятых международных документов, касающихся прав беженцев, наиболее важными являются Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев.
Большая роль в разработке и принятии международных документов, регулирующих права беженцев, принадлежит международным документам по правам человека общего характера и прежде всего Всеобщей декларации прав человека (1948), Пактам о правах человека, принятых в 1966 г. и вступивших в силу в 1976 г.
Определение понятия “беженец”, данное в Конвенции 1951 г., отличается от определения, данного в Уставе УВКБ, оно, в частности, касается не только расы, вероисповедания, гражданства и политических убеждений но и принадлежности к определенной социальной группе. Хотя последний критерий, считает Г.С.Гудвин-Гилл, не имеет большого практического значения (с.34).
В соответствии с Конвенцией беженцами признаются те лица, которые обладают следующими основными особенностями: 1) они находятся вне страны происхождения; 2) не могут или не желают пользоваться защитой этой страны или возвратиться туда; 3) опасаются подвергнуться преследованиям, основанным на признаках расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или из-за политических убеждений. Протокол о статусе беженцев расширил понятие “беженец” и в значительной степени снял различные ограничения, содержащиеся в определении статуса беженца, данном в Конвенции, под которое подпадают не все беженцы. В настоящее время на основе Протокола допускается обоснование и распространение Конвенции на группы или на отдельных лиц, не вполне отвечающих требованиям Конвенции.
Автор подробно останавливается на характеристике этих документов, отмечает их недостатки, но тем не менее считает их ключевыми документами, обеспечивающими защиту беженцев на международном и национальном уровнях. Под влиянием международных документов по правам человека, и в том числе тех, которые касаются беженцев в развитых странах мирового сообщества, были приняты национальные законы, регулирующие права беженцев.
Среди учреждений системы ООН, в деятельности которых значительное внимание уделено проблемам беженцев, — МОТ, ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ, ФАО, ВОЗ. В числе других международных организаций, занимающихся проблемами беженцев, в работе упомянуты Международная организация по миграции, Международный Красный Крест, Международная амнистия. Важная роль в защите прав беженцев принадлежит неправительственным организациям (НПО) как национальным, так и международным. Наиболее известные НПО — организация “Врачи без границ”, Комитет США по делам беженцев, Европейский совет по делам беженцев и вынужденных переселенцев, в деятельности которого участвуют свыше 60 европейских НПО. Кроме того, в странах Европейского союза действуют многочисленные “советы по делам беженцев”.
Среди региональных организаций, в деятельности которых значительное место занимают проблемы беженцев, — Совет Европы. В числе наиболее важных документов, принятых Советом Европы, — Европейская Конвенция 1950 г. о защите прав и свобод человека; Европейское соглашение 1959 г. об отмене виз для беженцев1).
Под эгидой ООН была создана система контроля за соблюдением прав человека. В 1976 г. в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах (1966) был образован Комитет по правам человека. В работе приведены примеры, когда Комитет рассматривал вопросы, возникающие в сфере иммиграции и приема беженцев.
В 1984 г. в соответствии с Конвенцией ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания был создан Комитет против пыток, в который все чаще поступают дела беженцев. Комитет по правам ребенка был образован в соответствии с Конвенцией ООН о правах ребенка (1989), где в ст. 22 упоминаются дети-беженцы. Автор выражает надежду, что в будущем Комитет займется проблемами их защиты (с. 370).
На региональном уровне контроль за соблюдением прав человека осуществляют Европейская Комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека, Межамериканский суд по правам человека, Межамериканская комиссия по правам человека, Африканская Комиссия по правам человека и народов.
В работе дается обстоятельная оценка роли этих учреждений в сфере защиты прав человека. Отдавая должное роли этих организаций в защите прав беженцев, автор отмечает, что они не всегда справедливо решают их проблемы. Это, в частности, относится к деятельности Европейского суда по правам человека, которую, как считает Г.С.Гудвин-Гилл, отличает “дистанция между практической защитой беженцев и правами человека, предусмотренными в Европейской конвенции о правах человека” (1950). Проведенное автором исследование свидетельствует, по его словам, о том, что “нормы международного права, регулирующие положение беженцев, еще не вполне сформированы как система правовой защиты, поскольку не обеспечивают необходимого регулирования ситуаций, которые следует считать чрезвычайными” (с. 5). Одним из серьезных недостатков международно-правовых норм, регулирующих права беженцев, отмечается в работе, является предоставление государствам права решать
проблемы беженцев по своему “усмотрению”. Обязательства государств по предоставлению убежища, содержащиеся в международных документах, не носят правового характера, подчеркивает автор. Это позволяет государствам нередко предоставлять беженцам лишь временную защиту или совсем отказывать в убежище. Этим правом наиболее часто государства стали пользоваться в последние годы, когда наблюдается массовый поток беженцев в развитые страны, когда ради сохранения своих национальных интересов они ограничивают наплыв беженцев на свою территорию. Как свидетельствуют рассмотренные в работе примеры, основной поток беженцев идет из стран Африки, Юго-Восточной Азии, Ближнего Востока, а также из Балканских стран.
Основной поток беженцев направляется в европейские страны. Правительства этих стран не скрывают своей озабоченности массовым наплывам беженцев, особенно в последнее десятилетие в связи с обострением международных и региональных конфликтов. В этих условиях возникла необходимость, считает Г.С.Гудвин-Гилл, в совершенствовании
1) К 1999 г. Совет Европы принял свыше 100 конвенций и рекомендации по правам человека, которые в той или иной степени касаются прав беженцев. — Прим. реф.
международных норм и международной системы по обеспечению прав беженцев, с одной стороны, и защите национальных интересов принимающих государств — с другой.
Многолетний исследовательский и практический опыт автора работы позволил ему разработать ряд рекомендаций, направленных на совершенствование международного права о беженцах. Им был подготовлен документ “Предложения о принятии Дополнительного протокола к Европейской конвенции о правах человека”. Этот документ впервые появился в феврале 1990 г., затем он был пересмотрен с учетом полученных замечаний и последующих событий и представлен участникам семинара, проходившего в Европе в апреле 1992 г. Текст этого документа публикуется в Приложении и к нему даны пояснительные замечания. Особое внимание уделено предоставлению убежища, применению принципа “non-refoulement”. Острота проблемы состоит в том, что “многие государства не готовы взять на себя формальное правовое обязательство предоставить убежище (в смысле долговременного или длительного проживания на своей территории) даже тем, кто признан беженцем (с. 565). С учетом нынешних обстоятельств необходимо признать, считает автор, что общий принцип индивидуальных петиций и слушаний должен уступить место групповому и категоричному подходу к предоставлению убежища и защиты, особенно когда прибывает большое число лиц, ищущих убежище, из стран, где явно происходят потрясения (там же).
Е.В.Клинова
